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代建制模式的探討
代建制模式的探討 摘要:要使代建制真正發(fā)揮作用,首先必須搞清楚兩個(gè)問題。一是為防止在貫徹執(zhí)行的過程中“代建制”被變形,各建設(shè)主體應(yīng)首先搞清楚什么是代建制;二是如何解決國(guó)家出資項(xiàng)目長(zhǎng)期存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題。為此本文認(rèn)為,需要將代建制以“初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)”為界分為兩階段進(jìn)行,并以在實(shí)施階段為重點(diǎn)開展代建制。實(shí)施階段國(guó)家應(yīng)以目標(biāo)責(zé)任制、風(fēng)險(xiǎn)索賠制和履約擔(dān)保制為主線,對(duì)工程建設(shè)過程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制;國(guó)家作為委托方,委托社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位,改變傳統(tǒng)的由建設(shè)指揮部向使用單位負(fù)責(zé)的管理模式,改由代建單位向國(guó)家負(fù)責(zé),確保國(guó)家投資資金得到有力控制;在實(shí)施階段,使用單位應(yīng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的外部環(huán)境,包括建設(shè)用地、用水、用電等資源提供問題;代建單位可以自營(yíng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理等業(yè)務(wù),但不宜自行承擔(dān)施工和采購(gòu)任務(wù),以提高自己的履約能力,合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn);國(guó)家投資管理部門為了保證國(guó)有資金得到合理利用,避免不正常的流失,就負(fù)責(zé)代建單位的選擇、項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)與變更的審查認(rèn)定、建設(shè)資金的管理和工程項(xiàng)目的驗(yàn)收等工作。為了加深對(duì)代建制的了解,文章進(jìn)一步介紹了代建制與其他幾種相關(guān)的建設(shè)模式的關(guān)系。
1、建設(shè)市場(chǎng)與代建制
理論上的建設(shè)市場(chǎng)應(yīng)該是:需方首先提出建設(shè)項(xiàng)目的功能要求,建方作為供方向需方提出滿足項(xiàng)目功能要求的報(bào)價(jià),得到需方承諾后,建設(shè)合同形成;實(shí)際上建設(shè)項(xiàng)目的主體情況很特殊、也很復(fù)雜。例如在一個(gè)水利工程項(xiàng)目中,地方政府作為需方提出了建設(shè)項(xiàng)目的功能要求;但沒有建設(shè)資金,它需要國(guó)家資金進(jìn)入,于是需方的所有權(quán)(資方)和使用權(quán)(用方)會(huì)發(fā)生分離。
目前,國(guó)家出資方式有兩種。一種,國(guó)家資金以資本金注入方式援助地方政府,地方政府仍以獨(dú)立的需方組建建設(shè)單位;另一種,隨著國(guó)家投資體制改革的實(shí)行,國(guó)家資金可以以投資方式進(jìn)入非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中,國(guó)家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項(xiàng)目的需方,并委托社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位組建建設(shè)單位。為了區(qū)分由地方政府部門作為獨(dú)立需方組建建設(shè)單位的傳統(tǒng)指揮部模式,我們把后者稱作代建制。
因此代建制具有如下特點(diǎn):
1)資方是國(guó)家,需方分離為用方和資方。
2)建方是社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位,被稱作代建單位。
2、代建制的探討
目前,國(guó)家希望通過建立代建制,來解決其出資項(xiàng)目存在的“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題,但在如何建立代建制的問題上,還有很多問題需要進(jìn)一步的落實(shí)和探討。如代建制下誰是委托方、從什么時(shí)候開始、是否需要分階段進(jìn)行、各階段的目標(biāo)和任務(wù)是什么、如何劃分建設(shè)各方的責(zé)權(quán)利等等,這些問題不探討清楚,其他問題就不能迎刃而解,最終還是會(huì)回到這些問題上來。下面分階段就這些問題談點(diǎn)看法:
2.1 國(guó)家資金開始投資至項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)為止
使用單位必須認(rèn)識(shí)到:當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)需要實(shí)施代建制時(shí),為了讓代建單位在實(shí)施階段更好地控制風(fēng)險(xiǎn),國(guó)家資金最早可以在項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)時(shí)開始介入,最遲可以到初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)。因?yàn)?施工圖設(shè)計(jì)必須由代建單位負(fù)責(zé)實(shí)施,以便代建單位能夠協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)與施工的矛盾。
當(dāng)國(guó)家資金需要在初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)前介入時(shí),確定項(xiàng)目造價(jià)、工期和功能的任務(wù)可由代建單位來完成,但此階段的重點(diǎn)是保證項(xiàng)目功能滿足使用方的要求,因此由項(xiàng)目使用方委托代建單位來實(shí)施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用者負(fù)責(zé),所以工程造價(jià)有可能會(huì)處于失控狀態(tài),國(guó)家應(yīng)通過建立目標(biāo)責(zé)任制來作為控制造價(jià)的措施。如:在委托合同中明確對(duì)代建單位進(jìn)行獎(jiǎng)罰考核,獎(jiǎng)罰額度可以按超過上一階段目標(biāo)值的10%-30%來控制,此獎(jiǎng)罰的對(duì)稱性體現(xiàn)了合同雙方的公平性,同時(shí)也保證了各建設(shè)主體各自的利益。由于這次對(duì)目標(biāo)值的預(yù)計(jì)節(jié)省,不是真正意義上的節(jié)省,所以獎(jiǎng)罰比例不宜過高。
但是,由于代建方為降低項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的風(fēng)險(xiǎn),希望最終的初步設(shè)計(jì)預(yù)算留有余地,所以,獎(jiǎng)勵(lì)作用較小,形成的初步設(shè)計(jì)預(yù)算可能會(huì)偏高。因此在項(xiàng)目初設(shè)批準(zhǔn)后,國(guó)家應(yīng)通過招投標(biāo)重新確定代建單位,并通過比較標(biāo)書中的工程師預(yù)算來重新選擇代建單位,這一措施可以消除導(dǎo)致工程預(yù)算偏高的一些消極因素,促使代建單位在目標(biāo)責(zé)任制的作用下降低工程預(yù)算價(jià)格。
事實(shí)上本階段不存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題,因此可以由使用方按照國(guó)家資金介入前的建設(shè)模式進(jìn)行,即由使用單位按照項(xiàng)目管理制的要求委托工程建設(shè)咨詢單位來完成。這樣既可以簡(jiǎn)化程序,提高工作效率;同時(shí)能使得在有限資金下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能最大化。國(guó)家可以采用“先借后給”的支付方式,并按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算”的原則,審查初步設(shè)計(jì),不符合這一要求的初步設(shè)計(jì)有權(quán)不予支付建設(shè)資金。
2.2項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之后
該階段主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)初步設(shè)計(jì)中的各建設(shè)目標(biāo)。為了解決“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題,必須改革傳統(tǒng)的指揮部模式,實(shí)行代建制,國(guó)家資金由注入方式變?yōu)橥顿Y方式。為了保證實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),代建單位應(yīng)由國(guó)家投資管理部門委托,讓代建單位對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé),并通過招投標(biāo)確定。
(1)資方的作用
該階段主要的關(guān)注焦點(diǎn)是建設(shè)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)控制。國(guó)家可以建立目標(biāo)責(zé)任制、費(fèi)用索賠制、履約擔(dān)保制等來分配主要的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。
為了發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任制的作用,應(yīng)該對(duì)代建單位提出的造價(jià)目標(biāo)進(jìn)行考核,獎(jiǎng)罰額度可以控制在超過目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的50%-70%;由于這是真正意義上的節(jié)省,標(biāo)準(zhǔn)過低,代建單位會(huì)產(chǎn)生寧可花錢不愿省錢的動(dòng)力,當(dāng)然標(biāo)準(zhǔn)過高也不符合市場(chǎng)雙贏的規(guī)律。
在索賠制問題上,假如不給代建單位索賠權(quán),代建單位只能增加風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用。那么當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不發(fā)生時(shí),國(guó)家因無故支付此項(xiàng)目費(fèi)用受到損失;當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí),由于此項(xiàng)費(fèi)用不能抵御風(fēng)險(xiǎn),造成代建單位破產(chǎn),結(jié)果還是國(guó)家受損。因此,費(fèi)用索賠制是降低工程造價(jià)的最合理制度。
(2)建方的作用
代建單位可以自營(yíng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理業(yè)務(wù),考慮到代建單位以工程咨詢單位為主,注冊(cè)資本較低,因此不宜承擔(dān)施工任務(wù),以便國(guó)家控制建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。但是,由于代建單位具有市場(chǎng)行為特征,當(dāng)代建單位具有自營(yíng)能力時(shí),國(guó)家不應(yīng)強(qiáng)行規(guī)定代建單位必須將各專業(yè)工作,通過招標(biāo)形式委托別的社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位實(shí)施。盡管委托方對(duì)代建單位進(jìn)行了上述限制,但代建單位還是根據(jù)合同法向委托方提供業(yè)務(wù)額10%(包括自營(yíng)業(yè)務(wù))的履約保證金,作為履約擔(dān)保。
(3)用方的作用
使用單位應(yīng)協(xié)調(diào)好參建各方(代建、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、供貨商、承包商)與當(dāng)?shù)氐母鞣N關(guān)系,解決好建設(shè)用地、用水、用電等資源問題�？紤]到政策處理所需的費(fèi)用彈性很大,且系政策性很強(qiáng)的工作,不宜由以技術(shù)型為主的代建單位承擔(dān),所以該項(xiàng)工作宜由使用方負(fù)責(zé)實(shí)施,國(guó)家資金宜以補(bǔ)助的形式由使用方包干使用。
同時(shí),使用單位需要對(duì)工程初步設(shè)計(jì)進(jìn)行變更時(shí),應(yīng)首先取得代建單位的書面意見,然后再報(bào)國(guó)家投資主管部門審批;代建單位應(yīng)本著對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé),作好參謀工作;國(guó)家投資主管部門應(yīng)根據(jù)使用單位和代建單位的意見,再?zèng)Q定是否批準(zhǔn)進(jìn)行初步設(shè)計(jì)變更。不管此類變更有否批準(zhǔn),使用單位不得以此來為難代建單位,并在工程驗(yàn)收時(shí)發(fā)難,所以建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)由國(guó)家投資主管部門組織。
3、建設(shè)市場(chǎng)上幾種常見的建設(shè)管理模式與代建制的關(guān)系
3.1項(xiàng)目管理制
項(xiàng)目管理制又分項(xiàng)目管理服務(wù)和項(xiàng)目管理承包。由業(yè)主委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位對(duì)其項(xiàng)目管理行為進(jìn)行咨詢、服務(wù),稱作項(xiàng)目管理服務(wù);由業(yè)主委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位全權(quán)行使建設(shè)單位項(xiàng)目管理職能,稱作項(xiàng)目管理承包。
這種模式與代建制比較接近,只是由所有權(quán)和使用權(quán)合一的業(yè)主代替了所有權(quán)和使用權(quán)分離的地方政府和國(guó)家。理論上說,代建單位和建設(shè)單位一樣,都可以通過委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位進(jìn)行項(xiàng)目管理;但是實(shí)際上,由于代建單位本身就是項(xiàng)目管理單位,它不存在再次委托問題,因此可以理解為代建制是項(xiàng)目管理制的一種特殊形式。
在政府參與的項(xiàng)目建設(shè)中,項(xiàng)目管理制與傳統(tǒng)的指揮部模式相比,由于專業(yè)化的社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位介入,解決了“只有一次教訓(xùn),沒有兩次經(jīng)驗(yàn)”問題;但在解決“工期馬拉松、投資無底洞”問題上,筆者認(rèn)為沒有實(shí)質(zhì)性幫助。建議采用代建制模式來解決這一難題,即由國(guó)家投資主管部門委托社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位實(shí)施建設(shè)單位職能。
3.2建設(shè)監(jiān)理制
建設(shè)監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項(xiàng)目法人委托,依據(jù)國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、規(guī)章和批準(zhǔn)的項(xiàng)目建設(shè)文件、建設(shè)工程合同以及建設(shè)監(jiān)理合同,對(duì)工程建設(shè)實(shí)行的管理。
其實(shí)它是項(xiàng)目管理服務(wù)的一種特殊形式,目前實(shí)行的是施工階段的建設(shè)監(jiān)理制,設(shè)計(jì)階段和招標(biāo)階段的建設(shè)監(jiān)理尚不成熟,因此較少實(shí)施。在實(shí)行項(xiàng)目代建制后,由于代建單位本身就是社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位,因此一般不需要監(jiān)理單位介入。但監(jiān)理單位可以在建設(shè)市場(chǎng)中繼續(xù)為項(xiàng)目法人提供項(xiàng)目管理服務(wù)或咨詢工作;也可以作為社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位成為代建單位,為國(guó)家提供代建服務(wù)。
3.3“交鑰匙”模式
由建設(shè)單位承包全部建設(shè)任務(wù)的一種建設(shè)管理模式。它是一種費(fèi)用包干制,除此之外它和項(xiàng)目管理承包制相當(dāng)接近。
由于“交鑰匙”模式采用費(fèi)包干制風(fēng)險(xiǎn)較大,由社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位擔(dān)任建設(shè)主體已經(jīng)不大適合;一般應(yīng)由具有一定規(guī)模的施工企業(yè)來實(shí)施較為合理,但這種模式的如何保證項(xiàng)目的使用壽命值得探討,因此筆者認(rèn)為不適合公益性項(xiàng)目。
3.4總承包模式(EPC):
建設(shè)單位將施工圖設(shè)計(jì)、預(yù)備采購(gòu)和工程施工全部委托給一家單位實(shí)施的管理模式。這種模式可以降低建設(shè)單位的風(fēng)險(xiǎn),將一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了參建單位身上,因此無論是項(xiàng)目管理制還是代建制,建設(shè)單位均可采用此類管理模式來降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。
4、結(jié)束語
由于在傳統(tǒng)的指揮部模式下,指揮部由地方政府建立,并對(duì)地方政府負(fù)責(zé);所以,當(dāng)國(guó)家資金介入時(shí),資金控制完全靠建設(shè)單位的責(zé)任感;因此在這種機(jī)制下容易滋生“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題。
實(shí)行代建制,由社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位受國(guó)家委托建立代建單位,對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé),可以解決“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題。
代建制以“初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)”為界分兩階段進(jìn)行,并以在實(shí)施階段為重點(diǎn)開展代建制。實(shí)施階段國(guó)家應(yīng)以目標(biāo)責(zé)任制、風(fēng)險(xiǎn)索賠制和履約擔(dān)保制為主線,對(duì)工程建設(shè)過程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制。
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