論法官的考評

論法官的考評 　　隨著法院改革的深入，對法官進行考評顯得愈發(fā)重要。而反過來如何把法官的考評作為進一步深化法院改革的一項措施，更應值得我們思考。本文就此略作探討，權作引玉之磚。

　　一、法官考評機制應當成為對現(xiàn)有法官隊伍進行進一步優(yōu)化選擇的有效措施

　　由于我國法官遴選機制的先天不足，在法官的選任上一直采用低門檻的做法，造成了法官隊伍整體素質不高、水平參差不齊。正如肖揚院長指出的那樣：“在我國，法官的數(shù)量很大，達17萬之多，但來源復雜，良莠不齊。應該說，當前法院出現(xiàn)的很多問題都是由于法官素質不高造成的。［1］為了解決這一問題，許多有識之士提出了”精英戰(zhàn)略“，［2］最高人民法院肖揚院長則進一步指出”‘法官不是大眾化的職業(yè)，應當是社會精英’，是非常有道理的�！埃�3］法官走精英之路已成為法院改革不可逆轉的走勢。正因為如此，最高決策層試圖提高法官任職門檻，這一意圖在修改后的《法官法》中得以體現(xiàn)。去年開始實行的全國統(tǒng)一司法考試也應當認為是實現(xiàn)這一意圖的有力措施。但是我國現(xiàn)行采取的是行政定編的辦法控制著法官的進出，現(xiàn)在全國各級絕大部分法院都已滿編或超編，如何讓那些通過國家統(tǒng)一司法考試、符合修改后的《法官法》條件的精英進入法院并把原來的潛在的不合格的低素質法官置換出來是擺在法院工作者，特別是法院領導面前的一項重要課題。如果按照自然淘汰，這個過程恐怕要十幾年甚至幾十年，這顯然與司法改革的進程不合拍。從2000年開始，最高法院在全國推行審判長和獨任審判員選任制度。［4］本來這是在現(xiàn)有的法律框架內對現(xiàn)有法官隊伍進行再選擇的一項措施和絕好機會。然而，在具體實施過程中卻弄得五花八門，選任工作大都流于形式，背離了初衷。加上學術界、司法界不少人對此事持有異議，［5］審判長和獨任審判員選任制度基本上處于半途夭折的狀態(tài)。在這種情況下，充分依據(jù)《法官法》規(guī)定的法官考評機制，對現(xiàn)有的在職法官進行考評，實行優(yōu)勝劣汰，應當是加速對現(xiàn)有不合格法官的置換過程、對在職法官進行進一步優(yōu)化選擇的一種更為合法、更為規(guī)范的措施，也是在我國特定歷史條件下實現(xiàn)法官精英化的有效手段和途徑。

　　二、科學合理的法官考評機制的主要內容

　　作為對在職法官進行進一步優(yōu)化選擇措施的法官考評機制，必須科學合理。筆者認為，這種考評機制應當包含以下幾方面的內容：

　　（一）考評主體要超然。關于究竟應當由什么樣的組織對法官進行考評，在理論界有爭議，主要有兩種觀點。一種觀點認為，由于法院內部考核者與被考核者關系較熟悉很難進行客觀公正的考核，尤其是對法院領導的考核，更難以公正地進行，因而真正的考核當由法院以外的法律界人士，如人大專門委員會委員和有關工作人員、法學教授、律師組成的機構對法官進行專門考核。［6］另一種觀點則認為，法官的考評由法官所在人民法院組織實施。其主要理由為法官所在的法院對被考核者的工作等各方面的情況比較熟悉，便于全面、客觀地進行考核。［7］綜觀世界其他國家和地區(qū)的法官考評制度，也主要有兩種考評主體。一種為法院外部設立司法委員會，由司法委員會統(tǒng)一負責包括法官在內的司法官進行考評，如委內瑞拉、我國的澳門特別行政區(qū)等。另一種則在法院內部設立法官委員會或法官考評委員會負責考核，有的國家如泰國等則直接由院長負責對法官的考評。［8］我國《法官法》第48條規(guī)定：“人民法院設法官考評委員會”，“法官考評委員會的職責是指導法官的培訓、考核、評議工作。”同時21條規(guī)定：“對法官的考核，由所在的人民法院組織實施。”由此可見，我國《法官法》確立的法官考評主體通常被認為是被考核法官所在的人民法院的法官考評委員會。［9］筆者認為，這種理解值得商榷。因為，（1）我國《法官法》第48條只規(guī)定法官考評委員會對法官的考評工作負指導職責。既然是“指導”，就意味著自己就不是考評主體；（2）《法官法》第21條規(guī)定“對法官的考核，由所在的人民法院組織實施”。這里要特別強調的就是“由所在的人民法院組織實施”，顯然“組織實施”與“負責實施”是有差別的。既然是“組織實施”，就既可以組織所在法院內部人員實施，也可以組織所在法院以外的有關人員實施。由此可見，我國《法官法》對考評主體的規(guī)定是不甚明確的。但要確�？荚u的客觀公正，考評主體的超然地位相當重要。所謂超然地位，系指考評主體與考評對象之間沒有直接的利害關系。而要確保考評主體的超然性，就必須從被考評者單位以外的單位選派人員組成考評組。特別是把法官考評作為進一步優(yōu)化選擇在職法官的一項措施時做到這一點尤為必要。因此，由法官所在的人民法院組織該單位以外的人員，主要是對法院業(yè)務相對熟悉的人員，如人大專門委員會成員、上級法院的法官、律師、法學教授等，共同組成考評組，對法官進行考核，在當今對法官考評賦予特殊歷史任務的特定的條件下，不僅符合《法官法》的立法精神，而且唯有如此，才能完成其歷史使命。

　�。ǘ�）考評內容要側重專業(yè)性。我國《法官法》第23條規(guī)定：“對法官的考核內容包括：審判工作實績、思想品德、審判業(yè)務和法學理論水平，工作態(tài)度和審判作風。重點考核審判工作業(yè)績�！庇纱丝梢�，我國《法官法》對法官的考核可謂全面。但作為置換不合格法官的重要手段，法官考評應當立足于《法官法》規(guī)定的法官的基本條件，從辦案質量、庭審表現(xiàn)、裁判文書制作以及對法律、法規(guī)的掌握程度等幾個方面重點考核在職法官的專業(yè)水平。

　　（三）考評形式要靈活，并且有操作性。我國《法官法》第22條規(guī)定：“對法官的考核，應當客觀公正，實行領導和群眾相結合，平時考核和年度考核相結合�！边@一規(guī)定應當說是相當抽象、概括，在實施操作中難于把握。筆者認為，要使考評達到目的，使精英能及早地置換出不合格的法官，在考評時不妨采取以下辦法：以三年為一考評階段。在這三年里，進行必須的法學理論考試和庭審考評�熆煽紤]三年一次��，若干次案件質量檢查�熤饕�是對三年來所辦案件的質量進行考評�犚苑�律文書的評查，再結合民意測評、領導評議等情況，綜合確定考評結果。

　�。ㄋ模┛荚u標準要循序漸進，由低到高。我國剛實行國家統(tǒng)一司法考試，且因受人員編制等因素的制約，把不合格的法官置換出來不是一朝一夕的事，因而要從穩(wěn)定現(xiàn)有法官隊伍的大局出發(fā)，在確定不稱職的標準時起點不要過高，要求不要過嚴，確保平穩(wěn)過渡、平穩(wěn)置換。但在確定優(yōu)秀標準時則應從嚴，這樣可以避免優(yōu)秀法官在下一輪考評中落入不稱職的尷尬境地。

　�。ㄎ澹┛荚u程序要嚴謹。因為這種考評以置換為目的�煯斎灰彩乾F(xiàn)有優(yōu)秀法官晉升的重要依據(jù)��，必然會涉及到許多人的個人切身利息，因而對考評標準應當細化，對每一項考評都應當有詳盡的方案，考評的程序必須做到合法、合理，有理、有節(jié)。在具體操作上，要特別注意以下幾點：（1）對非辦案法官的考評。由于我國特定的歷史原因，法院還有許多非審判業(yè)務部門的法官，有的法院里甚至司機、財務人員都具審判員或助理審判員身份，法官成為一種待遇，成為法院干部的代名詞。對非審判業(yè)務部門的法官，首先應當允許其選擇是否參與法官考評。如果其明確表示不參與法官考評，則可以報請人大免去其審判員或助理審判員資格，按照公務員系列對其進行考核。如果其明確表示要參與法官考評的，則應按照法官的考評標準和程序對其進行考評。（2）對經(jīng)過法官考評不稱職的，應當做好其撫慰和適當?shù)陌仓霉ぷ�，因為�?jīng)過法官考評不稱職的并不一定公務員考核就不稱職，對這些人完全可以安排到非審判業(yè)務工作或從事法官助理等輔助性工作。

　�。�六）考評結果要公開。這不僅要求要把考評結果通知被考評人本人，而且也應當在法院內部公開，這樣便于內部相互監(jiān)督。另外，根據(jù)《法官法》的規(guī)定，被考評者對考評結果如有異議的，還可以申請復議。

　　三、法官考評中必須解決的幾個問題

　�。ㄒ唬┓ü倏荚u與法官定編的關系問題

　　為什么可以通過法官考評置換不合格的法官﹖究竟可以置換多少不合格的法官﹖這些都與法官定編密切相關。法官定編是最高人民法院《人民法院五年改革綱要》中提出來的一個概念。該《綱要》第34條規(guī)定：“對各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質量和效率的前提下，有計劃有步驟地確定法官編制�！弊罡呷嗣穹ㄔ鹤ｃ懮礁痹洪L在《關于〈人民法院五年改革綱要〉的說明》時更進一步地指出：“目前，具備法官資格，不是在審判工作崗位，而是從事黨務、人事、司法行政或后勤工作的為數(shù)不少。法官成了一種待遇，失去了其應有的含意。這種情況必須改變。因此，《綱要》提出了對各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質量和效率的前提下，有計劃，有步驟地確定法官編制，就是要從根本上解決法官不搞審判和法官素質不高的問題。要通過對法官的定編，將具有較高、真正符合條件的審判人員確定為法官，對于不符合條件的人員，只能做其他工作，如作為法官助理，協(xié)助法官工作�！钡�是法官定編并不能自動地提高法官素質，必須在對現(xiàn)有的在職法官進行考評的基礎上留優(yōu)劣汰，并不斷地把優(yōu)秀人員納入到法官編制內才能實現(xiàn)法官定編的目的。由此可見，法官定編是法官考評實現(xiàn)其對現(xiàn)有法官進行優(yōu)化選擇的前提，而法官考評則是完成法官定編任務的有效手段。

　�。ǘ�）法官考評和司法改革的關系問題

　　作為法制運行的人力基礎，法官是司法體制中最核心的部分。由于“法律制度與社會價值之間存在著密切的關系，因而大致上，法律專家�煱�括法官-引者注�牭膬r值尺度只能是社會通行的價值體系的一部分：他們的遴選、訓練以及社會化都將產(chǎn)生出這種一致性。法律專家在任何地方并且?guī)缀跏瞧湫再|乃是……流行價值的體現(xiàn)者……�！保�10］發(fā)端于上一世紀80年代后期的以中國審判方式改革為切入口的中國司法改革到了上一世紀九十年代末已經(jīng)處于停頓、徘徊時期，中國司法改革處于“攻堅”階段，“司法體制，特別是法官制度已成為中國司法改革能否深入進行的關鍵之一。”［11］而法官制度中，對法官的優(yōu)化與遴選又成為法官制度改革的重要內容。從國外的情況來看，日本戰(zhàn)后的訴訟法改革運動是從審判主體的優(yōu)化而開始的。而韓國從1993年起實行司法改革，�煼ü伲牽荚u制度是改革的重點。［12］由此可見，法官考評制度在國外一些國家有的是司法改革的重要內容，有的甚至還成為推動司法改革運動的主導。從我國的情況來看，在司法改革處于“瓶頸”時期，而司法改革又為國人所期待，特別是在審判長及獨任審判員選任制度這一本來可以打破司法改革僵局但卻由于司法環(huán)境的制約及實際運行中的偏差而中途幾近夭折的情況下，法官考評制度被歷史地推到了司法改革的前沿，不僅自己成為改革的內容，而且還將要擔當起推動司法改革向縱深發(fā)展的助推器。

　�。ㄈ�）法官考評與司法獨立的關系問題

　　法官考評工作是針對具體法官的監(jiān)督活動，因而在法官考評工作中必須正確處理好與司法獨立的關系，不能因考評而影響法官的獨立辦案，更不能借法官考評而干擾法官辦案。為此，必須做到：（1）考評不辦案；（2）考評不監(jiān)督具體案件。對通過考評而發(fā)現(xiàn)確有錯誤的案件，應當嚴格按照法定程序交有關部門辦理，而不能直接由考評組督辦；（3）考評側重于事后。對于庭審水平的考評，雖然在事中進行，但應偏重于程序而不是實體。

　�。ㄋ模┓ü倏荚u與人大及黨委組織部門的關系問題

　　法官考評結果最終要通過人大及黨委組織部門對法官的任免而體現(xiàn)出來，因而法官的考評工作必須取得人大及黨委的支持。一方面，法院在組織考評時要主動向人大及黨委報告，取得他們的支持和認可，甚至于在組織考評小組時即可邀請人大及黨委有關部門的同志參加；另一方面，人大在個案監(jiān)督越來越遭到非議的情況下，也應當改變監(jiān)督方式，由對個案的監(jiān)督改為對法官工作業(yè)績的監(jiān)督，把參與對法官的考評作為人大監(jiān)督法院工作的一個方面，這樣人大工作與法院工作就會起到一個相得益彰，互相促進的效果。

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