國(guó)有資產(chǎn)減持事件的立法屬性探討

國(guó)有資產(chǎn)減持事件的立法屬性探討 　　隨著我經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，產(chǎn)權(quán)改革被提上重要的議事日程。所以一段時(shí)間以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)的減持問(wèn)題一直都是我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程中的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)為減持國(guó)有資產(chǎn)做了綱領(lǐng)性的規(guī)劃，提出了從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的任務(wù)，明確國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。這就意味著在其它競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)可以逐步收縮或退出。因此國(guó)有資產(chǎn)的減持問(wèn)題被正式提上日程，這以證券市場(chǎng)上的國(guó)有股減持為最醒目表現(xiàn)。但是以國(guó)有股減持為代表的國(guó)有資產(chǎn)減持一直都是命途多舛：從1999年12月中國(guó)嘉陵和黔輪胎國(guó)有股減持試點(diǎn)，到2001年6月12日財(cái)政部出臺(tái)《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，到10月23日中國(guó)證監(jiān)會(huì)叫停暫行辦法，再后到國(guó)務(wù)院決定暫時(shí)停止在國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)上進(jìn)行國(guó)有股減持，國(guó)有股減持問(wèn)題被困頓下來(lái)并至今。

　　剛剛勝利閉幕的中共十六大確立了中央和地方有分有合的國(guó)有資產(chǎn)管理新體制，進(jìn)一步明確了中央與地方政府關(guān)于國(guó)有企業(yè)管理的職能，提升了地方政府的參與積極性。這將極大的改變以往由于以往職權(quán)不分，多數(shù)地方政府對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)重組的興趣不高，只有在企業(yè)運(yùn)作幾乎陷于停頓的情況下才同意讓社會(huì)資本介入的狀況。如今有了這個(gè)改革措施，地方政府自然會(huì)考慮自身利益。這將為國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓提速提供強(qiáng)大動(dòng)力。以后隨著國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)管理，各級(jí)政府有了明確的處置權(quán)。所以人們普遍預(yù)料國(guó)有資產(chǎn)“減持”的進(jìn)程會(huì)加快。

　　當(dāng)然，目前包括政府、學(xué)界以及社會(huì)民眾在內(nèi)的各界都認(rèn)識(shí)到減持國(guó)有資產(chǎn)對(duì)于當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要意義，對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)減持大家都不再有異議。但是關(guān)鍵的問(wèn)題是，如何規(guī)范和保障減持，不重蹈過(guò)去半途而廢的覆轍而在規(guī)范的程序上良性的運(yùn)作？

　　通過(guò)立法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)減持進(jìn)行規(guī)制被認(rèn)為是規(guī)范和保障國(guó)有資產(chǎn)減持順利進(jìn)行的一條有效途徑。因?yàn)楸娝�周知，法律具有穩(wěn)定性、強(qiáng)制性的特征，在一個(gè)法治的社會(huì)里，法律具有至上的效力。因此，如果我們意圖把一件非常重要的事情穩(wěn)定的、有保障的推行下去，那么把其上升到立法的層面是非常重要的。那么，對(duì)于我們正在推行的國(guó)有資產(chǎn)減持工作，是否有必要把其上升到立法的層面上呢？

　　一、國(guó)有資產(chǎn)減持事件的待創(chuàng)制性特征決定了其屬于立法權(quán)行使范圍。

　　區(qū)分一項(xiàng)事項(xiàng)是否屬于立法權(quán)行使范圍的動(dòng)機(jī)是在三權(quán)分離的理論框架下展開(kāi)的。三權(quán)分離的理論模式把一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家主權(quán)劃分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三種權(quán)力形態(tài)，當(dāng)然，這一劃分的前提是認(rèn)為這三種權(quán)力之間有著明顯的各不相同的屬性。很明顯，這里討論到的國(guó)有資產(chǎn)減持問(wèn)題在很大程度上并不會(huì)和處于消極的不告不理狀態(tài)的司法權(quán)聯(lián)系在一起，而更多的牽涉行政權(quán)與立法權(quán)的界分問(wèn)題。行政權(quán)與立法權(quán)是一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家主權(quán)分立的三個(gè)方面的其中兩種，這種在法學(xué)理論和實(shí)際運(yùn)作兩個(gè)層面的區(qū)分是出于保障公民自由的需要：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在；因?yàn)槿藗儗⒁�害怕這個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐的執(zhí)行這些法律�！�1有關(guān)劃分立法權(quán)與行政權(quán)界限的工具可以被用于分析減持我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)這一事件的權(quán)力屬性問(wèn)題。

　　界分一個(gè)事項(xiàng)是屬于立法權(quán)的行使范圍還是行政權(quán)的行使范圍的任務(wù)要求我們回到立法權(quán)和行政權(quán)這兩種權(quán)力的區(qū)分本身。但是傳統(tǒng)的三權(quán)分離理論論說(shuō)的主要是行政權(quán)與立法權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)分的合理理由，在實(shí)際生活中應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分這兩種權(quán)力的行使范圍，為應(yīng)當(dāng)由立法權(quán)加以調(diào)節(jié)的事項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由行政權(quán)加以調(diào)節(jié)的事項(xiàng)劃出清楚的邊界，先賢們似乎沒(méi)有為我們提供標(biāo)準(zhǔn)的答案2.這種狀況直到晚近的立法學(xué)研究和行政學(xué)研究的發(fā)展從兩個(gè)方面分別對(duì)立法權(quán)和行政權(quán)加以比較“精細(xì)”的研究才得以緩解。

　　行政法學(xué)者是從行政與立法及司法相區(qū)別的角度來(lái)界說(shuō)行政權(quán)，他們認(rèn)為，行政是“行政人員的責(zé)任或職責(zé)，特別是政府的執(zhí)行職能……它既不是立法的，也不是司法的”，是“政府及其機(jī)構(gòu)事務(wù)的管理和指揮”3.有現(xiàn)代行政學(xué)鼻祖之稱(chēng)的威爾遜更認(rèn)為，行政是政府的執(zhí)行，“是公法的明細(xì)而系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)，一般法律的每一個(gè)具體執(zhí)行細(xì)節(jié)都是一種行政行為”4.從這個(gè)角度看，行政權(quán)是國(guó)家政治和行政兩種功能中的執(zhí)行國(guó)家意志的功能5.立法學(xué)則從定義法的角度來(lái)對(duì)其所“立”對(duì)象進(jìn)行了描述，通過(guò)對(duì)法的概念分析我們或許可以找到應(yīng)立法事項(xiàng)和應(yīng)行政管理事項(xiàng)的分野。“法是以政權(quán)意志形式出現(xiàn)的，作為司法機(jī)關(guān)辦案依據(jù)的，具有普遍性、明確性和肯定性的，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的，首先和主要體現(xiàn)執(zhí)政階級(jí)意志并最終決定于社會(huì)物質(zhì)生活條件的，各種社會(huì)規(guī)范的總稱(chēng)�！�6以上的論述可以使我們總結(jié)出的一個(gè)結(jié)論，立法權(quán)是一種國(guó)家或者主權(quán)意志表達(dá)的權(quán)力，行政權(quán)則是執(zhí)行國(guó)家意志的權(quán)力。相應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法方式加以解決的事項(xiàng)就必須具有需要國(guó)家意志的表達(dá)之必要，是屬于一“創(chuàng)制性”事件，而行政管理范圍內(nèi)的事項(xiàng)就應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)這種所表達(dá)出來(lái)的意志所要進(jìn)行的“一切有組織的協(xié)調(diào)”。7聯(lián)系我國(guó)的法制狀況，考察待處理的事項(xiàng)是否具有創(chuàng)制性特征，也就是說(shuō)通過(guò)考察有沒(méi)有既往的立法已經(jīng)對(duì)之進(jìn)行了必要的規(guī)制而把剩下的事情交由執(zhí)行性的行政權(quán)來(lái)行使，我們就可以獲得對(duì)于該事項(xiàng)是屬于行政權(quán)范圍還是屬于立法權(quán)范圍的大致概念。

　　根據(jù)以上的一般理論前提，我們來(lái)考察我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)減持問(wèn)題。首先可以看到，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)減持問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中發(fā)生的一項(xiàng)全新的事項(xiàng)。因?yàn)榻▏?guó)以來(lái)，我國(guó)建立了強(qiáng)大的國(guó)有企業(yè)，形成龐大的國(guó)有資產(chǎn)，這一所有制結(jié)構(gòu)曾經(jīng)推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和人民生活水平的明顯提高。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)更高的階段，“一大二公”的所有制結(jié)構(gòu)的劣勢(shì)就開(kāi)始凸現(xiàn)出來(lái)，調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就成為經(jīng)濟(jì)體制改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)�？梢哉f(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)減持問(wèn)題是我們?cè)诮?jīng)濟(jì)改革征途過(guò)程中所面臨的一項(xiàng)史無(wú)前例的歷史使命。正是因?yàn)榇耍�在我�?guó)的法律框架下，并沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)則對(duì)之進(jìn)行調(diào)整。由此可以得出國(guó)有資產(chǎn)減持事項(xiàng)符合我們上面所論述到的創(chuàng)制性的特征。

　　二、國(guó)有資產(chǎn)減持事件的重要性特征決定了其立法位階只能是法律。

　　明確了國(guó)有資產(chǎn)減持事項(xiàng)的創(chuàng)制性特征，并不能使我們得出其必然屬于應(yīng)當(dāng)由代議機(jī)關(guān)行使立法權(quán)事項(xiàng)范圍的結(jié)論。因?yàn)椋�由于社�?huì)發(fā)展的加速，特別是現(xiàn)代行政國(guó)家形態(tài)的出現(xiàn)，行政權(quán)力縱向擴(kuò)張至立法權(quán)領(lǐng)域，人們開(kāi)始承認(rèn)行政立法權(quán)的存在，即行政機(jī)關(guān)在某些特定的條件下，可以通過(guò)制定職權(quán)內(nèi)的規(guī)范性文件的方式進(jìn)行立法。8因此，對(duì)于創(chuàng)制性事件，除了可能屬于狹義立法權(quán)行使范圍之外還可能存在著是否屬于行政立法權(quán)范圍的問(wèn)題。

　　如何在狹義立法權(quán)行使范圍和行政立法權(quán)行使范圍之間作出界定？對(duì)此，學(xué)界并沒(méi)有很多的討論。但是大家基本都默認(rèn)的一個(gè)原則，這個(gè)原理就是重要性原則。如果一個(gè)待創(chuàng)制性立法的事項(xiàng)對(duì)于國(guó)家主權(quán)安全、國(guó)家基本制度、社會(huì)發(fā)展、公民基本權(quán)利有重要影響，那么就應(yīng)當(dāng)由作為代議機(jī)關(guān)的立法機(jī)關(guān)作出立法；否則，對(duì)于重要程度比較低同時(shí)對(duì)時(shí)效性要求又比較高的待創(chuàng)制性立法，則可以由有權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行行政立法。這一理論模式突出表現(xiàn)為我國(guó)立法法對(duì)于在我國(guó)只能由法律規(guī)定事項(xiàng)的詳細(xì)規(guī)定。9這些規(guī)定涉及了國(guó)家主權(quán)、國(guó)家基本制度、公民基本權(quán)利等事項(xiàng)，可以看出，這些事項(xiàng)都是對(duì)于我國(guó)社會(huì)發(fā)展、公民權(quán)利極其重要的事項(xiàng)。

　　對(duì)照該條的詳細(xì)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，這一條文中的第八項(xiàng)和我們?cè)谶@里討論到的國(guó)有資產(chǎn)減持制度有關(guān)。該項(xiàng)規(guī)定，關(guān)于基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度的問(wèn)題只能制定法律。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)減持問(wèn)題正是屬于對(duì)我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的調(diào)整。因?yàn)槲覈?guó)憲法第六條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制�！边@一規(guī)定奠定了我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。在作為我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度兩大支柱的全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制之間，全民所有制又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。而減持國(guó)有資產(chǎn)正意味著對(duì)于我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度之支柱的全民所有制進(jìn)行調(diào)整，毫無(wú)疑問(wèn)，其應(yīng)當(dāng)屬于狹義立法權(quán)的行使范圍，依照我國(guó)立法法的有關(guān)規(guī)定，該事項(xiàng)只能由法律加以規(guī)定。法學(xué)常識(shí)告訴我們，在我國(guó)作為規(guī)范性文件體系一種的法律只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定，聯(lián)系我國(guó)立法學(xué)的有關(guān)理論以及我國(guó)立法法的有關(guān)制度規(guī)定，我們可以明確，能為國(guó)有資產(chǎn)減持事件立法的適格主體只能是全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)。

　　三、國(guó)有資產(chǎn)的全民性質(zhì)決定了國(guó)有資產(chǎn)減持立法的中央性特征。

　　應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或者其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)減持進(jìn)行立法的結(jié)論還可以從另外一個(gè)角度得到論證。這一角度就是國(guó)有資產(chǎn)減持立法由于國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)有性（或曰全民性）而導(dǎo)致的中央性特征。這一特征可以從法理學(xué)也是民法學(xué)中非常重要的所有權(quán)理論上得到支持。所有權(quán)理論認(rèn)為，所有權(quán)是物權(quán)關(guān)系中最重要的一項(xiàng)權(quán)利，而處分權(quán)是所有權(quán)內(nèi)容的核心，其是所有權(quán)的最基本的權(quán)能、是決定財(cái)產(chǎn)命運(yùn)的一種權(quán)能。因此，處分權(quán)能通常只能由所有人自己行使，非所有人不得隨意處分他人所有的財(cái)產(chǎn)。10作為我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)，其所有權(quán)為全體人民所享有。既然國(guó)有資產(chǎn)為全民所有，那么依照前面所述的所有權(quán)理論也就應(yīng)當(dāng)由全體國(guó)民享有對(duì)之進(jìn)行處分的權(quán)利。但是，由于全國(guó)人民即國(guó)有資產(chǎn)的所有者處于分散的狀態(tài)，這使任何個(gè)人對(duì)整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)都沒(méi)有獨(dú)立的支配權(quán)。而在我國(guó)的憲法地位中，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)是代表全國(guó)人民表達(dá)意志的機(jī)構(gòu)，因此由人民選舉出的代表組成的全國(guó)人大或其常委會(huì)在權(quán)衡各方面利益的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的法律，以便在國(guó)有資產(chǎn)減持過(guò)程中有法可依就是非常必要的了。

　　但是在這一問(wèn)題上也可能出現(xiàn)一種相反的觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)可能會(huì)認(rèn)為，十六大報(bào)告中提出了要建立中央和地方統(tǒng)分有合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的新思路，這似乎表明對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的處分職權(quán)可以由地方政府行使，因此有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)減持立法事件的中央性就得到了一定程度的消解。但是這一觀點(diǎn)有一個(gè)致命的錯(cuò)誤，因?yàn)槠浜鲆暳宋覈?guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，而單一制是我國(guó)現(xiàn)行憲法的一個(gè)基本原則。11由此原則決定，我國(guó)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)只是全國(guó)主權(quán)的緊密構(gòu)成部分，這與西方國(guó)家聯(lián)邦制下的中央地方關(guān)系非常不同。因此，在中央和地方之間確立地方享有一定職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)管理新體制并沒(méi)有改變我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)屬于全民所有的法律屬性，而恰恰是對(duì)于全民所有制的一種完善和補(bǔ)充。

　　對(duì)國(guó)有資產(chǎn)減持進(jìn)行立法也是貫徹黨的十六大精神的一項(xiàng)重要舉措。江澤民同志在十六大報(bào)告中指出：國(guó)家要制定法律法規(guī)以建立國(guó)有資產(chǎn)管理體制。12國(guó)有資產(chǎn)減持問(wèn)題本身就是國(guó)有資產(chǎn)管理體制的應(yīng)有之義，所以把黨的意志上升到國(guó)家的意志從而制定國(guó)家的法律是貫徹十六大關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制新論述的必然步驟，這也符合黨領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的政治實(shí)踐慣例。

　　最后，從比較法的意義上來(lái)觀照相關(guān)國(guó)家在國(guó)有資產(chǎn)減持問(wèn)題上的思路也可以給我們帶來(lái)很多啟發(fā)。類(lèi)似我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)減持的問(wèn)題也同樣出現(xiàn)在世界上的其他許多國(guó)家，可以說(shuō)，這是一項(xiàng)在立法學(xué)意義上具有共同特征的事項(xiàng)。從世界許多國(guó)家減持國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)踐來(lái)看，他們都是通過(guò)立法的方式創(chuàng)制了減持的原則和方法，比如日本每一個(gè)特大型國(guó)有企業(yè)的設(shè)立、改制或撤銷(xiāo)都要以單獨(dú)為其頒布的特別法為依據(jù)，法國(guó)大規(guī)模的民營(yíng)化和國(guó)有資產(chǎn)減持則是根據(jù)1986年的民營(yíng)化法律進(jìn)行的，90年代的德國(guó)、意大利及東歐、中亞轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家也是先有立法，然后推出大規(guī)模的企業(yè)股份化、民營(yíng)化改造和國(guó)有資產(chǎn)減持。13域外的經(jīng)驗(yàn)也同樣向我們昭示，國(guó)有資產(chǎn)減持應(yīng)當(dāng)立法先行，通過(guò)法律對(duì)之進(jìn)行規(guī)制。

　　綜上所述，由于國(guó)有資產(chǎn)減持實(shí)踐的迫切需要以及該事件的創(chuàng)制性、重要性、中央性等特征，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大或其常委會(huì)對(duì)此進(jìn)行立法規(guī)制。這符合在我國(guó)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家方式的政治實(shí)踐慣例，同時(shí)也符合世界其他國(guó)家處理類(lèi)似問(wèn)題的普遍法律操作方式。

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