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我國(guó)電力安全法規(guī)體系建設(shè)及發(fā)展初探
我國(guó)電力安全法規(guī)體系建設(shè)及發(fā)展初探 [ 摘 要] 分析了我國(guó)目前電力安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，針對(duì)這些現(xiàn)狀和問(wèn)題，探討了我國(guó)電力安全法規(guī)體系建設(shè)的任務(wù)和發(fā)展的趨勢(shì)。 [關(guān)鍵詞] 法規(guī)體系；安全法規(guī)；電力安全法規(guī)，主要是指為了保護(hù)職工的安全健康，保護(hù)國(guó)家與集體財(cái)產(chǎn)不受破壞，由國(guó)家制定并由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的行為規(guī)范。它主要涉及安全管理、安全技術(shù)、工業(yè)衛(wèi)生及女職工和未成年人勞動(dòng)保護(hù)等方面的法律規(guī)范。對(duì)于電力行業(yè)，為確保其安全運(yùn)行，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)和各級(jí)電力管理部門(mén)經(jīng)過(guò)近20多年的不懈努力，通過(guò)加強(qiáng)電力安全法規(guī)的建設(shè)，從而全面、有效地改善了電力行業(yè)的安全狀況。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電力體制也發(fā)生了很大變革，使得許多法規(guī)、規(guī)章或它們的某些方面已經(jīng)不能適應(yīng)改革與發(fā)展的需要。所以，從電力事業(yè)的發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要出發(fā)，必須加緊電力行業(yè)立法，建立更加完善的電力安全法規(guī)體系。筆者就目前我國(guó)電力安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀、不足和當(dāng)前的任務(wù)作一探討。 1、我國(guó)電力安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題 1.1 現(xiàn)狀我國(guó)政府歷來(lái)都很重視電力安全生產(chǎn)工作，在“安全第一，預(yù)防為主”的總體方針下，使電力安全法規(guī)與電力事業(yè)同步發(fā)展。目前我國(guó)的安全法規(guī)遵循“三級(jí)立法”的原則，即在國(guó)家法規(guī)、政策的統(tǒng)一指導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方立法的積極性，形成全國(guó)人大，國(guó)務(wù)院，行政部門(mén)、地方立法部門(mén)的三級(jí)立法體系。我國(guó)的電力安全法規(guī)也是按照這一原則進(jìn)行立法的。從2002年出版的由福建省電力有限公司主編的《電力安全法規(guī)制度匯編》來(lái)看，黨和國(guó)家及地方政府陸續(xù)頒布的電力安全法規(guī)、規(guī)章和其他有關(guān)安全方面的行政規(guī)范已有4大類160多項(xiàng)上千多條，在數(shù)量和質(zhì)量上都有很大的發(fā)展，特別是1996年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱《電力法》），對(duì)加強(qiáng)電力安全工作有很大的指導(dǎo)作用。所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，電力安全法規(guī)體系迅速組建，法規(guī)體系初步健全，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也逐步形成。 1.2 存在的問(wèn)題 1.2.1 缺乏系統(tǒng)性安全法規(guī)的系統(tǒng)性，是指在編制安全法規(guī)的過(guò)程中，要依據(jù)安全法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)，建立、健全具有各自功能的生產(chǎn)技術(shù)、安全技術(shù)、安全工作、安全獎(jiǎng)懲4種不同類型安全法規(guī)。而我國(guó)現(xiàn)階段的電力安全法規(guī)，從數(shù)量上看，雖有上百部之多，枝繁葉茂，但缺乏比較清晰的主干。換句話說(shuō)，對(duì)于如此繁多的電力安全法律法規(guī)，除了《電力法》外，還沒(méi)有一部充分適應(yīng)實(shí)際情況的電力行業(yè)綜合性法規(guī)。由于這一體系缺乏系統(tǒng)性，給安全法規(guī)的匯編、管理和查找?guī)?lái)了困難，在耗費(fèi)人力和財(cái)力的同時(shí)，又因不能及時(shí)獲得準(zhǔn)確的信息而影響了安全生產(chǎn)與管理工作。 1.2.2立法層次不高根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》，按法律地位及效力等同原則，安全法規(guī)可劃分為3個(gè)層次：由全國(guó)人大及專門(mén)立法會(huì)議制定的根本大法，由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)及各省人大常委會(huì)確定的一般法以及國(guó)務(wù)院下屬部委及各地方政府制訂的行政法規(guī)。目前，電力行業(yè)的安全法規(guī)中，根本大法和一般法不多，絕大多數(shù)是由行政部門(mén)、地方政府制訂和頒布的行政法規(guī)，從立法的層次上看，僅屬于法規(guī)中的第三個(gè)層次。即使國(guó)務(wù)院頒布的某些電力安全法規(guī)，也只是某個(gè)方面的問(wèn)題或某一個(gè)時(shí)期制訂的規(guī)范性文件，法律的權(quán)威性不夠。由于缺少權(quán)威性，在實(shí)施過(guò)程中就要逐級(jí)制訂規(guī)定、辦法、細(xì)則，這就不可避免地有隨意性。 1.2.3 覆蓋面不廣改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家制訂了一系列政策措施，打破獨(dú)家辦電格局，實(shí)行多家辦電，形成多元投資主體，對(duì)促進(jìn)電力發(fā)展起了重要作用。但是，電力行業(yè)仍然主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的壟斷經(jīng)營(yíng)模式，在電力行業(yè)面對(duì)許多實(shí)際問(wèn)題時(shí)，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展的過(guò)程中暴露出來(lái)的新問(wèn)題、新情況，立法工作沒(méi)有跟上，有些方面法規(guī)還是空白，或者某些法規(guī)還停留在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。就拿《電力法》來(lái)說(shuō)，從1986年開(kāi)始起草到頒布實(shí)施前后經(jīng)歷了10年，它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)制訂，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期頒布實(shí)施的。很顯然，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不少內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)電力市場(chǎng)化改革要求�！峨娏Ψā吩谪瀼貓�(zhí)行中遇到了法與法之間的沖突與矛盾，這些沖突與矛盾使得電力企業(yè)在許多方面無(wú)所適從，一些具體的工作難以開(kāi)展。 2、建立我國(guó)電力安全法規(guī)體系的設(shè)想 電力安全法規(guī)體系，是指以《電力法》為主體，以國(guó)家頒布的有關(guān)電力安全方面的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和電力主管機(jī)關(guān)頒發(fā)的規(guī)章為補(bǔ)充，形成不同等級(jí)、不同層次、內(nèi)容完備、界限明確、結(jié)構(gòu)合理、組織嚴(yán)密和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法規(guī)群體。電力安全法規(guī)體系的建立過(guò)程中，我們有必要注意以下幾個(gè)方面： �。�1）電力安全法規(guī)體系不是單一的電力安全法典，而是不同層次，不同頒發(fā)等級(jí)的法律法規(guī)網(wǎng)絡(luò)。 �。�2）電力安全法規(guī)體系不是對(duì)法律法規(guī)的簡(jiǎn)單匯編，而是要明確各法律法規(guī)之間調(diào)整范圍的界限，但又必須把它們相互協(xié)調(diào)起來(lái)。 �。�3）電力安全法規(guī)體系不是僅僅覆蓋電力安全各個(gè)方面的原則規(guī)定，而是更要注重其科學(xué)性和可行性。 鑒于上述基本思想，關(guān)于電力安全法規(guī)體系的構(gòu)成，初步設(shè)想為下面3個(gè)層次： 第一層次：法律法規(guī)。這一層次的安全法規(guī)是電力安全通用法，法律效力最高，主要由全國(guó)人大、專門(mén)立法會(huì)議頒布的根本大法和一些權(quán)威性較高的一般法組成。這些電力安全法律法規(guī)應(yīng)該是比較綜合的，應(yīng)該規(guī)定該法的協(xié)調(diào)關(guān)系和對(duì)象、電力安全技術(shù)法規(guī)的立法程序、執(zhí)法主體、監(jiān)督、實(shí)施等。以此法為基礎(chǔ)，其他有關(guān)部門(mén)可以發(fā)布行政法規(guī)和技術(shù)法規(guī)，譬如依據(jù)《電力法》制定的一些行政法規(guī)或依據(jù)電力安全標(biāo)準(zhǔn)制定的一些技術(shù)法規(guī)。 第二層次：規(guī)程規(guī)范。這一層次的安全法規(guī)主要根據(jù)通用基本法授權(quán)制定發(fā)布處理電力安全技術(shù)問(wèn)題的技術(shù)性法規(guī)，或根據(jù)法律發(fā)布的強(qiáng)制性電力安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。它是對(duì)第一層次的法律法規(guī)的技術(shù)性補(bǔ)充和對(duì)第一層次中的法律法規(guī)的一種權(quán)威性的解釋。它一般不涉及具體的細(xì)節(jié)問(wèn)題，如《電業(yè)安全工作規(guī)程》，這類法規(guī)主要涉及行政和技術(shù)管理內(nèi)容，是行政與技術(shù)的綜合表現(xiàn)形式。 第三層次：規(guī)章制度。這一層次的電力安全法規(guī)主要由地方政府與電力企業(yè)制定的電力安全生產(chǎn)規(guī)章、制度組成。由于考慮到許多電力安全技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題以及具體的執(zhí)行辦法，所以在制定時(shí)需要產(chǎn)業(yè)部門(mén)和法律部門(mén)的共同協(xié)調(diào)。可以說(shuō)，這些在協(xié)調(diào)過(guò)程中制定的法規(guī)是集科學(xué)性和實(shí)用性于一體的，另外，由于它的具體性，也有利于作業(yè)人員實(shí)施和監(jiān)督。 3、對(duì)我國(guó)電力安全法規(guī)體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議 面對(duì)我國(guó)電力安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，應(yīng)努力建立新的安全法規(guī)體系，為此，提出幾點(diǎn)建議： �。�1）進(jìn)一步完善電力安全法規(guī)體系。在我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，結(jié)合電力行業(yè)改革的實(shí)際需要，對(duì)原有的電力安全法規(guī)體系框架進(jìn)行修改和完善。根據(jù)遇到的新情況補(bǔ)充制定一些新的法規(guī)，力求滿足電力安全工作各方面的要求。 （2）做好已頒布法規(guī)的修訂工作。根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)原有電力安全法規(guī)體系中已經(jīng)不再起作用，或不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的法規(guī)必須進(jìn)行修改。修改后的法規(guī)更有利于電力企業(yè)去適從，有利于電力企業(yè)的工作開(kāi)展。 （3）加緊制定新的法律法規(guī)。現(xiàn)階段我國(guó)的立法沒(méi)有跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)，有些方面的法規(guī)還是空白。電力行業(yè)也是如此，這樣勢(shì)必導(dǎo)致工作中存在混亂和不規(guī)范的現(xiàn)象。所以，應(yīng)該根據(jù)電力安全工作發(fā)展的要求和實(shí)際工作遇到的新問(wèn)題，按照電力安全法規(guī)體系，有計(jì)劃有步驟地制定一些新的法規(guī)。 �。�4）加強(qiáng)安全法規(guī)的宣傳與教育工作。“安全第一”的思想不是自發(fā)的，必須依靠安全宣傳與教育的正確引導(dǎo)。在安全生產(chǎn)的同時(shí)加強(qiáng)電力安全法規(guī)的宣傳與教育工作，努力提高企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和廣大職工的法律意識(shí)，提高他們搞好安全工作的責(zé)任感與自覺(jué)性，防止工作中的不安全行為和減少人為失誤的次數(shù)。
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