立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)別

立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)別 　　目次

　　導論

　　Ⅰ區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的作用

　�、蛉A盛頓特區(qū)巡回法院1993年的意見

　　Ⅲ華盛頓特區(qū)巡回法院1997年的意見

　�、艚忉屝砸�(guī)則能修正解釋性規(guī)則

　　導論

　　當國會于1946年頒布《行政程序法》（APA）時，對行政機構的不同種類規(guī)則作了區(qū)分。最重要的是對立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)分。大多數情況下，一個行政機構只有使用了行政程序法第553條規(guī)定的通告評論程序，才能頒布立法性規(guī)則。相反的，行政機構能在任何時候頒布解釋性規(guī)則，而不需經過通告評論程序。五十多年來，法院和評論者都在努力確定和適用適宜的區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的標準。但結果并不令人愉悅。法院提到兩類規(guī)則的區(qū)別時，常用“模糊”（fuzzy）[1]、“空洞”（tenuous）[2]、“曖昧不明的”（blurred）、“令人困惑的”（baffling）[3]以及“霧靄環(huán)繞”（enshrouded in considerable smog）[4]等詞語。最高法官和下級法院的法官們圍繞適宜的區(qū)分標準以及個案中的適用，存在持續(xù)的分歧。今天巡回法院在適用多種不一致的考查標準，[5]在1994年到1995年間兩個案例中，最高法院對立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)別，都以五比四的票數各執(zhí)一詞。[6]

　　本文的目的在于說明此領域的判例，是以大量的不必要的混淆和不連貫為表征。更確切的，我相信華盛頓特區(qū)法院1993年出具的一份意見作了出色的工作，界定了區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的所有重要標準。[7]這樣，法院只需要適用此意見確立的標準就可以了，能夠顯著減少表征此重要法律領域的蔓生的混淆和不連貫。之后的幾年里，看上去華盛頓特區(qū)巡回法院1993年的司法意見似乎帶來了社會收益。它為案例書[8]、入門書[9]以及論著[10]所贊頌，為華盛頓特區(qū)巡回法院[11]以及其他6個巡回法院[12]所遵循。但在1997年，華盛頓特區(qū)巡回法院放棄了它1993年適用的標準，而更傾向于與之不一致的新標準。[13]我認為法院只需采納并適用華盛頓特區(qū)巡回法院1993年宣告的標準，放棄1997年意見中采納的標準，就能提高此領域決策的質量、透明度和一貫性。

　　在第一部分中，我描述了將一個規(guī)則界定為立法性的或解釋性的重要作用。第二部分中，我描述了1993年華盛頓特區(qū)巡回法院司法意見中宣告的，用以區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的一系列標準，以及后繼數個說明這些標準并解釋其適用的司法意見。在第三部分中，我描述了1997年華盛頓特區(qū)巡回法院的司法意見，意見中法院改變了它已于1993年采納的標準。在第四部分中，我對1997年意見提出了批評，并支持回歸1993年宣告的標準的論斷。

　　一、區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的作用

　　行政程序法實際上并沒有提到什么叫“立法性規(guī)則”（legislative rule）。它提到的是“規(guī)則”[14]（rules），要求規(guī)則應通過“規(guī)則制定”[15]（rulemaking）來頒布，界定了“規(guī)則制定”[16]的適用程序，并規(guī)定包括“解釋性規(guī)則”[17]（interpretative rules）在內的幾類規(guī)則，可免于規(guī)則制定程序的要求。法院和評論者常常將那些需遵從規(guī)則制定程序的規(guī)則稱為“立法性規(guī)則”，因為它們同制定法（statutes）有同樣的效果。[18]

　　立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的重要區(qū)別之一是程序性的。除非再有其他的例外，一個有效的立法性規(guī)則只有適用行政程序法的規(guī)則制定程序，才能獲得通過。[19]如果行政機構嘗試不遵從規(guī)則制定程序來頒布立法性規(guī)則，此規(guī)則結果有時被稱為一個“虛假規(guī)則”[20]（spurious rule）。它不能具備任何類型規(guī)則的效力。相反的，行政機構可頒布一個解釋性規(guī)則，而不需遵從任何程序。

　　行政程序法規(guī)定了分三步的規(guī)則制定程序。[21]行政機構必須就擬議的規(guī)則制定頒布公告。說明擬議頒布規(guī)則的內容。然后行政機構必須對有利害關系的公眾就擬議規(guī)則的評論予以關切、收集并加以考量。最后，最終規(guī)則必須頒布，并附有對規(guī)則基礎和目的的陳述。

　　行政程序法的規(guī)則制定程序有許多益處。[22]它使得行政機構能更好的理解擬議規(guī)則在不同情況下的潛在效果，使得行政機構得以考慮更有效實現(xiàn)行政目標或帶來更少不利效果的替代規(guī)則，從而提高規(guī)則的質量。第二，通過向所有可能受影響的公眾提供機會，使得他們有可能參與將支配他們行為或保護他們利益規(guī)則的形塑過程，提高了公正度。最后，通過讓總統(tǒng)和國會成員有更好的機會影響行政機構頒布的規(guī)則，提高了規(guī)則政治上的可接受性。

　　然而，規(guī)則制定程序的益處，伴著高昂的成本。法院對規(guī)則制定過程的要素適用擴張解釋，其結果使得規(guī)則制定漫長且代價高昂。[23]為了將法院因“任意和反復無�！保╝rbitrary and capricious）否決規(guī)則的風險降到最低，行政機構在對規(guī)則的基礎和目的的陳述中，對于為何制定該規(guī)則的原因，為何拒絕吸納來自各方面的對規(guī)則的批評，為何拒絕評論中提出的替代規(guī)則，都必須給出詳盡的說明。[24]對于一個有爭議的規(guī)則而言，其背后是復雜和不確定的關系，有爭議的價值判斷，導致決策程序漫長艱難。[25]

　　美國環(huán)境保護署（以下簡稱EPA）1997年頒布的新的臭氧和微粒標準的制定過程，就是一個例證。[26]EPA打算提高1992年已有標準的嚴格程度。[27]EPA解釋說，在1992年標準頒布之后，又進行了一百多項研究，并都已公布，這些研究顯示，1992年的標準很可能不足以保護公眾的健康。[28]許多研究發(fā)現(xiàn)，臭氧和微粒水平達到或低于已有標準容許的水平，還會帶來不利的健康后果，包括死亡。[29]EPA收到了超過10萬件關于擬議新標準的評論。[30]許多這些評論包括對作為擬議新規(guī)則基礎的研究的詳盡分析和批評。到EPA頒布最終規(guī)則時，它在規(guī)則制定過程中，已用了數千頁紙來說明它為什么選擇這一標準，而不是收到評論中提出的無數替代標準。

　　行政程序法的規(guī)則制定程序的完成，常常要花費成千上萬人許多年的時間。帶來的社會成本以多種形式出現(xiàn)。有時行政機構感到有制定規(guī)則的必要，卻往往數年后該規(guī)則還未出臺；有時因技術變遷或因我們對作為規(guī)則前提的關系理解的變化，規(guī)則已認為過時，數年后卻依然有效，未加修訂。制定法常常要求行政機構頒布大量的規(guī)則，但行政機構常常僅能完成法定授權要求的一小部分，因為它缺乏必要的資源以完成國會所要求的所有的規(guī)則制定。最后，許多情況下，行政機構發(fā)現(xiàn)規(guī)則制定程序是如此艱難，以至于它們寧愿根本就不去制定規(guī)則，轉而試圖僅僅通過即席（ad hoc）的糾紛裁決來實現(xiàn)其法定任務。

　　了解了規(guī)則制定過程的高昂成本，對于行政機構常通過頒布解釋性規(guī)則以規(guī)避規(guī)則制定程序，也就不足為奇了。但對于行政機構依靠解釋性規(guī)則實現(xiàn)其任務，有這樣幾個重要的限制。第一，許多制定法的起草過程中，都迫使立法性規(guī)則的頒布，成為行政機構運用其他機制實施制定法的不可缺少的基礎。例如，《清潔空氣法》（Clean Air Act）授權EPA和其他機構采取一系列行動以執(zhí)行流通空氣標準（ambient air standards），但清潔空氣法本身沒有建立任何這樣的標準。[31]作為結果，在EPA經由規(guī)則制定程序頒布規(guī)定該污染物最高允許濃度的立法性規(guī)則之前，不論是EPA還是其他機構都無法采取行動減少污染物的濃度。如果沒有這樣一個立法性規(guī)則，解釋性規(guī)則不能有任何價值或效果。一個解釋性規(guī)則必定要解釋什么-或者是制定法或者是立法性規(guī)則。

　　第二，即使是行政機構在制定立法性規(guī)則或解釋性規(guī)則之間選擇，它還是常常選擇制定立法性規(guī)則，因為立法性規(guī)則比解釋性規(guī)則有著強的多的效果。例如，《美國殘疾人法》（Americans with Disabilities Act）禁止對殘疾人歧視，該法沒有要求行政機構頒布立法性規(guī)則來對“歧視”（discrimination）或“殘疾”（disability）加以界定。[32]行政機構可以選擇立法性規(guī)則或解釋性規(guī)則來對“歧視”和“殘疾”這樣的法定術語作詳細說明。

　　然而這兩類規(guī)則有著不同的效果。如最高法院至少從1920年以來一直認定的那樣，立法性規(guī)則“如不與制定法的明文規(guī)定相沖突，就具有法律的效力和效果”。[33]立法性規(guī)則以與制定法難以分別的方式，拘束著公眾和法院。相反的，解釋性規(guī)則僅僅是行政機構對制定法當前解釋的一個陳述。在著名的Skidmore訴Swift&Co.案中，最高法院清晰的表明解釋性規(guī)則沒有“控制的力量”（power to control）。[34]法院可能認為行政機構的判斷有說服力，也可能認為行政機構的判斷沒有說服力，取決于“考量的全面性，推理的有效性，與此前和此后判斷的一貫性，所有這些因素的具備，使得行政機構的判斷雖無控制的力量，也有說服力�！盵35]如法院已認識的，解釋性規(guī)則的主要價值在于，它是溝通行政機構雇員和被影響公眾的一種方式，它將當前行政機構對制定法和立法性規(guī)則的適宜解釋所持見解告訴公眾。

　　然而近年來，在某些巡回法院，立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的效果的傳統(tǒng)區(qū)分已經變小了。1984年，最高法院在謝弗林訴自然資源保護委員會案[36]中作出了里程碑式的判決。最高法院認為，任何行政機構對其實施的曖昧不清的制定法規(guī)定的合理解釋，都必須得到審查法院的尊重。[37]很清楚的，行政機構在立法性規(guī)則和裁決中對制定法的解釋，應適用謝弗林案的規(guī)定得到強有力的尊重。羅伯特。安東尼（Robert Anthony）教授給出了有說服力的論斷，認為法院不應對解釋性規(guī)則中的行政機構解釋給予謝弗林尊重，[38]也有幾個巡回法院是這么判的。[39]然而包括華盛頓特區(qū)巡回法院在內的一些巡回法院，對解釋性規(guī)則，也與立法性規(guī)則一樣適用了謝弗林尊重。[40]相對于立法性規(guī)則中的解釋而言，這些法院甚至可能就解釋性規(guī)則中解釋的“合理性”（reasonableness）對行政機構提出更多要求，但法院似乎給予解釋性規(guī)則和立法性規(guī)則同樣的效力。[41]

　　大多數行政機構選擇將立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則結合起來運作。例如健康和人類服務部（HHS）頒布了640頁的立法性規(guī)則，規(guī)定了美國醫(yī)療保險制度下，對醫(yī)療服務提供者給予補貼這一復雜方案的基本特征。[42]但沒有哪個機構能完全依賴立法性規(guī)則，來解決未來可能出現(xiàn)的所有潛在爭議。任何立法性規(guī)則都將帶有行政機構頒布時無法預期和判定的曖昧不明與內部沖突。健康和人類服務部又頒布了數千頁的解釋性規(guī)則，對立法性規(guī)則中的未盡事宜作了詳細說明，用以作為對立法性規(guī)則的補充。

　　行政機構在立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則之間的選擇，在實踐中具有不同尋常的意義。當處理一個核心問題時，行政機構適用程序上更正式卻漫長高昂的規(guī)則制定過程，結果就是制定具有更強效力的立法性規(guī)則。當涉及法律實施細節(jié)時，行政機構選擇更快速更靈活的方式，制定解釋性規(guī)則。行政機構知道和立法性規(guī)則相比，解釋性規(guī)則在訴訟中更容易被法院拒絕，而且它沒經過通告評論程序，更容易出差錯。但行政機構還知道，如果實踐中發(fā)現(xiàn)解釋性規(guī)則出了錯誤，它能迅速的糾正自己的差錯。

　　二、華盛頓特區(qū)巡回法院1993年的意見

　　在數十年間，法院對區(qū)別立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則作了并不成功的努力，直到1993年華盛頓特區(qū)巡回法院在美國礦業(yè)聯(lián)合會訴礦業(yè)安全和健康管理局案[43]中，對此問題采取了新的進路�！兜V業(yè)安全和健康法》（Mine Safety and Health Act）要求每個礦產主“應[勞工]部部長…可能的合理要求…作這樣的報告…�！盵44]礦產安全和健康管理局頒布立法性規(guī)則要求礦產主就礦山出現(xiàn)的“每一…職業(yè)病”[45]進行報告。這些規(guī)則要求每一肺塵�。╬neumoconiosis）病例一經“確診”，[46]礦主就要立刻報告給礦產安全和健康管理局。幾年后，礦產安全和健康管理局發(fā)現(xiàn)，在決定何時報告“確診”為肺塵病的肺病病例的問題上，礦主們在適用著相差很大的多種標準。為了解決這個問題，礦產安全和健康管理局頒布了解釋性規(guī)則，將確診肺塵病的標準具體化，這個解釋性規(guī)則將肺塵病的“確診”與國際通行的胸部X射線透視的十二等級分類相關聯(lián)。X射線透視分級在1/0或更高水平的，將被確診為肺塵病。[47]美國礦業(yè)聯(lián)合會（American Mining Congress）認為此X射線診斷規(guī)則其實是程序上無效的立法性規(guī)則，因為礦產安全和健康管理局并未經通告評論程序制定該規(guī)則。

　　在由一位杰出行政法學者[48]作出的細致推理的司法意見中，華盛頓巡回法院駁回了美國礦業(yè)聯(lián)合會的請求，認為該規(guī)則是一個有效的解釋性規(guī)則。[49]法院首先說明的是在區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則間存在的極度混亂。[50]為了說明此混亂情況，法院決定從第一等原則開始說起。它援引了1947年司法部的行政程序法指南中對立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的界定。[51]在許多案例中最高法院都有賴于司法部指南中的界定。[52]這本指南將立法性或實體性（substantive）的規(guī)則界定為“[那些]有法律效力和效果的規(guī)則。”[53]將解釋性規(guī)則界定為“頒布的…規(guī)則…來告訴公眾行政機構對其實施的制定法和規(guī)則的理解�！�

　　然后法院以司法部指南中的界定，以及用以說明該指南中界定的司法判決為基礎，進行了復合推理。[54]既然規(guī)則只有在具備“法律效力”時，才是立法性的，那么只有國會給予行政機構制定“有法律效力”規(guī)則權力，行政機構打算行使此權力時，規(guī)則才是立法性的。[55]那么對于法院而言，一個重要問題就是行政機構是否打算頒布“有法律效力”的規(guī)則。如果行政機構說它是在頒布一個有法律效力的規(guī)則，法院只能相信行政機構的話。[56]在此情況下，行政機構不存在就其意圖說假話的激勵。那么如果議會授予行政機構頒布這樣規(guī)則的權力，機構也運用了通告評論程序來制定規(guī)則，那么制定的規(guī)則就是有效的。

　　然而，當行政機構轉而說它僅僅是在制定一個解釋性規(guī)則，如果法院再簡單的認同行政機構的界定，就不那么合適。[57]在這種情況下，行政機構存在將立法性規(guī)則貼上解釋性規(guī)則的標簽，以規(guī)避行政程序法中規(guī)則制定程序的可能。這樣法院必須試圖通過確定如果一個推定的解釋性規(guī)則生效，是否實際上會“有法律效力”，來判斷它是否實際上是一個程序上無效的立法性規(guī)則。這樣，法院就開始探究在怎樣的情況下，規(guī)則一旦生效，就一定“有法律效力”

　　首先，法院得出結論，本質上足以作為執(zhí)法行為（enforcement action）支持的規(guī)則，“有法律效力”。[58]例如，礦產安全和健康管理局的規(guī)則要求礦產主就包括肺塵病在內的職業(yè)病，一經確診，就即刻報告，這定然是立法性規(guī)則。[59]如果沒有這些規(guī)則，礦產主就沒有報告職業(yè)病的任何義務，礦產安全和健康管理局也就沒有了對不報告肺塵病病例的礦產主進行執(zhí)法行動的基礎。顯然這些規(guī)則“有法律效力”。然而法院的結論是X-射線診斷規(guī)則不具備法律的效力。[60]因為即使沒有這個規(guī)則，對于當依據國際通行胸部X-射線投射標準進行肺塵病診斷時，診斷結果在1/0或更高水平，礦產安全和健康管理局依然有采取進一步執(zhí)法行動的基礎。已有的立法性規(guī)則已經規(guī)定礦山主對任何確診的肺塵病病例進行報告，這足以作為進一步執(zhí)法行動的支持，這個規(guī)則確立了對確診的肺塵病病例予以報告的義務，胸部X射線透視規(guī)則僅僅是闡明哪些情況下會引發(fā)報告病例的義務。

　　第二，法院認為，當行政機構將規(guī)則公布在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》（Code of Federal Regulations，簡稱CFR），表明行政機構打算制定具有法律效力的規(guī)則。[61]法院得出這一結論的基礎在于，制定法上規(guī)定，只有當規(guī)則“有普遍的適用性和法律效力”[62]時，才在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》上公布。

　　第三，如果行政機構明確說明它在行使自己的立法性職權時，其規(guī)則是立法性規(guī)則。[63]如果行政機構打算使其規(guī)則具有法律效力，就必須適用專門的規(guī)則制定和頒布程序。法院指出在后繼訴訟中，法院對行政機構適用立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的嘗試，其反應是不同的。[64]法院必須給予立法性規(guī)則以法律效力，除非它和制定法不一致。給予立法性規(guī)則以法律效力是適宜的，因為它已經經過了通告評論程序。因此反對該規(guī)則的人，已有充分的機會來對該規(guī)則的基礎進行挑戰(zhàn)，審查法院已要求行政機構就規(guī)則的基礎作出辯護。相反的，如果在后繼訴訟中，行政機構試圖依靠解釋性規(guī)則，法院將考慮該規(guī)則是否合理、明智，在執(zhí)法過程中適用是否具有正當性。

　　因而，一個規(guī)則無法逃脫司法審查的濾過，要審查行政機構是否有充分的支持該規(guī)則的理由。對立法性規(guī)則而言，在對規(guī)則審查的訴訟中，行政機構必須要準備好為其推理過程的充分性進行聲辨。[65]對解釋性規(guī)則而言，行政機構必須要準備好為推理過程的充分性進行聲辨，指出其足以支持規(guī)則在個案中的適用。[66]

　　第四，一個規(guī)則如果與此前的立法性規(guī)則不一致，則一定具有法律效力。[67]由于此前的立法性規(guī)則具有法律效力，它只能通過另一個有法律效力的規(guī)則來修正。因此任何修正立法性規(guī)則的規(guī)則一定是立法性規(guī)則。

　　為了說明此重要標準，法院做出了兩個重要的區(qū)別。第一，僅僅是對此前立法性規(guī)則的闡明或作詳細說明的規(guī)則，不必要是立法性規(guī)則。[68]當行政機構試圖分辨規(guī)則中曖昧不清之處，對立法性規(guī)則進行解釋時，不需要行使其立法性職權。第二，與此前解釋性規(guī)則不一致的，不必要是立法性規(guī)則。法院從兩個方面對這個重要的原則加以解釋。運用形式化的法律推理，法院指出解釋性規(guī)則沒有法律效力。[69]從邏輯上看，行政機構沒有必要制定有法律效力的規(guī)則來修正或廢止解釋性規(guī)則。運用基于政策的推理（policy-based reasoning），法院指出要求行政機構運用通告評論的規(guī)則制定程序來修正解釋性規(guī)則，將挫傷行政機構制定解釋性規(guī)則的動力。[70]行政機構會害怕如果出現(xiàn)了對規(guī)則或制定法錯誤的解釋，將不得不承擔其后果，還得用通告評論程序來糾正他們的錯誤。行政機構將不愿頒布解釋性規(guī)則，而這將給受制定法和規(guī)則影響的公眾帶來嚴重的負面影響。如果沒有了解釋性規(guī)則，公眾成員只得去猜測行政機構對其實施的制定法和立法性規(guī)則中眾多曖昧不清規(guī)定的解釋。法院的結論是，任何主張限制行政機構頒布解釋性規(guī)則的法律學說，都會嚴重削減公眾了解行政機構對制定法和立法性規(guī)則解釋的能力，將給公眾帶來不利的影響。[71]

　　然后法院在單獨一段話中，歸納了它區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的四個標準：

　　因此，在我們目前調處的案件范圍內，我們認為決斷的幾乎唯一基礎是，要考察所聲稱的解釋性規(guī)則是否有“法律效力”，這轉而可通過探究以下問題達致：（1）是否離開了此規(guī)則，就失去了執(zhí)法行為或其他授益行為及履行義務行為的行政機構活動的充分立法性基礎；（2）行政機構是否在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》中公布該規(guī)則；（3）行政機構是否清楚的援引了其一般的立法性職權；（4）規(guī)則是否有效的修正了此前的立法性規(guī)則。如果這幾個問題的任何一個是肯定性答案，我們就說這是一個立法性規(guī)則，而不是一個解釋性規(guī)則。[72]

　　由于X射線診斷規(guī)則不符合以上立法性規(guī)則的任何一個標準，因此法院判決它是一個有效的解釋性規(guī)則。[73]

　　在判決的另一部分，法院提到了本案未涉及的另一重要判斷標準。[74]有時行政機構頒布的立法性規(guī)則意義也是極度模糊不確定的。立法性規(guī)則如果解決了某些問題，也僅僅是少數主要的問題。行政機構然后運用解釋性規(guī)則作出所用重要的決定，并賦予那些難以名狀的立法性規(guī)則以實際的意義。對此法院是不允許的。對此，法院援引了華盛頓特區(qū)巡回法院此前在美國訴匹考特案[75]中的意見。[76]在匹考特案中，停車服務機構（Park Service）頒布了一個立法性規(guī)則，規(guī)定了其頒發(fā)的一類許可證所需的特定條件。該規(guī)則中還規(guī)定許可證可以“包含其他合理條件”。[77]行政機構然后又頒布了一個解釋性規(guī)則，意在對立法性規(guī)則中規(guī)定的特定條件基礎上，再增加一個強制性的特定“合理條件”。[78]法院判決行政機構不能對立法性規(guī)則中的不確定詞語“其他合理條件”進行“解釋”，來規(guī)定一個強制性的特定條件。[79]

　　許多法院的判決都判定行政機構不能運用匹考特案中停車服務機構試圖運用的策略。[80]第十巡回法院已拒絕了此運用解釋性規(guī)則的嘗試，并作了很好的說明。行政程序法中的規(guī)則制定過程，旨在保證行政機構通過一個細致勾劃的程序，將制定法中模糊的標準轉化為理性清晰的一系列規(guī)則。如果法院賦予行政機構對難以名狀或不確定立法性規(guī)則的解釋以效力，就意味著允許行政機構用曖昧的規(guī)制（regulation）來替代曖昧的制定法，因此導致“對行政程序法…的嘲諷（mockery）”。[81]

　　這個標準有時很難適用。它的適用要求法院來辨別模糊的程度。在立法性規(guī)則起草中，不可能排除所有可能的模糊曖昧和內部不融貫。但也不應允許行政機構在起草立法性規(guī)則時，是如此的寬泛以至于留下太過廣袤的解釋空間。1994年和1995年最高法院作出的兩個判決，就說明了這一司法界定（line-drawing）過程的困難。[82]在兩個判決中，都是五名大法官對解釋性規(guī)則表示支持，認為行政機構已具相當程度的理性，辨別出立法性規(guī)則制定過程中的主要問題，即使立法性規(guī)則有相當的曖昧不明，行政機構也通過制定解釋性規(guī)則來加以克服。[83]四名持不同意見的大法官表達了這樣的觀點，行政機構意圖解釋的立法性規(guī)則太過空洞，不足以作為對詳盡的多的解釋性規(guī)則的支持。然而，這一標準適用的困難，并不構成放棄適用此標準的理由。如美國礦業(yè)聯(lián)合會案中指出的那樣，對行政機構試圖將模糊不確定的立法性規(guī)則與詳盡的解釋性規(guī)則合并適用以規(guī)避行政程序法規(guī)則制定程序的嘗試，法院應繼續(xù)予以駁回。在1994年的司法意見中，法院刪除了原來四個區(qū)分標準中的一個。在美國健康保險協(xié)會訴沙拉拉案[84]中，美國礦業(yè)聯(lián)合會案意見的作者，認為他曾經指出的規(guī)則在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》上刊登，僅僅是“作為行政機構意圖的片斷（snippet）”罷了。[85]法院有兩個很好的理由來廢棄此標準。[86]首先，盡管解釋性規(guī)則沒有“法律效力”（the force of law），還是可能因有“法律效果”（legal effect）而被刊載。一個規(guī)則會有多種“法律效果”，所有的解釋性規(guī)則至少會有一個重要的“法律效果”，通過它們能夠將行政機構對制定法或立法性規(guī)則的解釋告知可能受影響的公眾。這樣，解釋性規(guī)則就符合在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》上刊載的條件。第二，實踐中許多行政機構將它們最重要的解釋性規(guī)則刊登在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》上，這樣的實踐做法對社會是有益的，因為它使得受影響的公眾成員能夠預先看到行政機構最重要的規(guī)則，無論它是立法性的還是解釋性的。法院認為他們此前持有的將規(guī)則刊登在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》上，就足以認定其是立法性規(guī)則的觀點，會挫傷行政機構繼續(xù)將特別重要的解釋性規(guī)則刊載于《聯(lián)邦法規(guī)匯編》的熱情。

　　為了反映后來經權威認可的第五項標準，并將《聯(lián)邦法規(guī)匯編》

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