中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)立法的影響

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)立法的影響 　　在西方政治傳統(tǒng)中，立法始終是政治舞臺(tái)上最尖刻、最具分量和挑戰(zhàn)性的角色。而此種意義上的立法理念在中國(guó)社會(huì)的理解幾乎完全不同，歷代的立法實(shí)踐亂無(wú)頭緒。1949年國(guó)民黨法制體系徹底崩潰，而西方資本主義國(guó)家的現(xiàn)代立法理念和實(shí)踐模式遭到排斥，剩下的只是完全依靠中國(guó)共產(chǎn)黨的影響力和意識(shí)形態(tài)重建社會(huì)主義立法制度了。在這個(gè)制度下，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法和法律”⑴，首先表征了黨作為法律締造者主體的身份，在中國(guó)共產(chǎn)黨扶持下的立法必然主動(dòng)或被動(dòng)地服從黨的權(quán)威。而在現(xiàn)實(shí)中，由于歷史原因所形成的長(zhǎng)期慣例及黨的內(nèi)部規(guī)則的存在，使得黨對(duì)立法的影響也并不完全由法律規(guī)定，因而黨對(duì)我國(guó)立法的影響表現(xiàn)形式多樣。筆者歸納了以下幾點(diǎn)：

　　1、 黨中央提出立法建議

　　我國(guó)現(xiàn)行憲法第64條規(guī)定，全國(guó)人大常委或者1/5以上的全國(guó)人大有權(quán)提議修改憲法。而在實(shí)踐中，通常由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)首先提出修改憲法的建議案，然后由全國(guó)人大常委會(huì)或者1/5以上的全國(guó)人大代表接受，再向全國(guó)人大提出正式的憲法修改草案。⑵1995年中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，國(guó)務(wù)院根據(jù)這個(gè)精神，廣泛征求各方面的意見(jiàn)，制定了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（草案）》，提請(qǐng)1996年3月召開(kāi)的八屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議，這次全國(guó)人大會(huì)議經(jīng)過(guò)審議，通過(guò)了這個(gè)綱要。⑶而且，1985年司法部部長(zhǎng)鄒瑜在第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上對(duì)《關(guān)于在公民中基本普及法律常識(shí)的決議（草案）》所做的說(shuō)明也清楚地描述了第一個(gè)五年全民普法運(yùn)動(dòng)建議出臺(tái)的原因是由于“幾年來(lái)，胡耀邦、鄧小平、彭真等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次強(qiáng)調(diào)了這個(gè)問(wèn)題”⑷因此，黨可以通過(guò)這種影響立法決策、立法規(guī)則的權(quán)力從而使得黨的立法主張至少可以進(jìn)入立法程序，為成為國(guó)家意志提供可能。

　　2、 黨中央對(duì)重要法案的事先批準(zhǔn)和審查

　　黨中央一直遵循著慣例所確定的模糊不定的基本原則，即全國(guó)人大及其常委會(huì)審議的法律，凡帶重大原則性質(zhì)的，事先報(bào)黨中央批準(zhǔn)；黨中央主要確定所立法案的指導(dǎo)思想及重大原則問(wèn)題，而不是事物巨細(xì)。

　　我們可以在1991年黨中央《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》的文件中得到某種程度的肯定。這是黨的歷史上第一份確定黨中央立法介入的范圍和程序的文件。黨中央對(duì)立法過(guò)程介入分四種情形：①憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律草案，在提請(qǐng)全國(guó)人大審議前，都須經(jīng)過(guò)黨中央政治局（或黨委）與中央全會(huì)的審議；其他法定機(jī)關(guān)提出的修憲議案，也需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)黨組或全國(guó)人大中的黨的領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送黨中央審定；②政治方面的法律。在起草前應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)將立法思想和原則呈報(bào)黨中央審批；③政治方面的法律和重大經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律，在提交全國(guó)人大或常委會(huì)審議前，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組呈報(bào)黨中央政治局或其常委審批；④中央對(duì)法律起草工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，凡由全國(guó)人大及其常委會(huì)起草的法律，一律由全國(guó)人大黨委會(huì)黨組報(bào)中央審批，其他部門起草的法律草案需報(bào)全國(guó)人大審議的，也由全國(guó)人大常委會(huì)黨組統(tǒng)一報(bào)中央審批。⑸這一文件從決策上講，規(guī)定的都是“立什么法，怎樣立，為什么立”的問(wèn)題，這些問(wèn)題可比人大當(dāng)“橡皮圖章”有意義得多也有影響力的多，而該文件也顯然有將黨在立法中的地位、功能明確下來(lái)甚至正式下來(lái)的意圖。

　　3、 控制人大代表的比例與名額

　　我國(guó)的選舉制度是人民代表大會(huì)制度，而“我國(guó)選舉制度的運(yùn)行是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮其作用的和功效的”。⑹“在全國(guó)和地方各級(jí)人大代表中，共產(chǎn)黨在比例上占優(yōu)勢(shì)，而民主黨派與非黨人士比例，原則上反映了我國(guó)黨派關(guān)系的實(shí)際”。⑺筆者從《人民日?qǐng)?bào)》統(tǒng)計(jì)的歷屆人大代表比例分析表中發(fā)現(xiàn)，無(wú)論哪屆人大，中共黨員所占比例總是絕對(duì)多數(shù)，第一屆為54.49%，第二屆為57.75%，第三屆為54.83%，第四屆為76.8%，第五屆72.78%，第六屆為62.5%，第七屆為66.9%，第八屆為68.4%，第九屆為71.5%.⑻而人大代表中的黨員“必須遵守黨的紀(jì)律，發(fā)言、表決都不能違反黨的方針、政策、決議、指示�！薄按�表……首先是黨員，不能因?yàn)楫?dāng)了代表就可以不遵守黨紀(jì)。黨當(dāng)然不能對(duì)所有代表發(fā)號(hào)施令，但作為黨員，不管你是代表也好，政府組成人員也好，都得按黨的方針政策辦事。”⑼而事實(shí)上，在每次人大開(kāi)會(huì)前，人大代表中的共產(chǎn)黨員都被要求參加“組織生活”，聽(tīng)取黨組織傳達(dá)的中央精神，領(lǐng)會(huì)中央立法意圖。而中國(guó)共產(chǎn)黨是依前蘇聯(lián)模式建立的高度集權(quán)的政黨，沒(méi)有對(duì)黨的絕對(duì)忠誠(chéng)是不可能成為黨員的，所以黨員在政治上是絕對(duì)服從上級(jí)的。盡管近些年黨對(duì)人大黨員代表的紀(jì)律約束有所松動(dòng)，但仍未妨礙黨在立法時(shí)貫徹其意圖。所以至今全國(guó)人大及其常委會(huì)從未否決一項(xiàng)黨中央授意的法律，也沒(méi)有哪一部法律未經(jīng)黨中央批準(zhǔn)而在全國(guó)人大或常委會(huì)中通過(guò)的。

　　4、 黨中央向國(guó)家機(jī)構(gòu)推薦重要干部擔(dān)任重要公職

　　黨中央直接干涉人大立法工作畢竟“名不正言不順”，但是要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的合法化，就需要一個(gè)公開(kāi)的途徑，即“推薦”制度�！巴扑]”制度一直是執(zhí)政黨控制當(dāng)代中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化機(jī)構(gòu)的主要手段，而“作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)，可以不接受黨委的命令；作為黨員，不能不接受黨委的命令”。⑽黨把經(jīng)過(guò)考察后的優(yōu)秀黨員選派到各部門、各級(jí)政府以及重要的人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部，而且在“推薦”“選派”日益演化為“人事任免”的趨勢(shì)下，黨不僅實(shí)現(xiàn)了其對(duì)立法的影響力，而且也實(shí)現(xiàn)了對(duì)這些重要部門的合法領(lǐng)導(dǎo)。

　　在全國(guó)人大中，直接由中共中央委員會(huì)控制的干部名單包括委員長(zhǎng)及副委員長(zhǎng)，秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)及委員，個(gè)專門委員會(huì)的主任副主任。而在全國(guó)人大立法中其核心作用的委員長(zhǎng)會(huì)議的成員就是委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)，委員長(zhǎng)會(huì)議決定所有提交給代表大會(huì)和常委會(huì)的議案，決定常委會(huì)的立法程序，決定常委會(huì)的人事任免。⑾當(dāng)然，起立法核心作用的委員長(zhǎng)會(huì)議，實(shí)際上也只是形式上討論常委會(huì)黨組已經(jīng)決定的事項(xiàng)，而黨組是絕對(duì)將非黨人士的副委員長(zhǎng)排除在外的。

　　5、 黨中央對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)中的黨組織有直接控制力

　　黨組制度是中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)立的重要制度之一�，F(xiàn)行黨章規(guī)定：在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組，由該機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)工作的黨員組成；黨組成員不由黨員代表大會(huì)產(chǎn)生，而是由批準(zhǔn)黨組成立的上級(jí)黨委指定，黨組成員服從上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。

　　無(wú)論在立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)均有各級(jí)黨組存在。具體到人大來(lái)講，各級(jí)人大雖然是所轄區(qū)內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但人大常委會(huì)都有黨組領(lǐng)導(dǎo)，黨組又受上一級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，所以事實(shí)上各級(jí)人大是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下。同級(jí)黨委可以對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)黨組發(fā)布指示、命令并指導(dǎo)工作，而同級(jí)人大及其常委會(huì)的黨組須得向同級(jí)黨委積極匯報(bào)工作、請(qǐng)示和報(bào)告工作。因此，當(dāng)人大及其常委會(huì)在立法時(shí)，對(duì)黨中央意圖不清楚，可用“請(qǐng)求”方式要求黨中央對(duì)該政策或指導(dǎo)進(jìn)行明示、再肯定或解釋含義，從而形成“自上而下”的過(guò)程。

　　由于黨組這一形式的存在，法律法規(guī)與黨的政策就很容易被混同，黨中央可以把全國(guó)人大常委會(huì)黨組的“意見(jiàn)”、“報(bào)告”以“轉(zhuǎn)批”、“轉(zhuǎn)發(fā)”形式，迅速將人大立法變?yōu)辄h內(nèi)文件或?qū)Ⅻh內(nèi)文件變?yōu)榉�律�?guī)范。例如，1986年12月8日《黨中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)換屆選舉工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的通知》實(shí)際上就是把人大的立法轉(zhuǎn)變?yōu)辄h內(nèi)文件。1986年11月8日全國(guó)人大常委會(huì)黨組提出《意見(jiàn)》，對(duì)1986年換屆選舉作出非常詳細(xì)規(guī)定，內(nèi)容就是對(duì)當(dāng)時(shí)《選舉法》和《地方組織法》的解釋與修改（其中甚至包括與當(dāng)時(shí)《選舉法》和《地方組織法》相沖突的內(nèi)容），從法理上講就是一項(xiàng)“立法”草案。而在同年11月15日-12月2日召開(kāi)的第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議上就通過(guò)了關(guān)于修改《選舉法》和《地方組織法》的決定。而后的12月25日黨中央辦公廳、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)換屆選舉工作一些問(wèn)題的緊急通知》，要求當(dāng)年的選舉“堅(jiān)決按照中辦發(fā)（1986）36號(hào)文件精神”（即12月8日的“通知”）辦理。如此做法使得中辦（1986）36號(hào)文件在法律和事實(shí)上有了法定約束力。⑿6、 黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志

　　中共十三大的政治報(bào)告提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的基本方式是使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志。⒀所以，作為我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，雖然在法理上能制定憲法和法律并有權(quán)追究政黨違反憲法和法律的行為，但是在實(shí)際政治體制中人大卻必須接受黨領(lǐng)導(dǎo)人大的“默示權(quán)力”。⒁所以，有些學(xué)者認(rèn)為“法律”只不過(guò)是“政策”這個(gè)巨人的影子。⒂例如，在黨的十一屆三中全會(huì)上提出了健全社會(huì)主義法制的目標(biāo)；到了黨的十二大，黨提出了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”這一重要的基本政治原則；1982年憲法修改時(shí)就將各政黨都必須守法的法治原則確定在憲法中了。

　　近年來(lái)，人大的領(lǐng)導(dǎo)人在談到黨與立法關(guān)系時(shí)總是強(qiáng)調(diào)，“要以黨的重要指導(dǎo)思想為指導(dǎo)”，自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)人大常委委員長(zhǎng)李鵬在2000年9月28日“全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)主任研討班”講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，“三個(gè)代表”也是做好人大工作的指導(dǎo)思想。他回顧了十一屆三中全會(huì)以來(lái)憲法幾次修改后說(shuō)，每次黨的全國(guó)代表大會(huì)之后，全國(guó)人大都把大會(huì)提出的黨的重要主張和方針政策通過(guò)法定程序載入憲法，變成國(guó)家和人民的意志。這充分體現(xiàn)了黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)了人大工作自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。⒃他在2000年11月2日的“全國(guó)人大常委會(huì)工作會(huì)議”中也要求“立法工作自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)”。⒄作為我國(guó)立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)，雖然在中國(guó)政府過(guò)程中不斷增強(qiáng)其作用，但是其威望的提高、作用的增強(qiáng)并不是在共產(chǎn)黨作用和權(quán)威缺失的條件下發(fā)生的。恰恰相反，這種地位的提升是共產(chǎn)黨重視并提攜的結(jié)果。在1998年九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上，黨的第二號(hào)領(lǐng)導(dǎo)人李鵬當(dāng)選委員長(zhǎng)。截至2000年11月2號(hào)，李鵬所領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)人大及其常委會(huì)在兩年多的時(shí)間里就已經(jīng)通過(guò)法律及有關(guān)法律問(wèn)題的決定57件，最重要的在他的任期內(nèi)通過(guò)了豎立人大權(quán)威的《立法法》（2000年3月15日第九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)）。但是，我們應(yīng)該看到，這種立法機(jī)構(gòu)的活躍只是為了更好的實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)統(tǒng)治的功能，人大和執(zhí)政黨的關(guān)系一直沒(méi)有跳出“形式和內(nèi)容”的范疇。我國(guó)的執(zhí)政黨實(shí)際上已把國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力統(tǒng)一于全身，而且掌握著軍事力量，決定著利益表達(dá)、綜合、決策和執(zhí)行的全過(guò)程，它已不同于世界各國(guó)中的一般意義上的政黨，相當(dāng)于國(guó)家組織卻又超越了國(guó)家組織。這是社會(huì)主義國(guó)家的一般特征，也體現(xiàn)了中國(guó)自己的特點(diǎn)。

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