危時(shí)法-理念與規(guī)范

危時(shí)法-理念與規(guī)范 　　天有不測(cè)風(fēng)云，人有旦夕禍福。有時(shí)候，人類為征服自然而自豪；另外一些時(shí)候，人類又為自然界而沮喪、無奈。盡管我們?cè)诒M力認(rèn)識(shí)和把握這個(gè)世界，但是，完全掌控它是不可能的。雖然我們不知道明天究竟會(huì)發(fā)生什么，但是我們明確的知道今天已經(jīng)發(fā)生了什么。因此，采取正確的對(duì)策，及時(shí)有效應(yīng)對(duì)已經(jīng)發(fā)生的事情就具有重要的意義。與自然界的魔鬼作斗爭(zhēng)，必須依賴兩種銳利的武器：一是科學(xué)技術(shù)；二是法治。我們有時(shí)候生活在正常環(huán)境中，這需要平時(shí)法；有時(shí)候生活在危急環(huán)境中，這又需要危時(shí)法。這兩種性質(zhì)不同的法，缺一不可。共同服務(wù)于我們生活。現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，即使在緊急環(huán)境下，也不能拋棄法治。緊急狀態(tài)與法治并不矛盾，完全可以互相配合，互相合作，相得益彰。

　　危時(shí)法是與平時(shí)法相對(duì)應(yīng)的一個(gè)法律概念。危時(shí)法就是調(diào)整危機(jī)狀態(tài)的法，就是在危急時(shí)刻適用的法。什么是危機(jī)狀態(tài)呢？各國(guó)立法上名稱不一，近似的提法有“緊急事件”、“緊急情況”、“非常狀態(tài)”、“特別狀態(tài)”等，還包括一些狹義上的“戒嚴(yán)狀態(tài)”、“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”等。盡管在各國(guó)憲法和法律上的描述也不盡一致，但大致上的內(nèi)容是近似的。在美國(guó)，“緊急狀態(tài)”將被寬泛地解釋為這樣一些情況：由于發(fā)生了某種（事實(shí)上的或聲稱的）對(duì)國(guó)家構(gòu)成威脅的非同尋常的事由（如戰(zhàn)爭(zhēng)或內(nèi)亂），政府中止人民的某些權(quán)利。在歐洲，被稱之為公共緊急狀態(tài)（PublicEmergency），即“一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì)，影響全體公民，并對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅”。認(rèn)定緊急狀態(tài)需要一系列標(biāo)準(zhǔn)：必須是現(xiàn)實(shí)的或者是肯定要發(fā)生的；威脅到人民生命財(cái)產(chǎn)的安全；阻止了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)正常行使權(quán)力；影響了人們的依法活動(dòng)；必須采取特殊的對(duì)抗措施才能恢復(fù)秩序等。調(diào)整在公共緊急狀態(tài)時(shí)期如何處理國(guó)家權(quán)力與國(guó)家權(quán)力、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的法律、法規(guī)總和，就是緊急狀態(tài)法。

　　危時(shí)法的法律理念完全不同于平時(shí)法。在理論上，危時(shí)法具有兩大顯著特征。

　　首先，危時(shí)法是國(guó)家法治不可分割的組成部分。危時(shí)法和平時(shí)法共同構(gòu)成一國(guó)法治的全部。危機(jī)狀態(tài)更需要法律，法律在危機(jī)狀態(tài)情況下更能顯示出保障國(guó)家和公民利益，維護(hù)社會(huì)秩序的根本價(jià)值。談到法治，在一般人的印象中，似乎只有在平時(shí)才可以要求依法辦事。在出現(xiàn)緊急情況下就不需要法律了，法律失效了。其實(shí)，這是對(duì)法律的誤解。緊急狀態(tài)并非失序（無秩序）狀態(tài)，而是一種由于失序狀態(tài)引起的非常態(tài)的（有序）秩序狀態(tài)，即非常法治狀態(tài)。從法律價(jià)值觀的角度看，公正和效率是法律的基本價(jià)值。法律可以服務(wù)于公正的法律價(jià)值觀，也可以服務(wù)于效率的法律價(jià)值觀�！熬o急狀態(tài)法學(xué)也要用法制原則指導(dǎo)緊急狀態(tài)法的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和遵守。作為一種法律規(guī)范，緊急狀態(tài)法不能偏離法制原則這一法律規(guī)范的最高價(jià)值目標(biāo)�！保邸毒o急狀態(tài)法學(xué)》 莫紀(jì)宏 徐高著 中國(guó)人民公安大學(xué)出版社 1992年4月第1版 第5頁(yè)］本來我國(guó)的法制化程度就比較低，對(duì)平時(shí)法的認(rèn)識(shí)和執(zhí)行就不能令人滿意。對(duì)于危時(shí)法，人們的印象就更加淡漠了。再加上危時(shí)法的立法和法律實(shí)施方面比平時(shí)法還要落后，危時(shí)法法律意識(shí)淡薄，危時(shí)法法律規(guī)范不夠健全，法律實(shí)施力度不夠，更加導(dǎo)致人們對(duì)危時(shí)法的輕視。正如溫家寶總理指出的那樣，多難興邦。非典事件正在逐步改變?nèi)藗兊穆浜笥^念。在非典疫情發(fā)生的關(guān)鍵時(shí)刻，2003年5月12日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，并自發(fā)布之日實(shí)施。這個(gè)行政法規(guī)明確當(dāng)事各方的法律權(quán)利、法律義務(wù)和法律責(zé)任，迅速扭轉(zhuǎn)了非典疫情發(fā)生初期的被動(dòng)局面，有效地理順了社會(huì)關(guān)系。理論和實(shí)踐都說明在危急時(shí)刻依法辦事的極端重要性。

　　“但是，非常狀態(tài)的出現(xiàn)也暴露出我國(guó)法律的嚴(yán)重缺位和不足，即非常情況下的政府或社會(huì)組織行使正常情況下不可能行使的特別權(quán)力的法律根據(jù)是什么？如果為處理特殊情況，對(duì)政府或社會(huì)組織的權(quán)力沒有明確授權(quán)和對(duì)授權(quán)的規(guī)范和約束，只是強(qiáng)調(diào)情況特殊，各政府和社會(huì)組織可以各行其是、各自為政地自行采取各種措施，權(quán)力就會(huì)無序行使，社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)新的混亂，人們會(huì)出現(xiàn)恐慌。所以，緊急狀態(tài)時(shí)期迫切需要一套緊急時(shí)期的法律制度。給政府采取特別手段提供法律依據(jù)。當(dāng)緊急狀態(tài)出現(xiàn)時(shí)，只要政府依法宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，政府和社會(huì)組織就可進(jìn)入特別程序，行使特別的權(quán)力。”[《非常時(shí)期的人大立法》蔡定劍，載2003年5月15 日《法制日?qǐng)?bào)》]

　　拉丁美洲國(guó)家獨(dú)立之后，美國(guó)與法國(guó)革命所提供的憲法范例成為它們考慮的對(duì)象。美國(guó)憲法認(rèn)為：無論是在和平時(shí)期還是在危急時(shí)刻，都只有一種有效的政治秩序存在。“緊急狀態(tài)”一詞在美國(guó)憲法中不曾被提到。在緊急狀態(tài)方面，它們選擇遵循了法國(guó)方式。拉美國(guó)家認(rèn)為在緊急狀態(tài)下存在一種特殊的法律統(tǒng)治。緊急狀態(tài)規(guī)則已成為拉丁美洲憲法的一部分；它們當(dāng)中有些允許通過頒布政令來管理，而有些則限制法院對(duì)緊急狀態(tài)行動(dòng)進(jìn)行有效審查的權(quán)力。

　　在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，危時(shí)法立法比較健全。如美國(guó)聯(lián)邦國(guó)會(huì)于1976年頒布了《全國(guó)緊急狀態(tài)法》。該法對(duì)緊急狀態(tài)的頒布程序、頒布方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作了規(guī)定。該法規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)聯(lián)邦法規(guī)定的可宣布緊急狀態(tài)的情況，有權(quán)宣布全國(guó)緊急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以為行使特別權(quán)力頒布一些法規(guī)。一旦緊急狀態(tài)終止，這些法規(guī)將隨之失效。還規(guī)定，當(dāng)總統(tǒng)因國(guó)家安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活以及外交政策的執(zhí)行受到外國(guó)威脅而宣布緊急狀態(tài)時(shí)，總統(tǒng)可以根據(jù)該法，對(duì)于與外國(guó)或外國(guó)人有利害關(guān)系的外匯管制，國(guó)際支付以及貨幣、證券和財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移行使特別權(quán)力。

　　著名的德國(guó)社會(huì)法學(xué)派代表人物耶林曾經(jīng)提出過這樣一種思想，他認(rèn)為：法律本身不是目的，而是為達(dá)到社會(huì)公共利益所運(yùn)用的手段，行政緊急權(quán)力必須合乎憲法和法律，必須體現(xiàn)法律的目的和精神。近年來，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)針對(duì)頻繁發(fā)生的特大安全事故、嚴(yán)重自然災(zāi)害等突發(fā)事件，開始重視建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處理機(jī)制，并制定了相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章。危時(shí)法的理念正在深入人心，正在被普遍認(rèn)可。危時(shí)法的建立和完善已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)生活中一個(gè)迫切需要解決的課題。

　　其次，危時(shí)法具有獨(dú)特的法律價(jià)值觀。即效率領(lǐng)先公正。危時(shí)法全面貫徹效率主導(dǎo)公正的價(jià)值理念。效率和公正都是法律承認(rèn)和保障的價(jià)值觀。在正常情況下，法律更多表現(xiàn)出它的公正性。公正精神構(gòu)成法律的靈魂。平時(shí)法的確是這樣，也應(yīng)該這樣。但是，在危機(jī)狀態(tài)下，情況就完全改變了。在緊急狀態(tài)下，由于全社會(huì)的任務(wù)首先考慮的是如何采取迅速和有效的措施來控制和消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序，以及法律秩序，因此，社會(huì)公共利益，包括國(guó)家利益、國(guó)家安全，以及集體利益等要得到優(yōu)先地保護(hù)。而要重點(diǎn)保護(hù)公共利益，維護(hù)法律秩序，就必須賦予政府以更的大的國(guó)家權(quán)力，從而出現(xiàn)具有特權(quán)性質(zhì)的行政緊急權(quán)力，這些權(quán)力一方面相對(duì)于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力具有更大的權(quán)威性和優(yōu)先性，另一方面相對(duì)于憲法和法律所規(guī)定的公民在正常狀態(tài)下可以享有的權(quán)利，行政緊急權(quán)力也具有更大的法律權(quán)威，可以比平常時(shí)期更容易限制公民權(quán)利。所謂行政緊急權(quán)力是指政府針對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、叛亂、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治騷亂、嚴(yán)重自然災(zāi)害以及嚴(yán)重傳染病流行等緊急情況，根據(jù)憲法、緊急狀態(tài)處置法、戒嚴(yán)法、戰(zhàn)爭(zhēng)法、警察法、行政強(qiáng)制法等，作出各種緊急處理措施的權(quán)力。為了實(shí)現(xiàn)公共利益，政府在平時(shí)不能采取的行政措施，在緊急狀態(tài)時(shí)期就可以依法行使。這說明，危時(shí)法具有更濃厚國(guó)家權(quán)力保障法色彩，以保障國(guó)家權(quán)力迅速有效地行使為根本目的而不是保障特定人的個(gè)人利益。“這些緊急對(duì)抗措施同平時(shí)日常國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行依法管理有所不同，它們可能改變了日常法律中所規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)需作一定限制，而軍事權(quán)的法律地位則可能進(jìn)一步上升，在某些特殊的緊急狀態(tài)下，軍事權(quán)可能要發(fā)揮最主要的作用，如在戰(zhàn)爭(zhēng)緊急狀態(tài)下，國(guó)家權(quán)力可能全部或大部轉(zhuǎn)移至軍事機(jī)關(guān)�！保邸毒o急狀態(tài)法學(xué)》 莫紀(jì)宏 徐高著 中國(guó)人民公安大學(xué)出版社 1992年4月第1版 第29頁(yè)］而平時(shí)法要以控制和制約國(guó)家權(quán)力為核心，充分體現(xiàn)救濟(jì)法的性質(zhì)，以維護(hù)、確認(rèn)和保障特定人的合法利益作為價(jià)值導(dǎo)向。這就是這兩種法的本質(zhì)區(qū)別。一旦進(jìn)入緊急狀態(tài)，正常的生活秩序就需要調(diào)整，原來的法律關(guān)系的性質(zhì)就會(huì)徹底改變。平時(shí)能作的事情，現(xiàn)在不能做了。平時(shí)能說的話，現(xiàn)在不能說了。平時(shí)享有的的權(quán)利，現(xiàn)在沒有了。平時(shí)沒有的義務(wù)，現(xiàn)在就有了�；蛘呦喾��！皩�(duì)抗緊急狀態(tài)措施一個(gè)最重要的特征就是日常法律所確定的國(guó)家機(jī)關(guān)和公民之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重心向國(guó)家機(jī)關(guān)傾斜，突出的表現(xiàn)就是國(guó)家機(jī)關(guān)享有緊急處置權(quán)，又稱為緊急權(quán)；與之相適應(yīng)的就是公民權(quán)利的部分喪失，也稱緊急失權(quán)�！保邸毒o急狀態(tài)法學(xué)》 莫紀(jì)宏 徐高著 中國(guó)人民公安大學(xué)出版社 1992年4月第1版 第29頁(yè)］比如，在平時(shí)傳染病患者與醫(yī)院是平等主體之間的民事關(guān)系，而在危時(shí)，他們之間的關(guān)系變成了具有行政法性質(zhì)的管理與被管理的關(guān)系。傳染病患者必須無條件服從醫(yī)院的管理，配合醫(yī)院的診療。醫(yī)院是行政主體，依法享有相應(yīng)的行政管理權(quán)。由于缺乏危時(shí)法的法律理念，當(dāng)危急情況出現(xiàn)時(shí)，大家普遍感到比較茫然，無所適從，根本不知道或者不太清楚該做什么，不該做什么。這就不利于調(diào)動(dòng)積極因素，抑制消極因素，妨礙、拖延甚至危害斗爭(zhēng)的順利進(jìn)行。比如，這次非典事件中暴露出一系列值得我們深思的事情。一些藥品瘋狂漲價(jià)，一些地方擅自強(qiáng)制性亂收費(fèi)，一些交通要道被任意堵塞，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的行為仍然停留在平時(shí)狀態(tài)，一些政府部門采取的應(yīng)急措施缺乏有效性，一些人基于個(gè)人利益的考慮瞞報(bào)和謊報(bào)重要數(shù)字，一些病人因?yàn)榕禄ㄥX不愿意到醫(yī)院接受治療，一些醫(yī)院僅僅出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮拒絕及時(shí)診治病人等等。

　　英國(guó)思想家洛克認(rèn)為：“在某種場(chǎng)合，法律應(yīng)該讓位于執(zhí)行權(quán)。因?yàn)槭篱g常能發(fā)生許多偶然的事情，遇到這些場(chǎng)合，嚴(yán)格地呆板地執(zhí)行法律反會(huì)有害（例如，鄰居失火，不把一家無辜的人的房屋拆掉來阻止火勢(shì)蔓延）�！泵绹�(guó)建國(guó)初期政治家漢密爾頓也曾經(jīng)說過：“意外事件有時(shí)會(huì)在一切社會(huì)里產(chǎn)生，無論這些社會(huì)是怎樣組成的�！币虼耍瑵h密爾頓建議，每當(dāng)國(guó)家利益出現(xiàn)嚴(yán)重危險(xiǎn)時(shí)，政府必須能夠在未曾預(yù)料到的緊急狀況中采取行動(dòng)，直至國(guó)會(huì)能夠召集起來并采取必要的立法措施應(yīng)付這種特殊局面。

　　2003年5月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五條規(guī)定：突發(fā)事件應(yīng)急工作，應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、反應(yīng)及時(shí)、措施果斷、依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作的原則。該條中“反應(yīng)及時(shí)”和“措施果斷”，就體現(xiàn)著效率領(lǐng)先公正的法律價(jià)值觀。

　　危時(shí)法雖然是保障國(guó)家權(quán)力的法，但是這種保障是有限度，絕不是絕對(duì)無條件的，要把握好度。對(duì)公民權(quán)利的限制和剝奪，應(yīng)該具有合理性和必要性。要貫徹最小損失原則。“最小損失原則要求國(guó)家機(jī)關(guān)在進(jìn)行緊急處置、實(shí)施緊急權(quán)的過程中應(yīng)該做到下述幾點(diǎn)：1以最快的時(shí)間頒布緊急狀態(tài)法令，確定實(shí)行緊急處置的地域范圍；2在最短的時(shí)間內(nèi)迅速恢復(fù)日常法律秩序；3在進(jìn)行緊急處置時(shí)，應(yīng)該舍小益，取大益，特別是當(dāng)國(guó)家、集體和公民個(gè)人三者利益發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)遵循先國(guó)家、后集體、再個(gè)人的原則；4對(duì)進(jìn)行緊急處置時(shí)不需要侵犯的利益應(yīng)該予以尊重；5最低限度地保護(hù)公民自由和經(jīng)濟(jì)秩序；6對(duì)不需要或者是用日常法律手段就能解決的危機(jī)，應(yīng)盡可能通過日常法律手段解決，慎用緊急處置辦法。”［《緊急狀態(tài)法學(xué)》 莫紀(jì)宏 徐高著 中國(guó)人民公安大學(xué)出版社 1992年4月第1版 第30頁(yè)］即使在緊急狀態(tài)下，公民的某些基本權(quán)利也是不能被剝奪的。許多國(guó)家憲法和國(guó)際人權(quán)文件都規(guī)定，在緊急狀態(tài)時(shí)期，一些最基本的人權(quán)，如生命權(quán)、語(yǔ)言權(quán)、宗教信仰權(quán)等也不得被限制，更不得被剝奪。例如，西班牙憲法第55條第3款規(guī)定，不得剝奪或者限制人格尊嚴(yán)、學(xué)術(shù)自由、家庭生活、受教育權(quán)利等，并且規(guī)定濫用這些措施要追究刑事責(zé)任。1966年2月16日，第二十一屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第四條規(guī)定，有些權(quán)利，如生命權(quán)、免受酷刑權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)和享受思想、良心和宗教自由權(quán)等，即使在緊急狀態(tài)下也不能加以限制。

　　從法律規(guī)范的角度看，危時(shí)法是由一系列法律規(guī)范構(gòu)成的法律體系，具有豐富的內(nèi)容。需要從不同的角度進(jìn)行考察。

　　根據(jù)立法的內(nèi)容不同，可以把危時(shí)法分成創(chuàng)制性立法和執(zhí)行性立法兩大部分。所謂創(chuàng)制性立法，也叫創(chuàng)造性立法，是指創(chuàng)造新的，以前沒有的權(quán)利、義務(wù)、救濟(jì)和責(zé)任的立法。而執(zhí)行性立法則是為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性立法而進(jìn)行的立法，也可以稱之為實(shí)施性立法。由于危時(shí)法的特殊性，也就是，這種立法一定會(huì)對(duì)公民的基本權(quán)利比如人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等等，加以限制，甚至剝奪，事關(guān)重大，因此這種立法需要非常慎重。在我國(guó)的現(xiàn)行體制下，危時(shí)法的立法權(quán)，如果是創(chuàng)造性立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)來行使，其他任何立法機(jī)關(guān)均不得行使。只有這樣的權(quán)力分配才能保證正確應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)，并把對(duì)公民權(quán)利的限制控制在最低程度。其他立法機(jī)關(guān)也可以對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行立法，但是這種立法權(quán)只能是執(zhí)行性立法權(quán)，實(shí)施性立法權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的《立法法》比較明確的規(guī)定了立法權(quán)的配置體系。該法第八條列舉了只能制定法律的事項(xiàng)，其中第五款是：對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。令人遺憾的是，該法沒有明確列舉緊急狀態(tài)事項(xiàng)立法權(quán)的歸屬。但是第八條第十款是一項(xiàng)概括性法律條款：必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)，從理論上講，把緊急狀態(tài)事項(xiàng)納入到第十款，作為其他事項(xiàng)之一，也未嘗不可。也就是說，對(duì)于創(chuàng)造性危時(shí)法，我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使專有立法權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范體系中，還找不到一部全面、系統(tǒng)的專門關(guān)于危時(shí)法的立法。至于《戒嚴(yán)法》，由于其適用范圍的有限性，僅限于社會(huì)治安事項(xiàng)，因此，不能把它和《緊急狀態(tài)法》劃等號(hào)。有必要考慮制定一部調(diào)整領(lǐng)域廣泛的、系統(tǒng)而全面緊急狀態(tài)法。國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，可以行使廣泛立法權(quán)。但對(duì)于緊急狀態(tài)也只能行使執(zhí)行性的立法權(quán)。否則，就是越權(quán)行為。當(dāng)然，如果有全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)則是例外。國(guó)務(wù)院的主要職責(zé)應(yīng)該是制定緊急狀態(tài)法則實(shí)施細(xì)則，采取應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的具體措施，有效貫徹國(guó)家的《緊急狀態(tài)法》�！读⒎ǚā返谖迨�六條 國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。

　　應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律�！稇椃ā返诎耸�九條 國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)： （一）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令； （十六）決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)；

　　國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，理論上應(yīng)該是一項(xiàng)實(shí)施性立法。

　　根據(jù)法律內(nèi)容的不同，可以把危時(shí)法分成兩大部分：危時(shí)實(shí)體法和危時(shí)程序法。危時(shí)實(shí)體法確定和調(diào)整危急時(shí)政府和有關(guān)當(dāng)事人之間實(shí)體權(quán)利義務(wù)，明確他們?cè)撟鍪裁春筒辉撟鍪裁�。大家依法都做�?yīng)該做的事，依法都不作不應(yīng)該做的事。這樣，眾志成城、齊心協(xié)力、萬眾一心、同仇敵愾，集中所有的社會(huì)資源，形成強(qiáng)大合力，就能消滅任何危機(jī)。比如，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》在第一章《總則》中規(guī)定了應(yīng)急處理指揮部這個(gè)法律主體的法律地位，實(shí)體的權(quán)力和義務(wù)。應(yīng)急處理指揮部分為中央一級(jí)和省一級(jí)。第三條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院設(shè)立全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門組成，國(guó)務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作。第四條：突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作�？h級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門，具體負(fù)責(zé)組織突發(fā)事件的調(diào)查、控制和醫(yī)療救治工作。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作。在第五章《法律責(zé)任》中規(guī)定了各級(jí)政府、有關(guān)部門、單位和個(gè)人的紀(jì)律責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。這些均為實(shí)體法。

　　危時(shí)程序法告訴我們什么時(shí)候做和怎樣作。與任何對(duì)手作斗爭(zhēng)，時(shí)間都是最寶貴的。掌握好時(shí)機(jī)，就能就能采取主動(dòng)，先發(fā)制人，在最短的時(shí)間內(nèi)取得最大的成績(jī)。反之，貽誤戰(zhàn)機(jī)，錯(cuò)失良機(jī)，就會(huì)陷于被動(dòng)，需要付出更大的成本才能取得成功。危時(shí)法程序法還告訴我們按照什么順序、什么程序、什么手段作等等。這使我們的對(duì)策更加有效。避免無謂的混亂和浪費(fèi)。因此，危時(shí)法的作用能使我們的行動(dòng)更加正確和及時(shí)，采取的措施更加有力，斗爭(zhēng)的效果更加明顯。比如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定的報(bào)告程序就非常典型。第十九條規(guī)定：國(guó)家建立突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門制定突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告規(guī)范，建立重大、緊急疫情信息報(bào)告系統(tǒng)。有下列情形之一的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)在接到報(bào)告1小時(shí)內(nèi)，向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告：（一）發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的；（二）發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的；（三）發(fā)生傳染病菌種、毒種丟失的；（四）發(fā)生或者可能發(fā)生重大食物和職業(yè)中毒事件的。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門對(duì)可能造成重大社會(huì)影響的突發(fā)事件，應(yīng)當(dāng)立即向國(guó)務(wù)院報(bào)告。第二十條突發(fā)事件監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和有關(guān)單位發(fā)現(xiàn)有本條例第十九條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)在2小時(shí)內(nèi)向所在地縣級(jí)人民政府衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告；接到報(bào)告的衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)在2小時(shí)內(nèi)向本級(jí)人民政府報(bào)告，并同時(shí)向上級(jí)人民政府衛(wèi)生行政主管部門和國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告�？h級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在接到報(bào)告后2小時(shí)內(nèi)向設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府報(bào)告；設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在接到報(bào)告后2小時(shí)內(nèi)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)告。

　　根據(jù)法律性質(zhì)的不同，可以把危時(shí)法分成危時(shí)一般法和危時(shí)特別法兩大部分。前者是指系統(tǒng)全面調(diào)整危時(shí)狀態(tài)所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。后者是指附帶在平時(shí)法中的危時(shí)法�？疾煳覀儸F(xiàn)行立法中的危時(shí)法，會(huì)發(fā)現(xiàn)危時(shí)法的一般法并不多。在本人看來，截至目前為止，只有兩部可以稱之為一般法的危時(shí)法，也就是危時(shí)一般法。一部是《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》；一部是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。因此，危時(shí)一般法顯然不夠健全�！艾F(xiàn)在我們?nèi)鄙俚氖且惶拙o急狀態(tài)的基本法，沒有基本法，難以解決緊急狀態(tài)出現(xiàn)的基本問題。有了基本法，即使出現(xiàn)沒有預(yù)想到的像非典這樣的災(zāi)難，政府只要依法定程序及時(shí)宣布緊急狀態(tài)，就可以采用緊急狀態(tài)下的法律制度，行使政府的特別權(quán)力�！盵《非常時(shí)期的人大立法》蔡定劍，載2003年5月15 日《法制日?qǐng)?bào)》]

　　美國(guó)制定了一般法性質(zhì)的《國(guó)家緊急狀態(tài)法》和《國(guó)際經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)力法》。法國(guó)也有《緊急狀態(tài)法》。莫紀(jì)宏研究員指出， 應(yīng)當(dāng)在總結(jié)國(guó)外緊急狀態(tài)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，一是在憲法中明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度，二是制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急機(jī)制。只有這樣，才能貫徹法治原則，保障政府在緊急狀態(tài)時(shí)期也能夠貫徹依法行政原則，保障公民的權(quán)利不受非法侵犯。

　　不過，在我國(guó)現(xiàn)行的一系列法律中，其中一些法律包含有危時(shí)法的條款。如國(guó)防法、防洪法、證券法、銀行法、防震減災(zāi)法和傳染病防治法等。這些法律中的危時(shí)法條款就是危時(shí)法的特別法。這些法律都規(guī)定了政府及其有關(guān)單位、個(gè)人，在不同的緊急狀態(tài)時(shí)期可以采取的緊急措施，應(yīng)當(dāng)受到限制的權(quán)利和必須履行的法律義務(wù)。但是總的來說，危時(shí)法的特別法不完善，僅有調(diào)整危機(jī)狀態(tài)的幾個(gè)法律條文。美國(guó)已有47O余部制定法規(guī)定了緊急事態(tài)，這些法律關(guān)涉的緊急事態(tài)范圍極廣，從自然災(zāi)害、勞工沖突、經(jīng)濟(jì)危機(jī)直至威脅國(guó)家安全的事件�！傲_斯福在1933年3月5日援引”國(guó)家緊急狀態(tài)法“宣布美國(guó)進(jìn)入”緊急狀態(tài)“。此后，杜魯門在1950年12月16日（朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)）、尼克松在1970年3月23日（郵政工人罷工）和1971年8月15日（金融危機(jī)）先后據(jù)”國(guó)家緊急狀態(tài)法“宣布了”國(guó)家緊急狀態(tài)“，并由此獲得了470項(xiàng)法律授權(quán)�！盵《美國(guó)“門戶大清理”》張國(guó)慶2002年07 月11日《南方周末》]

　　根據(jù)法律效力的不同，可以把危時(shí)法分成危時(shí)根本法和危時(shí)普通法兩大部分。危時(shí)根本法是指憲法性危時(shí)法，即憲法中的危時(shí)法條款。危時(shí)普通法是指憲法以外的危時(shí)法。前者如我國(guó)憲法的戒嚴(yán)條款�！稇椃ā返诹�十七條　全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（二十）決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)；《憲法》第八十九條　國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：（十六）決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)。需要指出的是，我國(guó)憲法中的危時(shí)法條款僅此而已。戒嚴(yán)法只能適用于治安領(lǐng)域，不能在其它領(lǐng)域適用。有必要向美國(guó)學(xué)習(xí)，在憲法中增加其它領(lǐng)域的危時(shí)法條款，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。后者如我國(guó)的第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過，自1996年3月1日起施行）《戒嚴(yán)法》；國(guó)務(wù)院出臺(tái)的，今年5月12日實(shí)施的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》�！胺�律資源不足主要是指，在我們現(xiàn)有的法律體系中還缺少一些重要的法律或法律制度。如，我國(guó)沒有在憲法中規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，也沒有一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。在現(xiàn)代法治原則的支配下，各國(guó)仍然注意制定法律來調(diào)整緊急狀態(tài)下的各種社會(huì)關(guān)系，

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