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關(guān)于形成我國(guó)社會(huì)主義法律體系有關(guān)問(wèn)題的探討
關(guān)于形成我國(guó)社會(huì)主義法律體系有關(guān)問(wèn)題的探討 黨的十五大、十六大提出，到二0一0年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，這是黨對(duì)國(guó)家的立法工作提出的總體目標(biāo)。弄清楚有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本內(nèi)涵和基本特征，準(zhǔn)確理解和把握有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的涵義，關(guān)系國(guó)家立法總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于今后的立法工作，無(wú)疑有著重要的指導(dǎo)意義。 一、關(guān)于法律體系的涵義和構(gòu)成 關(guān)于法律體系的涵義，即法律體系是什么，人們的意見(jiàn)基本相同，籠統(tǒng)地講，是指一個(gè)國(guó)家中的依照一定原則和要求組成的全部法律規(guī)范的統(tǒng)一整體。就這個(gè)意義上而言，凡能夠被稱(chēng)之為法律體系，則必然是指覆蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的全部法律規(guī)范，也就是說(shuō)，社會(huì)生活各個(gè)方面的制度都是有相應(yīng)的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整的。而這個(gè)統(tǒng)一的成系統(tǒng)的全部法律規(guī)范的構(gòu)成，按規(guī)范的性質(zhì)的不同，或者說(shuō)按不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為不同的法律部門(mén)。歷史上有公法、私法之分，國(guó)內(nèi)法、國(guó)際法之分等。出于立法工作的實(shí)際需要，九屆全國(guó)人大有關(guān)工作部門(mén)曾對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律作了劃分，分為七個(gè)法律部門(mén)：憲法及相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。這種劃分，雖然有其不足，如國(guó)際條約就不知可分在哪個(gè)法律部門(mén)，但還是被各方面基本認(rèn)可，延用下來(lái)。至于學(xué)界對(duì)法律部門(mén)的劃分，則是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智的事。有的認(rèn)為勞動(dòng)法是一個(gè)單獨(dú)的法律部門(mén)，有的還認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法不是一個(gè)單獨(dú)的法律部門(mén)，而應(yīng)當(dāng)是行政法中的一部分�？傊瑯�(biāo)準(zhǔn)不同，劃分的結(jié)果也就不同。但無(wú)論用何種標(biāo)準(zhǔn)劃分，都不影響法律體系本身，不會(huì)因劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同，而使法律體系多一塊或少一塊。對(duì)法律體系進(jìn)行分類(lèi)，只不過(guò)是人們研究法律體系內(nèi)涵的一種手段而已。 問(wèn)題在于，當(dāng)我們回到現(xiàn)實(shí)的社會(huì)實(shí)際當(dāng)中時(shí)，面對(duì)我國(guó)法律制度建設(shè)的實(shí)際狀況，在回答究竟我國(guó)的法律體系具體都應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容時(shí)，即法律體系是由哪些性質(zhì)的規(guī)范構(gòu)成時(shí)，人們的看法就大相徑庭了 二、對(duì)我國(guó)法律體系包括哪些法的規(guī)范的幾種觀點(diǎn) 一種意見(jiàn)認(rèn)為，我國(guó)的法律體系只包括憲法和法律，不包括其它規(guī)范性文件。法律體系當(dāng)然只應(yīng)當(dāng)是由法律規(guī)范所構(gòu)成的體系。 第二種意見(jiàn)認(rèn)為，我國(guó)的法律體系除了包括憲法和法律外，還包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)。雖然行政法規(guī)的地位次于憲法法律，但具有全國(guó)一體執(zhí)行的效力，而在沒(méi)有制定法律的領(lǐng)域，行政法規(guī)則起著法律的作用，特別是經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)制定的暫行規(guī)定和條例，在未制定法律之前，當(dāng)然與法律有同等的效力。 還有一種意見(jiàn)認(rèn)為：我國(guó)的法律體系不僅包括憲法和法律、行政法規(guī)，還包括地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例等規(guī)范性文件。持這種觀點(diǎn)的理由是，根據(jù)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，制定基本法律和其它法律；國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，并根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)也可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行；民族自治地方的人民代表大會(huì)可以制定自治條例和單行條例，報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以制定在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的法規(guī)。上述基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范，雖然階位不同，效力不同，但都具備法的形式要件，屬于法的范疇，是我國(guó)法律體系的組成部分。 這種意見(jiàn)可以歸結(jié)為三層次論，即我國(guó)的法律體系是由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)三層次構(gòu)成。 三、我國(guó)法律體系應(yīng)否包括法律之外的其它規(guī)范？ 我國(guó)的法律體系是否還包括法律之外的其它規(guī)范，這個(gè)問(wèn)題不說(shuō)清楚，將對(duì)我國(guó)的立法總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不可忽視的影響。 我國(guó)的法律體系究竟是否應(yīng)包括法律以外的其它規(guī)范，首先是要弄清的是，在我國(guó)現(xiàn)行的憲法制度下，法律這種規(guī)范與行政法規(guī)、規(guī)章及地方性法規(guī)等規(guī)范之間的性質(zhì)上的區(qū)別。如果它們之間沒(méi)有性質(zhì)上的區(qū)別，就很難說(shuō)法律體系不包括法律之外的其它規(guī)范。 長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)家立法實(shí)踐中就有這樣一種立法思想傾向，即除了國(guó)家的刑法和司法制度以外，在經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院都有權(quán)制定行政法規(guī)。在這些領(lǐng)域，立法條件成熟的制定法律，立法條件不成熟的可以先制定行政法規(guī)，在條件成熟時(shí)再制定法律。省級(jí)的地方人大及其常委會(huì)還可以根據(jù)自己的具體情況，在國(guó)家沒(méi)有立法的領(lǐng)域制定地方性法規(guī)，被稱(chēng)之為拾遺補(bǔ)闕。正是在這種說(shuō)法下，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活管理的很多方面沒(méi)有法律，充斥的是大量的行政法規(guī)、規(guī)章、部門(mén)文件，不是法律而是法規(guī)和規(guī)章或者是政策在規(guī)范和調(diào)整著社會(huì)關(guān)系，甚至即使是在涉及公民最基本的權(quán)利義務(wù)方面的新聞、出版、結(jié)社、社會(huì)保障等方面，長(zhǎng)期以來(lái)不制定法律，甚至不制定行政法規(guī)，靠的是部門(mén)的規(guī)章甚至是政策文件。回顧一下，早在上個(gè)世紀(jì)八十年代就宣稱(chēng)過(guò)我們已經(jīng)基本上有法可依了，說(shuō)我們已經(jīng)有了憲法，有了法律，沒(méi)有法律的還有行政法規(guī)，還有行政規(guī)章、地方性法規(guī)等等，我們的法律制度已經(jīng)基本健全了。耐人尋味的是，到了九屆期滿(mǎn)時(shí)又出現(xiàn)這種情況，在沒(méi)有制定出物權(quán)法、民法典，沒(méi)有制定出行政程序法、社會(huì)保障法等一系列基本法律，以及在涉及公民基本權(quán)利義務(wù)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活的各方面大量的單行法律尚付闕如的情況下，又再次宣布說(shuō)，我們國(guó)家已經(jīng)初步形成了有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。問(wèn)題的根源就在于法律體系究竟應(yīng)包括什么并由此如何認(rèn)識(shí)我國(guó)法律體系建設(shè)的現(xiàn)狀。不弄清法律體系究竟應(yīng)包括什么，對(duì)我國(guó)法律體系建設(shè)的實(shí)際狀況的認(rèn)識(shí)必然產(chǎn)生偏差，不能自圓其說(shuō)。在這個(gè)問(wèn)題上，來(lái)不得半點(diǎn)浮夸，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是。 按照我國(guó)一九八二年憲法的規(guī)定，在行政立法方面，國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。當(dāng)然，憲法還規(guī)定，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)；領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作；領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；等等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)國(guó)務(wù)院管理權(quán)限的范圍理解為包括經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的方方面面，是準(zhǔn)確的，符合憲法的本意。但問(wèn)題在于，國(guó)務(wù)院這種管理權(quán)是否就意味著在這些領(lǐng)域范圍內(nèi)有權(quán)在沒(méi)有法律的情況下，自己創(chuàng)制規(guī)范，制定行政法規(guī)？答案當(dāng)然是否定的。憲法明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院要根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。這就是說(shuō)，除非經(jīng)過(guò)特別授權(quán)，國(guó)務(wù)院是不能在沒(méi)有法律的依據(jù)這一前提下制定行政法規(guī)的。這一點(diǎn)可以與當(dāng)時(shí)的修憲說(shuō)明相印證。彭真同志于一九八二年在代表中共中央所作的修憲說(shuō)明中明確指出：“國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，要體現(xiàn)這樣的精神：在法律的制定和重大問(wèn)題的決策上，必須由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，充分討論，民主決定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它們的貫徹執(zhí)行上，必須實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任制，以求提高工作效率”。彭真同志的這段修憲說(shuō)明，清楚地表達(dá)了劃分國(guó)家機(jī)構(gòu)之間職責(zé)權(quán)限的這樣的憲法原則：立法，即創(chuàng)制規(guī)范，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)立法的事項(xiàng)，必須由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)決定；執(zhí)行法律才是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不能僭越職權(quán)去規(guī)定應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)或者進(jìn)行重大決策。行政機(jī)關(guān)去做立法機(jī)關(guān)的事，就動(dòng)搖了憲政的根基。據(jù)此可以看出，無(wú)論是憲法條文的規(guī)定，還是修憲說(shuō)明，都清楚地表明了，國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)在沒(méi)有法律依據(jù)的前提下在其所管理的領(lǐng)域創(chuàng)制規(guī)范制定行政法規(guī)。正是基于這種分權(quán)的憲法原則，根據(jù)我國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，才出現(xiàn)了84年和85年連續(xù)兩次對(duì)國(guó)務(wù)院的立法授權(quán)，授權(quán)國(guó)務(wù)院就改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例試行，授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例。試想，憲法條文中已經(jīng)明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作，領(lǐng)導(dǎo)和管理教、科、文、衛(wèi)、民政工作等等等等。工商稅制及經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放無(wú)不都是在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和管理職權(quán)范圍之內(nèi)，這些方面的事項(xiàng)都要由國(guó)務(wù)院來(lái)組織管理和實(shí)施。如果國(guó)務(wù)院基于其領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)就可以在這些領(lǐng)域自行制定行政法規(guī)，授權(quán)豈非多余之舉？！無(wú)疑，在授權(quán)的領(lǐng)域范圍內(nèi)，國(guó)務(wù)院有權(quán)創(chuàng)制規(guī)范。這些規(guī)范在效力上，等同于法律，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)法律體系的組成部分。但是，全國(guó)人大及其常委會(huì)的這兩次授權(quán)的范圍是很明確有限的，僅限于稅收、經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面，并沒(méi)有涵蓋社會(huì)管理的方方面面。這兩次授權(quán)，也再次證明，國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的方方面面不是有權(quán)自行制定行政法規(guī)的。在憲法明確規(guī)定了權(quán)限界限的情況下，以立法條件不成熟為理由，不立法而是以行政法規(guī)甚至部門(mén)規(guī)章或其它來(lái)代替法律的做法，損害了憲法的實(shí)施，給行政專(zhuān)權(quán)提供了通道。 應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，體現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間分權(quán)的憲法原則，二000年三月全國(guó)人民代表大會(huì)制定通過(guò)的立法法，對(duì)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的范圍作了更為細(xì)致具體的排除性限定（不僅僅是對(duì)國(guó)務(wù)院）：在涉及國(guó)家主權(quán)、國(guó)家機(jī)構(gòu)組織制度、國(guó)家結(jié)構(gòu)及基層群眾自治制度、犯罪與刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度、訴訟和仲裁制度等方面，只能制定法律。全國(guó)人民代表大會(huì)唯恐有所遺漏，在列舉了以上范圍的事項(xiàng)之后，還以拉大網(wǎng)的手法來(lái)兜底：特別強(qiáng)調(diào)，只能制定法律的事項(xiàng)還包括必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律的其它事項(xiàng)。還規(guī)定，國(guó)務(wù)院經(jīng)授權(quán)制定的行政法規(guī)，制定法律的條件成熟時(shí)，應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。從由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的立法法（應(yīng)當(dāng)看作是國(guó)家的基本法律而不是一般的法律）的這些條文規(guī)定中可以看出，在限定國(guó)務(wù)院的行政立法職權(quán)方面，立法者是盡了最大的努力來(lái)體現(xiàn)和貫徹憲法精神和原則的。而立法法也是開(kāi)宗明義，第一條就說(shuō)它是根據(jù)憲法，為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，建立和完善有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系而制定的。結(jié)合憲法和立法法對(duì)立法權(quán)限劃分的規(guī)定，可以得出明確的結(jié)論，除了在授權(quán)的領(lǐng)域之外，國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)在沒(méi)有法律依據(jù)的前提下，在其它領(lǐng)域以行政法規(guī)的形式來(lái)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)。進(jìn)而可以看出，行政法規(guī)，在性質(zhì)上，它是依附于法律規(guī)范的附屬性規(guī)范，它不能脫離法律規(guī)范而單獨(dú)存在，憲法所規(guī)定的行政權(quán)的性質(zhì)決定了行政法規(guī)不能對(duì)其管理的對(duì)象設(shè)定權(quán)利義務(wù)規(guī)范，特別是實(shí)體性的權(quán)利義務(wù)規(guī)范。創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)規(guī)范是法律的事，為實(shí)現(xiàn)法律所創(chuàng)設(shè)的規(guī)范服務(wù)，是行政法規(guī)的事。法律規(guī)范與行政法規(guī)規(guī)范，在性質(zhì)上有著本質(zhì)的不同。無(wú)視這一本質(zhì)的區(qū)別，還堅(jiān)持成熟的就立法，不成熟的就可以先制定行政法規(guī)，既可以立法，也可以制定行政法規(guī)，憲法和立法法對(duì)立法權(quán)限的劃分就失去了意義。由此，我們應(yīng)當(dāng)?shù)贸鲞@樣的結(jié)論：我國(guó)的法律體系，只能是由法律規(guī)范所構(gòu)成，不應(yīng)包括行政法規(guī)規(guī)范，經(jīng)授權(quán)而制定的行政法規(guī)除外。由此我們也可以說(shuō)，目前存在的在很多領(lǐng)域沒(méi)有制定法律而是靠行政法規(guī)或其它規(guī)范來(lái)進(jìn)行管理的這一現(xiàn)實(shí)，正是我們?cè)诩訌?qiáng)法制、建立社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中要努力解決的問(wèn)題，而不能反過(guò)來(lái)作為我們?cè)谶@些領(lǐng)域繼續(xù)不立法的理由。我們必須實(shí)事求是，客觀地認(rèn)識(shí)國(guó)情，由無(wú)法狀態(tài)向法治社會(huì)努力轉(zhuǎn)變確是一個(gè)逐漸的過(guò)程，要求在很短的時(shí)間內(nèi)按照八二年憲法在凡是應(yīng)當(dāng)制定法律的那些領(lǐng)域都制定出法律來(lái)是不現(xiàn)實(shí)的，但是我們現(xiàn)在既然已經(jīng)站在了前人的肩上，歷史已經(jīng)推到了二十一世紀(jì)，我們更應(yīng)當(dāng)本著與時(shí)俱進(jìn)的精神，在法制建設(shè)上比前人有所建樹(shù)有所進(jìn)步才是�；貧w到前述的論題，我們可以得出明確的結(jié)論，那就是國(guó)家的法律體系當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是指只能由國(guó)家立法作出的規(guī)范，只能是制定法律的那些事項(xiàng)的規(guī)范。我們應(yīng)當(dāng)按照立法法對(duì)法律范疇的規(guī)定來(lái)理解和把握國(guó)家法律體系的涵義。行政法規(guī)不能對(duì)應(yīng)當(dāng)由法律來(lái)規(guī)定的事項(xiàng)作出規(guī)定，它就不應(yīng)當(dāng)是國(guó)家法律體系的組成部分。 有必要在這里就司法解釋?xiě)?yīng)否屬于法律體系范圍的問(wèn)題作一分析。按照立法法和全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律解釋問(wèn)題的有關(guān)規(guī)定，司法解釋是指兩院在審判和檢察工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題作出的解釋。就法律設(shè)立司法解釋的本意而言，這種解釋?xiě)?yīng)當(dāng)理解為是在具體案件中對(duì)具體的事實(shí)如何適用具體的法律條文而作出的解釋。因而這種解釋?xiě)?yīng)當(dāng)是個(gè)案的、具體的，是行使審判權(quán)或檢察權(quán)的題中應(yīng)有之意，而不是離開(kāi)法律條文去創(chuàng)制新的普遍適用的抽象規(guī)范，即不能以司法解釋的名義去規(guī)定應(yīng)由國(guó)家立法的事項(xiàng)。盡管在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中與此不符，大量的司法解釋是以抽象的法的規(guī)范形式規(guī)定了應(yīng)當(dāng)立法的事項(xiàng)，并且作為判案依據(jù)，是事實(shí)上的法律（因而是事實(shí)上的法律體系的組成部分），而且，客觀地說(shuō)，這些以司法解釋形式出現(xiàn)的大量規(guī)范適應(yīng)了改革開(kāi)放和社會(huì)生活需要，彌補(bǔ)了立法的滯后和不足，為我國(guó)司法實(shí)踐所急需，但這并非是法律上司法解釋的本意。以司法解釋的形式行立法之實(shí)，只能看作是適應(yīng)實(shí)際需要的權(quán)宜之計(jì)，不得已而為之，而不能視為理所應(yīng)當(dāng)。毋庸置疑，這個(gè)問(wèn)題的解決依賴(lài)于我國(guó)法律體系的建立和完善，而司法解釋也最終應(yīng)回到其法律規(guī)定的原本涵義上來(lái)。不言而喻，司法解釋不是我國(guó)法律體系的組成部分。 地方性法規(guī)規(guī)范在性質(zhì)上又如何呢？ 按照憲法、地方組織法和立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)分兩種情況： 一種是，按照憲法、地方組織法以及全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)決定而享有地方性法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的地方性法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。從地方組織法、有關(guān)授權(quán)決定和立法法中對(duì)立法權(quán)限的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與地方性法規(guī)并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別：地方性法規(guī)要不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)要遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則。更有后來(lái)的立法法中對(duì)立法權(quán)限的嚴(yán)格劃分限定，這二者在立法權(quán)限范圍及效力方面而言，沒(méi)有性質(zhì)上的差別，可以看作是同一類(lèi)性質(zhì)的規(guī)范。所不同之處是，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)根據(jù)授權(quán)，可以對(duì)法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定。對(duì)法律的變通規(guī)定，其效力高于地方性法規(guī)，等同于法律。 另一種是民族自治地方的自治條例和單行條例。按照有關(guān)法律的規(guī)定，與地方性法規(guī)不同的是，自治條例和單行條例在不違背法律或者行政法規(guī)的基本原則及有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)對(duì)民族自治地方所作的規(guī)定的前提下，可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通的規(guī)定，并且還要報(bào)上一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。從法律對(duì)自治條例和單行條例這種規(guī)范的規(guī)定來(lái)看，在立法的權(quán)限范圍和規(guī)范的效力等級(jí)上，是與地方性法規(guī)有所不同的。自治條例和單行條例的變通規(guī)定，其效力高于地方性法規(guī)，等同于法律。但無(wú)論是其有權(quán)變通的，還是無(wú)權(quán)變通的，都必須依附于法律和行政法規(guī)，不能脫離法律和行政法規(guī)而單獨(dú)創(chuàng)制，是根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡迩闆r為執(zhí)行法律和行政法規(guī)而制定，與一般意義上的地方性法規(guī)沒(méi)有達(dá)到質(zhì)的差別，仍然屬于地方性法規(guī)的范疇。 至此，綜合已有的法律規(guī)定，特別是立法法中對(duì)立法權(quán)限劃分的有關(guān)規(guī)定，可否這樣提出問(wèn)題，即是不是除了立法法中規(guī)定的只能制定法律的事項(xiàng)之外，還有一部分事項(xiàng)既可以制定法律，沒(méi)有法律的，也可以制定行政法規(guī)，還可以制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例呢？抑或有一部分事項(xiàng)只能制定行政法規(guī)或地方性法規(guī)，而不能制定法律？這個(gè)問(wèn)題在現(xiàn)行的法律中不難找到答案。綜合現(xiàn)行的法律條文規(guī)定，并不存在這樣一個(gè)大家都可以齊抓共管或法律不能管而其它可以管的地帶。對(duì)同一事項(xiàng)國(guó)家可以制定法律，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)，地方也可以制定地方性法規(guī)，各自都可以予以規(guī)范，法制的統(tǒng)一就蕩然無(wú)存了。更不存在中央不能立法，而只能由地方立法的地方自留地。事實(shí)上，無(wú)論是行政法規(guī)，還是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，都要以已有的法律為依據(jù)，不能在沒(méi)有法律依據(jù)的前提下單獨(dú)創(chuàng)制規(guī)范。關(guān)于這一點(diǎn)，無(wú)論是憲法、有關(guān)基本法律，或者是眾多的單行法律，都沒(méi)有開(kāi)過(guò)這個(gè)口子。由此，我們可以得出結(jié)論，除了經(jīng)授權(quán)制定的行政法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的對(duì)法律變通的法規(guī)及民族自治地方對(duì)法律變通的自治條例和單行條例，這些法的規(guī)范附屬于我國(guó)法律體系之外，一般意義上的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范，不能看作是國(guó)家法律體系的組成部分。 應(yīng)當(dāng)在這里提出的問(wèn)題是，在我國(guó)收復(fù)了香港、澳門(mén)行使國(guó)家主權(quán)之后，設(shè)立了特別行政區(qū)，實(shí)行特殊的法律制度，特別行政區(qū)的特別法律是否包括在國(guó)家的法律體系之內(nèi)？作為問(wèn)題的探討，可否認(rèn)為，盡管特別行政區(qū)的法律具有地域性，只是在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)施，但由于這些法律規(guī)范有權(quán)規(guī)定并且大部分規(guī)定了屬于國(guó)家立法的事項(xiàng)，即國(guó)家是在法律制度上實(shí)行“一國(guó)兩制”，因而國(guó)家的法律體系是“一國(guó)兩制”，因此，應(yīng)當(dāng)附屬于國(guó)家法律體系之內(nèi)。在這個(gè)意義上而言，國(guó)家的法律體系，不僅包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，而且包括由特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)按照特別行政區(qū)基本法要求制定出的施行于特別行政區(qū)的法律。 綜上所述，國(guó)家法律體系的主體是那些只能制定法律的事項(xiàng)的規(guī)范。毋庸贅言，由全國(guó)人大及其常委會(huì)以決定、決議、法律解釋等形式出現(xiàn)的法律規(guī)范，當(dāng)然也是法律體系的組成部分。而由于授權(quán)及變通而制定的規(guī)范，以及特別行政區(qū)施行的特別法律，在各自的范圍內(nèi)都具有與國(guó)家的法律同等效力，自然也應(yīng)附屬在內(nèi)。 必須明確的是，法律體系不是法的體系。法的體系包括所有的那些只要具備了國(guó)家強(qiáng)制力的全部規(guī)范，不僅法律、法規(guī)包括在內(nèi)，而且軍事法規(guī)，甚至規(guī)章、司法解釋等所有有拘束力的抽象規(guī)范，都應(yīng)包括在內(nèi)。而法律體系則是僅指法律規(guī)范的體系，這是兩回事，不能把這二者混為一談。 四、從嚴(yán)把握法律體系涵義的實(shí)踐意義 從我國(guó)法制建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，根據(jù)我國(guó)憲法、立法法及其它法律的規(guī)定，著眼于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展民族興旺發(fā)達(dá)的百年大計(jì)，科學(xué)嚴(yán)格把握我國(guó)法律體系的內(nèi)涵，有著重要的實(shí)踐意義。 一是，符合憲法以及立法法、有關(guān)組織法等基本法律所體現(xiàn)的國(guó)家法制統(tǒng)一的內(nèi)在要求，符合人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求，有利于避免國(guó)家立法權(quán)被行政或地方侵蝕，有利于法律體系的內(nèi)在的和諧一致，有利于法律的嚴(yán)格貫徹實(shí)施，有利于強(qiáng)化國(guó)家法制的高度權(quán)威性和統(tǒng)一性。 二是，能夠?qū)ξ覈?guó)法律制度建設(shè)的現(xiàn)狀有一個(gè)清醒的客觀的認(rèn)識(shí)。盡管從黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們擺脫了法律虛無(wú)主義，走上了法治的軌道，經(jīng)過(guò)這二十多年的努力，我國(guó)立法取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但離黨的十五大、十六大所確定的形成法律體系的目標(biāo)要求，還有很大距離。形成法律體系所需要的法律，屬于應(yīng)由國(guó)家制定法律的事項(xiàng)，還有相當(dāng)大的部分尚未制定出來(lái)。二0一0年要形成法律體系，時(shí)不我待，立法任務(wù)，艱巨繁重。 三是，有利于科學(xué)地把握理解黨的十五大、十六大所提出的形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系這一國(guó)家立法的總體目標(biāo)的準(zhǔn)確涵義，有利于對(duì)今后的立法工作有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)，有利于在立法指導(dǎo)思想上與黨的十六大提出的要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織新形勢(shì)的要求保持高度一致，進(jìn)而采取有力措施，切實(shí)大力加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，努力實(shí)現(xiàn)這一總體目標(biāo)。 袁吉亮
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