入世后的中國與替代國制度

入世后的中國與替代國制度中國是外國采取反傾銷措施的最大受害國。1979年以來，我國企業(yè)被外國提起的反傾銷指控多達(dá)400起，是世界上遭受反傾銷指控最多的國家，造成我國出口的直接經(jīng)濟損失超出100億美元。外經(jīng)貿(mào)部條法司司長張玉卿在第9次中美商事法律研討會上指出，我國遭受如此之多的反傾銷指控，最主要的原因是許多國家將我國視為“非市場經(jīng)濟國家(non-market  economic  country)”，在認(rèn)定出口商品的正常價值時采取“替代國(subrogate  country)”制度，其結(jié)果往往是導(dǎo)致認(rèn)定傾銷的成立和確定較高的傾銷幅度。[1]很多學(xué)者曾樂觀地認(rèn)為，中國加入WTO可以改變外國在反傾銷領(lǐng)域?qū)ξ覈鴮嵤┨娲鷩�制度。今天，中國已然成為WTO的成員國，但各國依然對我國適用替代國制度，且有愈演愈烈之勢。因此，重新審視替代國制度，尋找現(xiàn)實的應(yīng)對之策，成為我國面臨的一個重要問題。
　　　　一、替代國制度——入世后的中國仍需面對的規(guī)則
　　在艱難的入世談判中，中國作出了一個現(xiàn)實的選擇——同意其他締約國在中國加入WTO后的一段時間內(nèi)繼續(xù)對中國受控傾銷產(chǎn)品適用替代國制度。中國入世議定書第15條特別對確定補貼和傾銷時的價格可比性作出了規(guī)定：GATF1994第6條、《關(guān)于實施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第6條的協(xié)定》（《反傾銷協(xié)定》）以及《SCM協(xié)定》應(yīng)適用于涉及原產(chǎn)于中國的進口產(chǎn)品進入WTO成員的程序，并符合下列規(guī)定：
　　“(a)根據(jù)GATT1994第6條和《反傾銷協(xié)定》確定價格可比性時，該WTO進口成員應(yīng)依據(jù)下列規(guī)則，使用接受調(diào)查產(chǎn)業(yè)的中國價格或成本，或者使用不依據(jù)與中國國內(nèi)價格或成本進行嚴(yán)格比較的方法：(i)如受調(diào)查的生產(chǎn)者能夠明確證明，生產(chǎn)該同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場經(jīng)濟條件，則該WTO進口成員在確定價格可比性時，應(yīng)使用受調(diào)查產(chǎn)業(yè)的中國價格或成本；(ii)如受調(diào)查的生產(chǎn)者不能明確證明生產(chǎn)該同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場經(jīng)濟條件，則該WTO進口成員可使用不依據(jù)與中國國內(nèi)價格或成本進行嚴(yán)格比較的方法�！�
　　“(d)一旦中國根據(jù)該WTO進口成員的國內(nèi)法證實其是一個市場經(jīng)濟體，則(a)項的規(guī)定即應(yīng)終止，但截至加入之日，該WTO進口成員的國內(nèi)法中須包括有關(guān)市場經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)。此外，如中國根據(jù)該WTO進口成員的國內(nèi)法證實一特定產(chǎn)業(yè)或部門具備市場經(jīng)濟條件，則(a)項中的非市場經(jīng)濟條款不得再對該部門或產(chǎn)業(yè)適用�！�
　　從上述規(guī)定可以看出，(a)款和(d)款規(guī)定了“非市場經(jīng)濟推定原則”，即WTO進口成員在對中國產(chǎn)品進行反傾銷調(diào)查時，首先推定受調(diào)查的生產(chǎn)者生產(chǎn)的同類產(chǎn)品不具備市場經(jīng)濟條件，除非受調(diào)查的生產(chǎn)者或中國政府能夠明確作出相反的證明。如果受調(diào)查的生產(chǎn)者或中國政府不能明確證明生產(chǎn)該同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場經(jīng)濟條件，則WTO進口成員可以不用中國國內(nèi)價格或成本作為確定正常價值或傾銷幅度的可比價格。議定書在此并未規(guī)定不用中國國內(nèi)價格或成本作為確定正常價值或傾銷幅度的可比價格時以何種方法確定可比價格，但可想而知，不用出口國——中國的國內(nèi)價格作為可比性價格，則只能以其他國家的國內(nèi)價格或成本作為可比價格，這正是各WTO進口成員的“替代國”制度。
　　　　二、替代國制度的國際法依據(jù)
　　替代國制度之所以能在國際反傾銷訴訟中頻繁地應(yīng)用，并不是毫無根據(jù)的。GATT及WTO的有關(guān)規(guī)定是替代國制度的國際法依據(jù)。
　　關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條要求用來確定正常價值的出口國國內(nèi)市場價格和其向第三國出口價格必須是正常貿(mào)易過程中發(fā)生的，而在非市場經(jīng)濟條件下的上述價格以及生產(chǎn)受訴傾銷產(chǎn)品的各生產(chǎn)要素的價格都不是在正常貿(mào)易過程中發(fā)生的，因而這類國家的價格和成本資料是不可靠的，不能被用來計算受訴產(chǎn)品的正常價值。在GATT附錄9中對該協(xié)定第6條第1款的解釋指出：應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，遇有從一個其貿(mào)易全由或大體上由國家壟斷，并由國家固定國內(nèi)價格的國家進口貨物，在為第1款目的確定可比價格時，會有特殊困難，在這種情況下，進口締約方會覺得必須考慮這種可能性，即嚴(yán)格與該國國內(nèi)價格作比較，常常并不合適。按此規(guī)定，GATT把“全部或大體上全部由國家壟斷貿(mào)易并由國家規(guī)定國內(nèi)價格的國家”視為“非市場經(jīng)濟國家”。此規(guī)定雖然含糊其辭，但原則上也確認(rèn)了非市場經(jīng)濟國家的國內(nèi)價格不能作為與其出口價格相比較的基礎(chǔ)。但究竟如何比較以確定是否存在傾銷，GATT并沒有明確回答。但言外之意，是允許進口締約國采用其它方法來確定正常價值的。[2]WTO反傾銷守則在第2條第7款重申：“本條不損害GATT1994附件1中對第6條第1款的第2項補充規(guī)定，但在1979年東京回合所達(dá)成的《反補貼守則》第15條專門就國家控制貿(mào)易國家出口產(chǎn)品的傾銷和補貼問題作了規(guī)定。該條第2款規(guī)定，在受訴產(chǎn)品的出口國為國家控制貿(mào)易國家的情況下，為計算傾銷幅度的目的，可以將進口國以外的其他國家的同類產(chǎn)品的實際銷售價格或構(gòu)成價值來與出口價格進行比較；第3條款規(guī)定，如果根據(jù)第二款不能得出一個充分的可比價格，還可采用經(jīng)過合理調(diào)整的進口國國內(nèi)市場價格來與出口價格進行比較。
　　盡管WTO體系承認(rèn)了替代國制度的法律地位，但這并不意味著替代國制度就是一項完全合理的制度。各國學(xué)者從各個角度對此進行了批判，如認(rèn)為替代國制度違背了法律的可預(yù)見原則；各國價格水平的簡單類比會導(dǎo)致極大的不合理和不公平以及替代國選擇的隨意性等。無論是對反傾銷起訴國還是被訴國來說，替代國制度并非一種理想的制度。然而，作為一種制度設(shè)計，替代國制度在理論上有其合理性，在實踐中已為世界上多數(shù)國家所承認(rèn)并施行。因此，對替代國制度不能一味簡單地、情緒化地批判，在當(dāng)前階段，加強對替代國制度的研究，使我國在入世后能夠更有效地應(yīng)對國外的反傾銷指控，才是一種理性的態(tài)度。
　　　　三、替代國制度在各國的法律依據(jù)
　　在WTO法律體系中，替代國制度的法律地位得到確立。以此為依據(jù)，世界各國紛紛在其國內(nèi)法中將此項制度加以明確規(guī)定。替代國制度主要涉及非市場經(jīng)濟的界定、替代國的選擇標(biāo)準(zhǔn)、替代國價格的確定方法和計算方法等問題，各國的規(guī)定在形式和內(nèi)容上各有特色。下面主要介紹美國和歐盟的替代國制度。
　　在美國，首次引入“非市場經(jīng)濟”概念的是1988年綜合貿(mào)易與競爭法，該法明文規(guī)定“非市場經(jīng)濟國家”是指不以成本或價格結(jié)構(gòu)的市場原則運轉(zhuǎn)的產(chǎn)品在國內(nèi)的銷售不反映產(chǎn)品的公平價值的國家。非市場經(jīng)濟國家由商務(wù)部確定。由于這個定義比較抽象，實踐中一般從以下因素來認(rèn)定：該國貨幣的可兌換性；對勞工與雇主之間可自由議定工資率的允許程度；對外國公司開辦企業(yè)或進行其他投資的允許程度；生產(chǎn)的政府控制或政府所有程度；對資源配置以及在企業(yè)價格、產(chǎn)量決策的政府控制程度；還應(yīng)考慮的其他因素。值得注意的是，在這里并沒有窮盡列舉對于確定是否是市場經(jīng)濟國家的所有標(biāo)準(zhǔn)，美國商務(wù)部可以隨意以“還應(yīng)考慮的其他因素”確定一國為“非市場經(jīng)濟國家”，更何況即便是前面所列的五項標(biāo)準(zhǔn)本身也具有很大的不確定性，這里的“可兌換性”、“程度”都是很模糊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，美國商務(wù)部在“非市場經(jīng)濟國家”的認(rèn)定上具有極大的自由裁量權(quán)。
　　在替代國的選擇上，美國商務(wù)部主要考慮的是替代國與受控傾銷的非市場經(jīng)濟國家經(jīng)濟發(fā)展水平的相當(dāng)性�！�1988年綜合貿(mào)易和競爭法》確定了選擇一個或幾個市場經(jīng)濟國家的標(biāo)準(zhǔn)主要是：(1)經(jīng)濟發(fā)展水平與受控傾銷的非市場經(jīng)濟國家相當(dāng)；(2)該國是“可比產(chǎn)品的重要生產(chǎn)者�！�
　　在替代國價格的確定方法和計算方法上，美國《1988年綜合貿(mào)易和競爭法》改變了《1979年貿(mào)易協(xié)定法》的做法，該法規(guī)定，如果受訴傾銷產(chǎn)品來自某一非市場經(jīng)濟國家，商務(wù)部根據(jù)現(xiàn)有資料不可能采取與自市場經(jīng)濟國家進口產(chǎn)品同樣的方法確定其外國市場價值，那么，商業(yè)部將基于“在生產(chǎn)該產(chǎn)品中所使用的生產(chǎn)要素”來計算該產(chǎn)品的外國市場價值。這就是美國現(xiàn)行反傾銷法中確定自非市場經(jīng)濟國家進口產(chǎn)品外國市場價值的主要方法——“生產(chǎn)要素價值方法”。其計算方法是：以非市場經(jīng)濟國家生產(chǎn)受訴傾銷產(chǎn)品所投入的各生產(chǎn)要素分別乘以一個或幾個市場經(jīng)濟國家各該生產(chǎn)要素的價格，然后相加，所得之和再加上一般費用、利潤以及集裝箱、包裝及其他費用等即為受訴產(chǎn)品的外國市場價值。這些生產(chǎn)要素包括但不限于：所需勞動工時、所用原料數(shù)量、所耗能源及其他設(shè)備數(shù)量、包括折舊費在內(nèi)的代表資本成本等。[3](PP139～141)雖然美國在其新貿(mào)易法中修改了非市場經(jīng)濟國家公平價值確定的適用標(biāo)準(zhǔn)，即在形式上取消了“替代國”原則，只適用結(jié)構(gòu)價格的方法。但這種生產(chǎn)要素原則仍需要用一個或幾個同被調(diào)查的非市場經(jīng)濟國家經(jīng)濟發(fā)展水平可比的市場經(jīng)濟國家的價格來計算，因而，實際上并沒有擺脫“替代國”的影子。
　　值得注意的是，在美國反傾銷實踐中，當(dāng)采用“生產(chǎn)要素價值方法”時，非市場經(jīng)濟國家的某些生產(chǎn)要素的實際購買價格如果被認(rèn)為是由市場機制決定的，那么，還是可能被接受作為計算自該國進口受訴傾銷產(chǎn)品外國市場價值的依據(jù)的。
　　1998年4月27日，歐盟對原第514/94號條例作了修改，通過了第905/98號條例，把中國從非市場經(jīng)濟國家名單中刪除，也就是所謂的“歐盟對華反傾銷市場地位問題的修正案”。根據(jù)修正案的規(guī)定，中國名義上不再是非市場經(jīng)濟國家，在某些反傾銷案件中可以采用中國本國的正常價值，但需要由中國企業(yè)提出請求，并提供充分材料證明符合5條市場經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)。所謂5條市場經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)包括：(1)企業(yè)應(yīng)根據(jù)市場的供求關(guān)系決定其價格和成本，不受國家干預(yù)；(2)企業(yè)必須實行國際標(biāo)準(zhǔn)化的財會制度；(3)在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變中企業(yè)的生產(chǎn)成本和財務(wù)狀況應(yīng)無重大異變；(4)應(yīng)由破產(chǎn)法和其他相應(yīng)的法律保障企業(yè)的法律地位和穩(wěn)定經(jīng)營；(5)外匯兌換應(yīng)由市場調(diào)節(jié)兌換率。在反傾銷案件中歐盟委員會享有很大的自由裁量權(quán)，如其認(rèn)為不符合5條市場經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)，仍將采用類比國的方法。由此可見，歐盟外長理事會將中國從反傾銷政策中的“非市場經(jīng)濟國家”名單中去除，并非意味著今后涉及中國產(chǎn)品的反傾銷案都按市場經(jīng)濟國家處理，而是采取一事一議的解決方式，中國必須提交充分的能說明自己產(chǎn)品是按市場經(jīng)濟方式運作的證據(jù)，才能獲得以本國產(chǎn)品價格為參照的資格，實際加大了產(chǎn)業(yè)應(yīng)訴反傾銷的難度。歐盟改變中國的非市場經(jīng)濟地位，主要還是一種法律形式上或名義上的變化。此舉的象征意義多于實際意義。
　　按照歐盟反傾銷條例第2條第(5)款的規(guī)定，依替代國制度確定自非市場經(jīng)濟國家進口產(chǎn)品的受訴傾銷產(chǎn)品的正常價值需要經(jīng)過以下三個步驟：
　　第一步，選擇一個市場經(jīng)濟國家作為替代國。與美國反傾銷法不同，歐盟反傾銷條例不要求歐盟委員會在選擇替代國時考慮替代國的經(jīng)濟發(fā)展水平與受控傾銷的非市場經(jīng)濟國家是否相當(dāng)。在反傾銷實踐中，歐盟委員會在選擇替代國時，主要考慮以下幾點因素：替代國同類產(chǎn)品的存在；替代國同類產(chǎn)品的生產(chǎn)工序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)規(guī)模和產(chǎn)品質(zhì)量的相似性；替代國價格水平的可靠性；執(zhí)法的方便；替代國的生產(chǎn)商是否愿意或被允許為調(diào)查提供合作。
　　第二步，按一定的方法計算出替代國價格。這些方法包括：(1)按替代國的國內(nèi)市場價格計算；(2)按替代國向第三國出口的價格計算；(3)按替代國同類產(chǎn)品的構(gòu)成價值計算；(4)在例外情況下，可以以歐盟作為替代國，使用”經(jīng)過合理調(diào)整的歐盟同類產(chǎn)品實際支付或應(yīng)付的價格”確定替代國價格，但不包括歐盟同類產(chǎn)品的構(gòu)成價值。
　　第三步，根據(jù)產(chǎn)品銷售條件或物理特征的差別對替代國價格作必要的調(diào)整。
　　如今，不但大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家的反傾銷法中規(guī)定了替代國制度，許多發(fā)展中國家的反傾銷法中也有替代國制度的規(guī)定，如韓國、印度、泰國等。替代國制度巳成為世界各國，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，在反傾銷領(lǐng)域?qū)Υ�非市場�?jīng)濟國家的普遍做法。
　　　　四、中國對替代國制度應(yīng)采取的對策
　　可以預(yù)見，在未來發(fā)生的許多與我國受控產(chǎn)品有關(guān)的反傾銷案件中，在很多情況下必然會涉及其他國家對我國適用替代國制度來確定是否存在傾銷和傾銷幅度。解決替代國問題的關(guān)鍵是要解決在世界經(jīng)濟體制中的“非市場經(jīng)濟地位”。因為根據(jù)入世議定書的規(guī)定，“一旦中國根據(jù)該WTO進口成員的國內(nèi)法證實其是一個市場經(jīng)濟體，則(a)項的規(guī)定即應(yīng)終止”。我們從上文對替代國適用條件的分析可以看到，有關(guān)國家對“市場經(jīng)濟”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都近乎苛刻，很多標(biāo)準(zhǔn)都給主管當(dāng)局以很大的自由裁量權(quán)。因此，中國要證明其為“市場經(jīng)濟體”是很難的。然而，一方面，中國可以通過政府磋商的方式，要求有關(guān)國家降低其有關(guān)國內(nèi)法對“市場經(jīng)濟體”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，因為入世議定書要求“截至加入之日，該WTO進口成員的國內(nèi)法中需包含有關(guān)市場經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)”，中國今后在進一步深化經(jīng)濟體制改革的同時就不能不參照有關(guān)國家國內(nèi)法中的“市場經(jīng)濟”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不能一味地強調(diào)“中國特色”。20多年來，我國的市場經(jīng)濟體制改革卓有成效，我國在很多方面，如貨幣兌換、外企準(zhǔn)入等從立法到實踐已基本符合WTO的要求；勞動工資、生產(chǎn)資料來源、資源流動配置等方面，在私營企業(yè)、股份制企業(yè)、中外合資企業(yè)已完全符合市場經(jīng)濟國的條件；政府對生產(chǎn)資料控制、資源配置以及對企業(yè)工人工資、產(chǎn)品價格、產(chǎn)量決定權(quán)的控制，目前也只限于部分國有企業(yè)。[4]我國在加快經(jīng)濟體制改革的同時應(yīng)加強對外的宣傳力度。只有這樣，才能盡快從根本上解決“替代國”問題。
　　從務(wù)實的角度看，希望各國徹底取消替代國制度是不切實際的，如果我國產(chǎn)品一旦被控傾銷，他國就很可能適用替代國制度。我們除了對之進行合理有度的批判外，更需要努力探尋能夠應(yīng)對它的良方。這需要我們做到認(rèn)真預(yù)防、積極應(yīng)訴。
　　　�。ㄒ唬╊A(yù)防
　　我國商品的低價傾銷是反傾銷案產(chǎn)生的根源。我國出口企業(yè)不重視國際市場調(diào)研，對各種價格水平差異缺乏了解，出口報價心中無數(shù)，導(dǎo)致低價出口。為此，企業(yè)在確定出口價格之前應(yīng)進行合理的價格分析，在這方面，應(yīng)充分發(fā)揮進出口商會的作用。進出口商會應(yīng)幫助企業(yè)搜集、整理產(chǎn)品進口國有關(guān)傾銷的法律；取得“市場經(jīng)濟國家”地位或個別對待的條件；進口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品價格、市場份額、生產(chǎn)數(shù)量、產(chǎn)品利潤以及產(chǎn)業(yè)工人的就業(yè)狀況；可能被各方都接受的可作為候選替代國的國家產(chǎn)品性質(zhì)、價格水平和生產(chǎn)成本等，從而對是否會發(fā)生反傾銷調(diào)查的可能性進行風(fēng)險評估。[6](P122)
　　除此之外，實施市場多元化戰(zhàn)略，盡快改變市場過于集中的狀況，對于減少反傾銷訴訟，也是非常現(xiàn)實和必要的。
　　　�。ǘ�）應(yīng)訴
　　1.積極提出有關(guān)“市場經(jīng)濟條件”的抗辯，避免替代國制度的適用。根據(jù)入世議定書第15條，“如受調(diào)查的生產(chǎn)者能夠證明，生產(chǎn)該同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場經(jīng)濟條件，則該WTO進口成員在確定價格可比性時，應(yīng)使用受調(diào)查產(chǎn)業(yè)的中國價格或成本”。據(jù)此，我國產(chǎn)品被控傾銷時，企業(yè)生產(chǎn)者只要據(jù)理力爭，提出該產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場經(jīng)濟條件，則可以有效避免他國主管當(dāng)局在確定是否存在傾銷和傾銷幅度時，適用替代國制度。
　　2.慎重選擇替代國進行抗辯，在替代國制度的適用上掌握主動權(quán)。替代國的選擇極為關(guān)鍵。選擇什么樣的國家作為替代國對案件的結(jié)果有著決定性的影響。歐盟和美國經(jīng)常選擇經(jīng)濟發(fā)展水平高于我國幾倍甚至幾十倍的國家作為我國出口產(chǎn)品的“替代國”。因此，我國應(yīng)訴企業(yè)在綜合考慮各種因素后，慎重選擇與我國應(yīng)訴產(chǎn)品情況最相類似的國家作為候選“替代國”依法進行抗辯，對此，我國已有成功的先例。在不能有效避免其他WTO進口成員對我國適用替代國制度的情況下，我國出口廠商在反傾銷訴訟中應(yīng)積極提出有利的替代國，并提供該國的有關(guān)價格和成本資料以證明：生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)技術(shù)的相似性；由于替代國國內(nèi)市場存在著有效的競爭或價格機制，其國內(nèi)價格水平并無不合理之處；替代國對國內(nèi)工業(yè)的保護水平較低，原告所提出的替代國的資料并不充分；等等。
　　收稿日期：2002-06-20
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　�。ㄒ唬┲袊鴼W盟互為重要的經(jīng)貿(mào)伙伴

　　1．中國歐盟互為重要的貿(mào)易伙伴��

　　除中國香港特別行政區(qū)外，歐盟是中國的第三大貿(mào)易伙伴，僅次于日本和美國，是中國的第三大出口市場和第二大進口來源地。....

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　　相對其他產(chǎn)業(yè)而言，中國制造業(yè)是發(fā)展較快、國際競爭力較強的產(chǎn)業(yè)門類，也是加入WTO后受益可能性較大的部門。中國制造業(yè)得以快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)競爭力明顯提升的基本經(jīng)驗有二：一是較早和較大程度的對外開放。中國多年來一直....

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　　由于我國各制造業(yè)部門的現(xiàn)實與潛在競爭力和比較優(yōu)勢各不相同，因而從加入WTO后的短期與中長期來看，這些部門所受影響程度具有很大的差異性。我們依據(jù)影響程度對主要制造....

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　　原郵電部在《從事放開經(jīng)營電信業(yè)務(wù)審批管理暫行辦法》（1993年9月11日）第六條明文規(guī)定：“境外組織和個人以及在我國境內(nèi)的外商獨資、中外合資和合作企業(yè)，不得投資、經(jīng)營或者參與經(jīng)營電信業(yè)務(wù)�！�1995年6....