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淺議政府公共行政比較研究
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內(nèi)容提要 本文運(yùn)用比較研究的方法通過(guò)對(duì)中西方不同法治理念的比較分析,在較深入的層次上研究了法治與政府公共行政的關(guān)系,揭示了不同的法治就會(huì)有不同的政府公共行政。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)一體化、市場(chǎng)化和政治民主化的發(fā)展趨勢(shì),分析和論證了我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的法制建設(shè)與政府公共行政改革,轉(zhuǎn)變政府職能、重塑政府機(jī)構(gòu)、謀求政府工作效率和對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的公共行政改革,最終都取決于法制建設(shè)的成功。
一、中西方法治理念的比較分析
法治(TheRuleofLaw)作為西方國(guó)家政治法律制度首要的、普遍的原則,也是西方國(guó)家政府公共行政的核心原則。法律最高和政府權(quán)力要受法律限制與約束,是它最基本的理念。其基本內(nèi)涵是指政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員,在組織、職權(quán)以及公共行政活動(dòng)的原則、制度、程序、方式等各個(gè)方面,都由憲法、法律加以規(guī)定,政府行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照規(guī)定設(shè)置機(jī)構(gòu)、劃分職權(quán)、配備人員,依法組織與管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù),以及政府行政組織內(nèi)部事務(wù)。這充分體現(xiàn)了法律既獨(dú)立于政府和它的執(zhí)行者之外,又與國(guó)家公共權(quán)力密切相聯(lián)的關(guān)系。
概括起來(lái),西方國(guó)家法治的內(nèi)容主要表現(xiàn)為:
第一,維護(hù)社會(huì)公眾的基本權(quán)利是法的根本目的。法治原則在承認(rèn)法律的最高權(quán)威、要求政府依法行使行政權(quán)力的同時(shí),提出了一切法律必須以保護(hù)人類固有的權(quán)利為目的;否則法律只會(huì)成為專制統(tǒng)治的工具,同法治的目的背道而馳。規(guī)定公民享有基本權(quán)利,是作為一切立法必須遵循的標(biāo)準(zhǔn)和政府權(quán)力行使的限制。
第二,政府行使權(quán)力,必須依據(jù)正當(dāng)?shù)姆沙绦�。法律�?duì)社會(huì)公眾基本權(quán)利的規(guī)定,是在實(shí)體方面對(duì)政府權(quán)力行使的限制,但還必須在程序方面對(duì)政府權(quán)力的行使加以限制,才能有效地保護(hù)公民的權(quán)利�！安话凑照�(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”①。
第三,暢通、有效的司法救濟(jì)渠道。這是指在社會(huì)公眾的利益遭到政府不法行為的侵犯以后,有一套完整有效的司法救濟(jì)措施。包括建立司法審查制度、撤銷制度、違憲審查制度、權(quán)力制約與監(jiān)督制度、律師制度等。
西方國(guó)家法治理念的基本內(nèi)涵與精神體現(xiàn)在法律制度和具體的法律規(guī)范之中,體現(xiàn)和貫徹實(shí)施于政府公共行政活動(dòng)之中,且歷時(shí)變遷。在自由資本主義時(shí)期,與反對(duì)國(guó)家干預(yù)的自由主義統(tǒng)治方法和議會(huì)至上的資本主義政治制度相適應(yīng),法治原則的基本精神表現(xiàn)為:①行政權(quán)的作用不得與法律相抵觸;②行政權(quán)沒(méi)有法律依據(jù),不得使人民負(fù)擔(dān)義務(wù),或?yàn)樘囟ㄈ嗽O(shè)定權(quán)利;③行政權(quán)沒(méi)有法律依據(jù),不得免除特定人在法律上應(yīng)負(fù)的義務(wù),或?yàn)樘囟ㄈ嗽O(shè)定權(quán)利;④法律經(jīng)各個(gè)行政機(jī)關(guān)自由裁量時(shí),其裁量權(quán)的界限,仍須受法律限制。一切行政權(quán)力的行使都必須根據(jù)法律,服從法律,遵守法律。這充分體現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)“無(wú)法律即無(wú)行政”的政治格言和法治行政的精神。
隨著自由資本主義向壟斷資本主義的發(fā)展,資本主義所固有的矛盾日益激化并開(kāi)始危及其統(tǒng)治。這在客觀上迫使政府公共行政的權(quán)限范圍以及公共行政活動(dòng)所依之法發(fā)生了變化,法治原則明顯表現(xiàn)為:①凡規(guī)定有關(guān)人民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法規(guī),應(yīng)受法律的支配;②以法律指導(dǎo)行政,行政行為與法律相抵觸時(shí),不產(chǎn)生效力;③行政活動(dòng)雖非必須全部從屬于法律,但基本權(quán)力的限制非以法律制定不可。
與西方國(guó)家不同,構(gòu)成中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的“法治”是以性惡論為基礎(chǔ),認(rèn)為人性本惡,而且人的這種惡性是其自身所無(wú)法克服和改變的。因此,要使人能夠遵從社會(huì)秩序,特別是遵從封建統(tǒng)治秩序就必須用一種人之外的強(qiáng)力來(lái)對(duì)人的惡性予以遏制,這種來(lái)自于人之外的強(qiáng)力便是法。所以,法家學(xué)說(shuō)的代表人物,如商鞅韓非子等都強(qiáng)調(diào)“一切斷于法”,“一民一軌,莫如法”(《有度》)。構(gòu)成中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的“法治”是以法治人的簡(jiǎn)稱,其根本目的是維護(hù)君主至上的封建專制統(tǒng)治法是君主進(jìn)行統(tǒng)治的基本手段和最重要的工具;法是治理好國(guó)家的根本,也是決定國(guó)家命運(yùn)的關(guān)鍵�！胺ㄕ�,編著之圖籍,設(shè)之于官府,而布之于百姓者也”(《難三》)“治民無(wú)常,唯治為法”(《心度》)�！肮史ㄕ�,王之本也”(《心度》)�！皣�(guó)無(wú)常強(qiáng),無(wú)常弱。因法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng),奉法者弱國(guó)弱”(《有度》)。以法治人是中國(guó)“一切斷于法”的“法治”傳統(tǒng)的核心理念。
顯而易見(jiàn),構(gòu)成中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的“法治”,是作為封建專制統(tǒng)治的工具與手段而存在和發(fā)生作用的,甚至包括群臣在內(nèi),都無(wú)任何權(quán)利可言。同時(shí)也表明,并不是有法、“一切軌于法”就有法治。如果構(gòu)成法治的法不是以維護(hù)社會(huì)公眾的基本權(quán)利為目的,反映和體現(xiàn)社會(huì)公眾意志的法不具有最高的權(quán)威性,也不是法治,而是“人治”。因而,在中國(guó)的“法治”傳統(tǒng)中,西方概念中的法治理念并不存在。正如鄧小平同志所說(shuō):“我們這個(gè)國(guó)家有幾千年封建社會(huì)的歷史,缺乏社會(huì)主義的民主和社會(huì)主義的法制�，F(xiàn)在我們要認(rèn)真建立社會(huì)主義的民主制度和社會(huì)主義法制。只有這樣,才能解決問(wèn)題�！雹僖磺幸跃鞯睦鏋檗D(zhuǎn)移的“人治”傳統(tǒng),導(dǎo)致了在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中,不注重制度的設(shè)計(jì)與完善,或者對(duì)已設(shè)計(jì)的制度不重視執(zhí)行,只注重謀略、策略等鮮明特點(diǎn)。所以鄧小平同志又說(shuō):“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變�！雹�
在我國(guó)現(xiàn)階段進(jìn)行的依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的政治體制改革過(guò)程中,特別是在行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,也還存在著這種傾向,仍然只是把法作為政府治理國(guó)家、進(jìn)行國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理的手段與工具來(lái)使用。法只是掌握在國(guó)家、政府手中,而不能有效地被人民所掌握。這突出地表現(xiàn)為政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象普遍存在;突出地表現(xiàn)為法不能有效地為社會(huì)公眾用來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)利,更無(wú)法有效地用來(lái)制約政府對(duì)權(quán)力的行使;突出地表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)公眾賦予義務(wù)、剝奪權(quán)利以及對(duì)社會(huì)公眾的申請(qǐng)和辯護(hù),往往用“理由不充分,不予采納”代替了必要的和充分的理由說(shuō)明,社會(huì)公眾運(yùn)用法律對(duì)政府權(quán)力及其行使的制約,與政府運(yùn)用法律對(duì)社會(huì)公眾的管理和制裁相比,顯得那樣的軟弱無(wú)力;政府習(xí)慣了對(duì)社會(huì)公眾的高聲訓(xùn)斥,但卻不允許或聽(tīng)不慣社會(huì)公眾對(duì)政府的質(zhì)問(wèn)。從而損害了廣大人民的根本利益,損害了人民的民主權(quán)利�；诖�,鄧小平同志指出:“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。”③現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)政府公共行政實(shí)行法治、依法行政,也就是強(qiáng)調(diào)法對(duì)政府行政權(quán)力的約束和法必須具有極大的權(quán)威性。法律權(quán)威是人們對(duì)法律的內(nèi)在說(shuō)服力和外在強(qiáng)制力的支持和服從,即人們對(duì)于法的心理認(rèn)同。
的核心內(nèi)容。如果法律沒(méi)有權(quán)威,無(wú)論制定多少、多么好的法律,都不會(huì)取得預(yù)期的效果。
因此,并不能把我國(guó)的法制建設(shè)當(dāng)成是一個(gè)政治口號(hào)來(lái)宣傳,它是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的新的社會(huì)觀念的形成與我國(guó)傳統(tǒng)“法治”理念的唾棄。源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的中國(guó)傳統(tǒng)文化中包含了“法治”傳統(tǒng),只不過(guò)這些“法治”都是用來(lái)作為專制統(tǒng)治的工具而缺乏了民主憲政精神。無(wú)疑地,當(dāng)代意義上的我國(guó)法治要與社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)相符合、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律相符合,就必須要注入民主憲政精神:反映人民根本利益和意志的法必須具有最高性;人民可以且能夠運(yùn)用法來(lái)約束政府權(quán)力及其行使、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益。
二、中西方法治理念下的政府公共行政比較分析
在西方國(guó)家民主憲政的法治理念下,國(guó)家公共權(quán)力的行使必須以法律為邊界。自由資本主義時(shí)期法治理念最集中的表現(xiàn)就是“無(wú)法律即無(wú)行政”,而國(guó)民議會(huì)所制定的法律只能對(duì)政府公共行政的一些而并非所有問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。
隨著社會(huì)條件的發(fā)展變化,資產(chǎn)階級(jí)的法治原則不僅在涵義上,而且在應(yīng)用上也發(fā)生了變化。政府盡管仍然依照職權(quán)在法定的范圍內(nèi)活動(dòng),并按照法定程序行使權(quán)力;但政府不再以議會(huì)制定的法律為行政權(quán)力行使的唯一依據(jù),政府公共行政所依之法,已由議會(huì)制定的成文法律擴(kuò)展到政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)議會(huì)或法律授權(quán)而制定的規(guī)章。這種變化表明:一方面,法治作為政府公共行政的核心原則,依然強(qiáng)調(diào)凡行政應(yīng)本于法,基于法律的規(guī)定而活動(dòng)。另一方面,政府公共行政固然應(yīng)該依據(jù)法律從事,但不能說(shuō)“無(wú)法律即無(wú)行政”,而是要“合法及適法行政”,即由根據(jù)法律行政變?yōu)榉芍湎碌男姓�。政府行使行政�?quán)的目的主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)的管理與控制。這樣,法治就不能只是恪守現(xiàn)行的法律。資產(chǎn)階級(jí)法治的這種發(fā)展變化,對(duì)推動(dòng)政府行政機(jī)關(guān)充分行使行政權(quán)來(lái)管理和控制社會(huì)秩序起到了非常重要的作用。但是政府行政權(quán)力的日趨強(qiáng)化,使國(guó)家公共權(quán)力日趨向政府傾斜,政府除了享有行政權(quán)外,還擁有委任立法權(quán)和司法權(quán)。這無(wú)疑是對(duì)資產(chǎn)階級(jí)“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)觀念、議會(huì)至上的政治制度及其民主憲政原則的極大威脅。資本主義一步一步走上國(guó)家資本主義或資本壟斷之路,它的政治將不可避免地要極權(quán)化、官僚主義化。
為此,西方國(guó)家采取了集權(quán)與分權(quán)并存、中央集權(quán)與地方自治并存、放松規(guī)制(Derdgulation)、政府公共服務(wù)輸出市場(chǎng)化①、減少政府職能、實(shí)現(xiàn)政府從社會(huì)的部分撤退、建立小政府模式等改革措施。把原來(lái)由政府包攬?zhí)峁┕卜⻊?wù)的職責(zé)民營(yíng)化,將其投入市場(chǎng),由市場(chǎng)主體通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提供;而對(duì)那些不能推向社會(huì)的政府職能則通過(guò)政府采購(gòu)或合同的形式,以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式,交給社會(huì)承擔(dān)。這些改革措施既有利于提高政府公共行政的效率,更好地滿足社會(huì)公眾的需要,尊重他們對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品選擇的權(quán)利,也精簡(jiǎn)了政府的職能和機(jī)構(gòu)。
為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)一體化、市場(chǎng)化和政治民主化發(fā)展對(duì)法治的要求,西方國(guó)家又采取了以績(jī)效為本、以結(jié)果為本的政府績(jī)效評(píng)估措施(PerformanceMesaurementofGovernment),以及以效率為中心的政府行政組織改革措施。強(qiáng)調(diào)政府要樹(shù)立顧客意識(shí)、視服務(wù)對(duì)象為上帝;強(qiáng)調(diào)政府公共行政活動(dòng)必須以社會(huì)公眾的需要為其行為導(dǎo)向,而不以政府自己制定的規(guī)則為其行為導(dǎo)向;強(qiáng)調(diào)納稅人是為政府部門(mén)的工作結(jié)果而納稅;強(qiáng)調(diào)政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的回應(yīng)力等。政府更加重視公共行政活動(dòng)的產(chǎn)出,重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。西方國(guó)家近些年來(lái)以先進(jìn)的信息和電子計(jì)算機(jī)技術(shù)為手段,把政府再造成高效率和對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的“電子政府”(E-Government)的推行,更是充分體現(xiàn)了當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的法治原則及其所蘊(yùn)含的民主憲政理念。只不過(guò)在同時(shí)強(qiáng)調(diào)效率與對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的背景條件下,它對(duì)政府權(quán)力的限制與制約,在形式上已不局限于刻板的法律條文,而是寓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制于政府公共管理之中,變過(guò)去的“法律意識(shí)”為“服務(wù)意識(shí)”;變過(guò)去的重遵守法律法規(guī)為實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系,由統(tǒng)治者、管理者與被統(tǒng)治者、被管理者之間的關(guān)系,變成了“經(jīng)營(yíng)者”與顧客之間的關(guān)系。這樣,既適應(yīng)了當(dāng)今社會(huì)發(fā)展對(duì)高效率的需求,充分調(diào)動(dòng)了政府及其官員的主動(dòng)性、 更多精品：3edu文書(shū) 更多精品：3edu文書(shū)
積極性;又能滿足社會(huì)公眾對(duì)民主的需求,更加強(qiáng)和方便了社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)力及其行使的限制與制約。
我國(guó)傳統(tǒng)意義上“一切斷于法”的法治”是建立在國(guó)家行政權(quán)高于立法權(quán)和司法權(quán)的政治體制基礎(chǔ)上的。這種國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致行政集權(quán),其行使也無(wú)邊界。因而“法治”只能是作為國(guó)家管治社會(huì)的手段而存在和起作用;它既無(wú)法形成對(duì)國(guó)家行政權(quán)力行使的限制與制約,也無(wú)法表現(xiàn)出它的最高權(quán)威性。因?yàn)樵谒线�存在著另外一個(gè)可以左右與支配其運(yùn)行的君主意志。這是一切封建專制社會(huì)的共同特征。
我國(guó)的社會(huì)主義是在半殖民地、半封建社會(huì)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的,與國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的國(guó)家本質(zhì)和憲政體制相適應(yīng)的法治理念還沒(méi)有建立和形成。反過(guò)來(lái),受過(guò)去封建傳統(tǒng)“法治”的深厚影響,人民管理國(guó)家民主權(quán)利的行使以及對(duì)國(guó)家權(quán)力行使的限制與約束也大都流于形式。人們往往從制度規(guī)定性的優(yōu)越性出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)這個(gè)制度,但實(shí)踐中又缺乏使這種制度得以落實(shí)的可操作性措施。這就必然會(huì)妨害人民合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn),甚至?xí)茐�、踐踏人民的民主權(quán)利;也必然會(huì)妨害對(duì)政府行政權(quán)力的限制與制約,政府自我擴(kuò)張也就在所難免。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種法治經(jīng)濟(jì),它的確立和深入發(fā)展,產(chǎn)生了對(duì)法治的極大需求,成為全社會(huì)推動(dòng)法制建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。但是,法治只是社會(huì)政治上層建筑中的一部分,而且與上層建筑的其它部分相互聯(lián)系、相互影響。當(dāng)法律最高和國(guó)家公共權(quán)力應(yīng)受法律約束的理念沒(méi)有形成、上層建筑的其它部分沒(méi)有隨著法治建設(shè)的進(jìn)程予以調(diào)整和改革的條件下,這種政治口號(hào)式的“法治”建設(shè)不能充分地、有效地發(fā)揮其功能。因?yàn)樗龅闹皇切问缴系摹耙婪ā?而忽視了法本身所內(nèi)含的憲政精神和法治理念。法律最高和國(guó)家公共權(quán)力應(yīng)受法律約束是法所內(nèi)含的憲政精神和法治理念最集中的表現(xiàn)。所以,越強(qiáng)調(diào)“法治”和依法辦事,就越導(dǎo)致了行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的干預(yù)和對(duì)人民合法權(quán)利的侵害,就越導(dǎo)致了權(quán)力的商品化。因?yàn)檫@種缺乏憲政精神和法治理念的法,包括行政法規(guī)、規(guī)章的背后是國(guó)家公共權(quán)力的延伸。強(qiáng)調(diào)用這種缺乏憲政精神和法治理念的法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)用國(guó)家公共權(quán)力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,也實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)用政府自身制定的規(guī)則對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。我們現(xiàn)在還處于社會(huì)主義的初級(jí)階段,社會(huì)主義法是廣大人民根本利益和意志的體現(xiàn)的本質(zhì)規(guī)定性,并不能證明現(xiàn)實(shí)中的法就是人民根本利益和意志?
7ㄊ怯曬一刂貧ɑ蛉峽傻摹A⒎ㄕ咄柚⒎ɡ捶從澈腿范ㄆ渥隕淼奶囟ɡ?甚至維護(hù)其自身的權(quán)力和壟斷地位,因而不惜抵觸憲法和法律,并呈現(xiàn)出主要不是從“全局利益”出發(fā)考慮問(wèn)題,而是作為本部門(mén)、本地區(qū)的代言人出現(xiàn)的立法特征。這是我國(guó)立法實(shí)踐中普遍存在的現(xiàn)象。
就行政立法而言,我國(guó)行政立法涉足大量的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系領(lǐng)域而代替國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定經(jīng)濟(jì)法律,會(huì)導(dǎo)致政府通過(guò)行政立法鞏固和擴(kuò)大行政權(quán)力,使許多經(jīng)濟(jì)立法成為部門(mén)利益立法的情形發(fā)生;行政手段以行政立法的形式干預(yù)市場(chǎng)主體的自主活動(dòng),甚至還會(huì)導(dǎo)致低效率的經(jīng)濟(jì)后果。政府行政立法“泛化”①及其對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)度的后果,又會(huì)成為政府進(jìn)一步通過(guò)行政立法干預(yù)市場(chǎng)的理由。最終導(dǎo)致政府行政權(quán)力不斷擴(kuò)張和政府干預(yù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張。市場(chǎng)領(lǐng)域逐漸地被政府取代,“私法”領(lǐng)域逐步被“公法”領(lǐng)域侵占,市場(chǎng)主體因政府的變相干預(yù)越來(lái)越失去了他們活動(dòng)的自由和本來(lái)?yè)碛械睦�。政府行政立法通常還以收費(fèi)、辦證照等為內(nèi)容,亂收費(fèi)、亂罰款,在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面大作文章,造成了市場(chǎng)主體依法經(jīng)營(yíng)的沉重負(fù)擔(dān)。雖然無(wú)論是成熟的或不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),都不能沒(méi)有政府的依法干預(yù),但是,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定了國(guó)家公共權(quán)力不能進(jìn)入市場(chǎng)。政府行政權(quán)力一旦以這種“泛化”的行政立法形式進(jìn)入市場(chǎng),就易造成官商一體的局面,甚至為官商搞行政權(quán)力壟斷提供法律上的托詞,造成行政法規(guī)愈多、市場(chǎng)愈小,這樣一種法制建設(shè)適得其反的結(jié)果。而這種結(jié)果一旦在加強(qiáng)法治的旗號(hào)下任其發(fā)展,那么法律的效用就會(huì)減少。這種“法治”決不是市場(chǎng)? 盟蟮姆ㄖ巍?/P>
法律沒(méi)有最高性與政府行為缺乏法的限制與約束,實(shí)際上是同一事物的兩個(gè)方面,都是對(duì)法治的踐踏與破壞。其結(jié)果,就政府對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理而言,政府公共行政活動(dòng)無(wú)確定的范圍,即政府職能不明確。政府職能問(wèn)題實(shí)際上是政府運(yùn)用行政權(quán)力與市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)生關(guān)系的范圍及其權(quán)力作用的方式問(wèn)題,也就是政府能在多大的范圍內(nèi)行使權(quán)力和如何行使權(quán)力的問(wèn)題。因此,政府職能與政府行政權(quán)力密切相關(guān),它是行政權(quán)力行使過(guò)程中所產(chǎn)生的效能。政府權(quán)力不受限制必定導(dǎo)致政府活動(dòng)無(wú)范圍。轉(zhuǎn)變政府職能是公共行政體制改革的關(guān)鍵;而轉(zhuǎn)變政府職能的核心就是要把政府權(quán)力限制在確定的范圍之內(nèi)。就政府對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的管理而言,必定導(dǎo)致“長(zhǎng)官意志”。具體表現(xiàn)就是指揮者以權(quán)力為依據(jù),服從者以長(zhǎng)官的意志為依據(jù);下級(jí)只對(duì)長(zhǎng)官負(fù)責(zé),不對(duì)職位負(fù)責(zé)、不對(duì)法律負(fù)責(zé)。這勢(shì)必造成下級(jí)的晉升獎(jiǎng)勵(lì)是通過(guò)滿足上級(jí)的利益、欲望而獲得實(shí)現(xiàn)的后果;造成下級(jí)因怕失去自己的利益而不敢監(jiān)督上級(jí)的情形;造成權(quán)力越大、地位越高,就越可以不受任何限制、不受任何責(zé)任追究的特權(quán)存在。
三、我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的法制建設(shè)與政府公共行政改革
法治是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的普遍要求,是商品經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展之后出現(xiàn)的一種社會(huì)狀態(tài)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),各經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立性就越強(qiáng),社會(huì)對(duì)法治的需求也就越強(qiáng)。就我國(guó)而言,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展,為社會(huì)主義法制建設(shè)和在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)行法治,提供了現(xiàn)實(shí)可能性。
(1) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以自由和平等的交換關(guān)系為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì),是建立在各市場(chǎng)主體之間具有自主性和平等性、并且承認(rèn)各自利益的基礎(chǔ)之上。
(2) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就了多元的利益主體和利益結(jié)構(gòu)。這種多元的利益結(jié)構(gòu)在政治體制上,就會(huì)形成相互制約的權(quán)力關(guān)系。
(3) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以分散決策為特征。因此,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要擴(kuò)大分權(quán)的范圍,減少政府集權(quán)的規(guī)模,從而提高公民的政治參與度。
(4) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變了社會(huì)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),以集權(quán)為核心的價(jià)值體系被打破了。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的這些內(nèi)在屬性必然要求法治對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展起引導(dǎo)、規(guī)范、保障和服務(wù)作用,在以市場(chǎng)化為社會(huì)發(fā)展取向的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,作為政府公共行政核心原則的法治應(yīng)當(dāng)是法律最高的同義語(yǔ)。
因此,與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展相適應(yīng),與這種經(jīng)濟(jì)體制所要求的法治相適應(yīng),政府公共行政也須進(jìn)行改革。政府公共行政所進(jìn)行的這些改革,并不能簡(jiǎn)單地理解是由行政手段到法律手段的管理方式的變化;而是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府行使行政權(quán)力必須受到限制,由權(quán)力支配一切變化為法具有至上的效力和最高的權(quán)威�！胺ㄖ我馕吨傻慕y(tǒng)治”①。深刻地理解和領(lǐng)會(huì)這種改革,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的法制建設(shè),具有十分重要的意義。
現(xiàn)代法治原則的本質(zhì)在于揭示了治理國(guó)家的根本方法,是崇尚體現(xiàn)廣大社會(huì)公眾利益和意志的法律在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的權(quán)威。正如江澤民在十五大報(bào)告中提出的:“依法治國(guó),就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律的規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理文化經(jīng)濟(jì)事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法制化。使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變�！雹谝虼�,與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),法治原則下的政府公共行政應(yīng)當(dāng)是:
第一,政府公共行政應(yīng)以維護(hù)和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的權(quán)利為宗旨。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種以權(quán)利為本位的權(quán)利經(jīng)濟(jì)。因此,政府公共行政對(duì)法治原則的體現(xiàn),一是要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和要求,其行為的基點(diǎn)是創(chuàng)造良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境條件和規(guī)范市場(chǎng)機(jī)制。二是要促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展,使市場(chǎng)效應(yīng)最大化。在客觀環(huán)境上,為市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)其最大利益創(chuàng)造條件,而不是對(duì)市場(chǎng)主體利益的實(shí)現(xiàn)設(shè)置違背市場(chǎng)規(guī)律的障礙。三是政府公共行政應(yīng)以社會(huì)公眾的需要為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的回應(yīng)力,提高政府公共服務(wù)的供給能力。四是政府應(yīng)樹(shù)立顧客意識(shí)和服務(wù)意識(shí),建立健全政府各項(xiàng)工作制度,包括工作程序制度、監(jiān)督制度、公共責(zé)任制度、政務(wù)公開(kāi)制度、社會(huì)公眾權(quán)利救濟(jì)制度,使政府自覺(jué)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。
第二,政府公共行政應(yīng)堅(jiān)持行政職權(quán)法定。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府行政權(quán)力無(wú)所不及。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,市場(chǎng)發(fā)揮著配置資源的基礎(chǔ)性作用,政府行政權(quán)力應(yīng)從社會(huì)、從市場(chǎng)中實(shí)行部分撤退。整個(gè)社會(huì)和市場(chǎng)運(yùn)行由過(guò)去的以政府計(jì)劃為邊界變化為以法律為邊界。因此,堅(jiān)持政府行為職權(quán)法定,也就是要堅(jiān)持政府活動(dòng)不得超出法律規(guī)定的職權(quán)范圍。政府職權(quán)來(lái)源于法律規(guī)定,這反映的是民主政治的特征與要求;政府職權(quán)法定,政府活動(dòng)以法律為邊界,這反映的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)有限和有效政府的發(fā)展要求。要做到政府職權(quán)法定,前提就是要培養(yǎng)政府尊重法律的法律意識(shí)。
段的工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?shí)施法律以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的利益和權(quán)利的工作作風(fēng);社會(huì)公眾要從守法的法律意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用法來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益和權(quán)利的法律意識(shí)。只有當(dāng)社會(huì)公眾感受到了法律可以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益和權(quán)利、可以保護(hù)自己的時(shí)候,他們才會(huì)遵守法律。遵守法律、尊重法律,本身就應(yīng)是政府的職責(zé)所在。
第三,政府公共行政應(yīng)堅(jiān)持活動(dòng)程序法定。堅(jiān)持職權(quán)法定,是在實(shí)體法方面對(duì)政府權(quán)力行使的限制。但是,即使政府在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi),其行為的方式仍然可以造成對(duì)社會(huì)公眾的傷害。因此,為了保護(hù)社會(huì)公眾的利益不受政府和官員不正當(dāng)權(quán)力行使方式的侵害,還必須在程序方面、在權(quán)力行使的方式方面,對(duì)政府權(quán)力的行使加以限制,實(shí)現(xiàn)從無(wú)序行政向有序行政的轉(zhuǎn)變。政府依法定程序行使自己的職權(quán),社會(huì)公眾依法定程序行使和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利,這同樣是法治社會(huì)的必然要求。
參考文獻(xiàn):
①參見(jiàn)美國(guó)憲法修正案第五條的規(guī)定。
①《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第348頁(yè)。
②《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第146頁(yè)。
③《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第146頁(yè)。
①JonPierre“TheMarketizationoftheState:Citizens,Con sumers,andtheEmergenceofPublicMarket”MCGillQueen’spress,1994,P.55.
①周林彬博士認(rèn)為經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)泛化就是政府依法干預(yù)市場(chǎng)更多精品：3edu文書(shū) 更多精品：3edu文書(shū)
經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面的強(qiáng)制性制度安排過(guò)多,典型表現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量超過(guò)人大制定的法律幾十倍。這種“泛化”現(xiàn)象不僅導(dǎo)致政府通過(guò)對(duì)市場(chǎng)的“合法”介入且成為市場(chǎng)主角這一有悖市場(chǎng)規(guī)律的后果,而且使得政府因在經(jīng)濟(jì)立法中的權(quán)力過(guò)大并導(dǎo)致用立法尋租的現(xiàn)象產(chǎn)生。參見(jiàn)周林彬:《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)論綱》,北京大學(xué)出版社1998年版,第167頁(yè)
①J.Raz,TheAuthorityofLaw-EssaysonLawandMoral ity,ClarendonPress,1979,p.214.
②《中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》,人民出版社1997年第1版,第31~32頁(yè)。更多精品：3edu文書(shū)
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