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中國的行政區(qū)劃
中國的行政區(qū)劃 一、 中國行政區(qū)劃的歷史演變
歷史上,我國的行政區(qū)劃一般為兩到三層,層級主要取決中央和地方之間的關系,是不斷發(fā)生變化的。
中央政府希望控制的層次越少越好,中央的政令就可以一竿子到底,有利于政令暢通。但是矛盾在于國家太大,層次太少的話,管理有難度。比如秦代轄區(qū)相當于現(xiàn)在的一半,所以只設郡、縣兩級,而到了清代,版圖擴大,變成三級:省、府或州、縣。到國民政府期間,又變成兩級,但其對地方的控制力度有限。于是在特殊時期,比如圍剿紅軍時,又派生出第三級:省政府的派出機構,當時叫專員公署。地理
解放以后,我國延續(xù)舊體制,基本上還是沿用元明清幾百年來的舊區(qū)劃,實行“省――地區(qū)――縣――鄉(xiāng)鎮(zhèn)”虛四級制。地區(qū)是虛的,是省政府的派出機構,不是一級政府。所以有省長、縣長,但是沒有地區(qū)長,只有行署專員。省和縣能建立人民代表大會和職能局,地區(qū)不能。但20年來地區(qū)卻慢慢“實化”。上世紀80年代以來,“地改市”和“縣改市”全國開花。如90年代,山東省的聊城地區(qū)(含東昌府、陽谷、臨清、高唐、冠縣、東阿等)開設聊城市。地區(qū)一級原來算“虛一級”,但地改市后形成了自中央到縣的“實三級”因為這一級的市已經(jīng)建立了人民代表大會。也有縣改成縣級市的,象山東泰安的原新泰、肥城兩縣在80年代后就相繼設縣級市。而“縣改市”就是把經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)切一塊,通常是把縣城關鎮(zhèn)改成市,初始想法是由此來帶動整個縣的發(fā)展。例如山東濟南的明水鎮(zhèn)改成章丘市后,就大大促進了該地經(jīng)濟的發(fā)展,而變成一座全國百強縣。
二、 目前行政區(qū)劃的弊病
1.行政區(qū)層次多而亂
《中華人民共和國憲法》規(guī)定我國的行政區(qū)劃是省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級,還沒有條例說可以讓地級市管縣級市或縣,但我們已經(jīng)執(zhí)行很長時間了。實際上,存在的行政區(qū)劃并不完全是憲法規(guī)定的三級,而是四級。如果加上區(qū)公所、街道辦事處等派出機關,有的地區(qū)則達5-6級。此外,還存在著各種類型、各種級別的開發(fā)區(qū)、風景區(qū)、管理區(qū)等,這些不同的區(qū)雖然不是一級行政區(qū),但其機構常在一定范圍內行使著一級政府的職能,造成國家行政管理混亂。行政區(qū)劃層次多,必然會造成國家行政機構臃腫,給行政管理帶來不便。
2.行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)劃的矛盾
一個國家一個時代的行政區(qū)劃設置模式歸根結底取決于當時的歷史條件,包括當時的地域范圍、自然地理狀況、生產(chǎn)力水平、交通通訊能力、民族分布、政治制度等,如果這些條件發(fā)生了重大變化,行政區(qū)劃設置模式也應該相應地有所調整,否則就會制約經(jīng)濟社會的發(fā)展。
以福建廈門為例,當?shù)氐墓賳T都有一個共同的煩惱:從地區(qū)條件看,要發(fā)展廈門經(jīng)濟,和南邊汕頭的協(xié)調要比和北邊省會福州的協(xié)調來得更為重要。但廈門和汕頭卻隸屬于福建和廣東兩個不同省份。隔省如隔洋,因此閩西南經(jīng)濟合作區(qū)談了多年,但成效卻并不顯著。
目前類似的事情已非常普遍,特別是在長江三角洲、珠江三角洲以及環(huán)渤海經(jīng)濟圈這類問題上,尤為明顯。許多地區(qū)內部出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)雷同,基礎設施重復建設、過度競爭等問題越來越嚴重。而解決這些問題,市場機制已無能為力。因此,打破由于行政區(qū)劃造成的地方保護主義和諸侯經(jīng)濟,是問題的關鍵。
我國的行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)可以說一直是一致的,這就制約了經(jīng)濟的發(fā)展。行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)本來沒有什么關系,經(jīng)濟可在政區(qū)之間自由流動。而目前我們地方政府既是政治管理機構,又是經(jīng)濟管理機構。審批等各項權力都限制在政區(qū)范圍內,行政層級多,行政成本高,影響了辦事效率,對經(jīng)濟發(fā)展制約大。
最好的設計是經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)分開,政府只是服務,不管管理,那么行政區(qū)怎么變都不會阻礙經(jīng)濟發(fā)展,但目前我們還做不到。
3.省級行政區(qū)數(shù)目偏少
有關資料顯示,中國人口在5000萬以上的省就有個,7000萬以上的有5個,8000萬以上的有三個。如果僅考慮6個行政區(qū)劃城市(京津滬渝港澳)之外的28個省、自治區(qū),則中國單位區(qū)劃平均人口要達到4600萬,是全世界單位一級行政區(qū)劃平均人口最多的。
以法國、德國的情況來看(法國55萬平方公里,5780萬人口,設22個大區(qū),96個省;德國35.7萬平方公里,8027萬人口,設16個州),中國現(xiàn)行的一級行政區(qū)顯然劃的過大。由于省太大,一省之內各地自然條件、人文傳統(tǒng)與經(jīng)濟利益差別過大,居民共同感興趣的話題不一,在政治和文化生活上都不利于人民自治原則的更好落實。
另外,就目前的情況看,一些大省,如山東、河南、四川的人口都已超過或接近1億,這至少會帶來兩個弊端:一是省政府和中央政府討價還價的能力過大,二是省政府管理不過來,結果在憲法規(guī)定的三級政府之又加入了一級不受憲法承認的地區(qū)行署。層次過多,體制變得臃腫和沒有效率,中央的決策就往往因為層層下達而難以貫徹。
4.行政區(qū)劃缺乏標準
行政區(qū)域的劃分沒有具體的標準,一些地方調整行政區(qū)劃不是根據(jù)客觀經(jīng)濟發(fā)展的需要,而是為了提高等級、安置干部,造成行政管理體制的混亂。此外,縣改市后形成的區(qū)域是城市和鄉(xiāng)村的混合體,在管理上難以操作,也給統(tǒng)計帶來混亂。
三、行政區(qū)劃應堅持的原則
在進行行政區(qū)域的劃分時,應該考慮政治的、經(jīng)濟的、民族的、歷史的和自然的有關因素。行政區(qū)劃要有利于發(fā)展大城市,有利于各地區(qū)均衡發(fā)展,有利于遏止地方保護主義和地方割據(jù),有利于社會多樣化,有利于少數(shù)民族的利益,有利于民主監(jiān)督,有利于整合并協(xié)調新設行政區(qū)劃的經(jīng)濟發(fā)展。
三、 行政區(qū)劃的方向
1.縮省、撤地、強縣、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)
要減少行政管理層次,適當劃小省區(qū)。一般來說,劃小省區(qū)的辦法有三:一是將一個省一分為二,二是從幾個省中劃出一塊再設一個省,三是以一個特大城市為中心增設幾個重慶模式的直轄市。大多數(shù)學者認為第三種辦法較好一些,它增加機構少、震動小,比較容易被地方接受。有學者想以山東省的青島、煙臺等地為中心,從周圍的濰紡、日照等地分一部分地建省或直轄市。另外還有一種方法是可以擴大現(xiàn)有直轄市的行政區(qū)域,如北京、天津可以與河北一起統(tǒng)籌規(guī)劃,上�？梢耘c江蘇、浙江一起考慮。
大部分學者建議將我國劃分為50-60個省級行政區(qū),由省直接管轄縣級行政區(qū),撤消地區(qū)、盟、自治州等省與縣的中間層次。
2.市縣分類分等管理
實行市縣分類分等管理,綜合考慮人口、面積和經(jīng)濟社會發(fā)展水平,將市縣分為若干等,因地制宜,、區(qū)別對待,分類管理,為地方指定有關政策法規(guī)提供依據(jù),促進社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的全面提高。
參考資料:
1.《中國行政區(qū)劃的演變與指向-----專訪復旦大學歷史地理研究所周振鶴教授》,南方周末
2.《中央和地方將重新分權,省級行政建制可設50個》,和訊網(wǎng)
3.《中國地理》,趙濟、陳傳康主編,高等教育出版社
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