論法官的考評(píng)

論法官的考評(píng) 　　隨著法院改革的深入，對(duì)法官進(jìn)行考評(píng)顯得愈發(fā)重要。而反過(guò)來(lái)如何把法官的考評(píng)作為進(jìn)一步深化法院改革的一項(xiàng)措施，更應(yīng)值得我們思考。本文就此略作探討，權(quán)作引玉之磚。

　　一、法官考評(píng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為對(duì)現(xiàn)有法官隊(duì)伍進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化選擇的有效措施

　　由于我國(guó)法官遴選機(jī)制的先天不足，在法官的選任上一直采用低門(mén)檻的做法，造成了法官隊(duì)伍整體素質(zhì)不高、水平參差不齊。正如肖揚(yáng)院長(zhǎng)指出的那樣：“在我國(guó)，法官的數(shù)量很大，達(dá)17萬(wàn)之多，但來(lái)源復(fù)雜，良莠不齊。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)前法院出現(xiàn)的很多問(wèn)題都是由于法官素質(zhì)不高造成的。［1］為了解決這一問(wèn)題，許多有識(shí)之士提出了”精英戰(zhàn)略“，［2］最高人民法院肖揚(yáng)院長(zhǎng)則進(jìn)一步指出”‘法官不是大眾化的職業(yè)，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)精英’，是非常有道理的�！埃�3］法官走精英之路已成為法院改革不可逆轉(zhuǎn)的走勢(shì)。正因?yàn)槿绱�，最高決策層試圖提高法官任職門(mén)檻，這一意圖在修改后的《法官法》中得以體現(xiàn)。去年開(kāi)始實(shí)行的全國(guó)統(tǒng)一司法考試也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)這一意圖的有力措施。但是我國(guó)現(xiàn)行采取的是行政定編的辦法控制著法官的進(jìn)出，現(xiàn)在全國(guó)各級(jí)絕大部分法院都已滿編或超編，如何讓那些通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試、符合修改后的《法官法》條件的精英進(jìn)入法院并把原來(lái)的潛在的不合格的低素質(zhì)法官置換出來(lái)是擺在法院工作者，特別是法院領(lǐng)導(dǎo)面前的一項(xiàng)重要課題。如果按照自然淘汰，這個(gè)過(guò)程恐怕要十幾年甚至幾十年，這顯然與司法改革的進(jìn)程不合拍。從2000年開(kāi)始，最高法院在全國(guó)推行審判長(zhǎng)和獨(dú)任審判員選任制度。［4］本來(lái)這是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)對(duì)現(xiàn)有法官隊(duì)伍進(jìn)行再選擇的一項(xiàng)措施和絕好機(jī)會(huì)。然而，在具體實(shí)施過(guò)程中卻弄得五花八門(mén)，選任工作大都流于形式，背離了初衷。加上學(xué)術(shù)界、司法界不少人對(duì)此事持有異議，［5］審判長(zhǎng)和獨(dú)任審判員選任制度基本上處于半途夭折的狀態(tài)。在這種情況下，充分依據(jù)《法官法》規(guī)定的法官考評(píng)機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有的在職法官進(jìn)行考評(píng)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，應(yīng)當(dāng)是加速對(duì)現(xiàn)有不合格法官的置換過(guò)程、對(duì)在職法官進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化選擇的一種更為合法、更為規(guī)范的措施，也是在我國(guó)特定歷史條件下實(shí)現(xiàn)法官精英化的有效手段和途徑。

　　二、科學(xué)合理的法官考評(píng)機(jī)制的主要內(nèi)容

　　作為對(duì)在職法官進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化選擇措施的法官考評(píng)機(jī)制，必須科學(xué)合理。筆者認(rèn)為，這種考評(píng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含以下幾方面的內(nèi)容：

　�。ㄒ唬┛荚u(píng)主體要超然。關(guān)于究竟應(yīng)當(dāng)由什么樣的組織對(duì)法官進(jìn)行考評(píng)，在理論界有爭(zhēng)議，主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于法院內(nèi)部考核者與被考核者關(guān)系較熟悉很難進(jìn)行客觀公正的考核，尤其是對(duì)法院領(lǐng)導(dǎo)的考核，更難以公正地進(jìn)行，因而真正的考核當(dāng)由法院以外的法律界人士，如人大專門(mén)委員會(huì)委員和有關(guān)工作人員、法學(xué)教授、律師組成的機(jī)構(gòu)對(duì)法官進(jìn)行專門(mén)考核。［6］另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，法官的考評(píng)由法官所在人民法院組織實(shí)施。其主要理由為法官所在的法院對(duì)被考核者的工作等各方面的情況比較熟悉，便于全面、客觀地進(jìn)行考核。［7］綜觀世界其他國(guó)家和地區(qū)的法官考評(píng)制度，也主要有兩種考評(píng)主體。一種為法院外部設(shè)立司法委員會(huì)，由司法委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)包括法官在內(nèi)的司法官進(jìn)行考評(píng)，如委內(nèi)瑞拉、我國(guó)的澳門(mén)特別行政區(qū)等。另一種則在法院內(nèi)部設(shè)立法官委員會(huì)或法官考評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)考核，有的國(guó)家如泰國(guó)等則直接由院長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)法官的考評(píng)。［8］我國(guó)《法官法》第48條規(guī)定：“人民法院設(shè)法官考評(píng)委員會(huì)”，“法官考評(píng)委員會(huì)的職責(zé)是指導(dǎo)法官的培訓(xùn)、考核、評(píng)議工作�！蓖瑫r(shí)21條規(guī)定：“對(duì)法官的考核，由所在的人民法院組織實(shí)施�！庇纱丝梢�(jiàn)，我國(guó)《法官法》確立的法官考評(píng)主體通常被認(rèn)為是被考核法官所在的人民法院的法官考評(píng)委員會(huì)。［9］筆者認(rèn)為，這種理解值得商榷。因?yàn)椋��?）我國(guó)《法官法》第48條只規(guī)定法官考評(píng)委員會(huì)對(duì)法官的考評(píng)工作負(fù)指導(dǎo)職責(zé)。既然是“指導(dǎo)”，就意味著自己就不是考評(píng)主體；（2）《法官法》第21條規(guī)定“對(duì)法官的考核，由所在的人民法院組織實(shí)施”。這里要特別強(qiáng)調(diào)的就是“由所在的人民法院組織實(shí)施”，顯然“組織實(shí)施”與“負(fù)責(zé)實(shí)施”是有差別的。既然是“組織實(shí)施”，就既可以組織所在法院內(nèi)部人員實(shí)施，也可以組織所在法院以外的有關(guān)人員實(shí)施。由此可見(jiàn)，我國(guó)《法官法》對(duì)考評(píng)主體的規(guī)定是不甚明確的。但要確�？荚u(píng)的客觀公正，考評(píng)主體的超然地位相當(dāng)重要。所謂超然地位，系指考評(píng)主體與考評(píng)對(duì)象之間沒(méi)有直接的利害關(guān)系。而要確保考評(píng)主體的超然性，就必須從被考評(píng)者單位以外的單位選派人員組成考評(píng)組。特別是把法官考評(píng)作為進(jìn)一步優(yōu)化選擇在職法官的一項(xiàng)措施時(shí)做到這一點(diǎn)尤為必要。因此，由法官所在的人民法院組織該單位以外的人員，主要是對(duì)法院業(yè)務(wù)相對(duì)熟悉的人員，如人大專門(mén)委員會(huì)成員、上級(jí)法院的法官、律師、法學(xué)教授等，共同組成考評(píng)組，對(duì)法官進(jìn)行考核，在當(dāng)今對(duì)法官考評(píng)賦予特殊歷史任務(wù)的特定的條件下，不僅符合《法官法》的立法精神，而且唯有如此，才能完成其歷史使命。

　�。ǘ�）考評(píng)內(nèi)容要側(cè)重專業(yè)性。我國(guó)《法官法》第23條規(guī)定：“對(duì)法官的考核內(nèi)容包括：審判工作實(shí)績(jī)、思想品德、審判業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平，工作態(tài)度和審判作風(fēng)。重點(diǎn)考核審判工作業(yè)績(jī)�！庇纱丝梢�(jiàn)，我國(guó)《法官法》對(duì)法官的考核可謂全面。但作為置換不合格法官的重要手段，法官考評(píng)應(yīng)當(dāng)立足于《法官法》規(guī)定的法官的基本條件，從辦案質(zhì)量、庭審表現(xiàn)、裁判文書(shū)制作以及對(duì)法律、法規(guī)的掌握程度等幾個(gè)方面重點(diǎn)考核在職法官的專業(yè)水平。

　�。ㄈ�）考評(píng)形式要靈活，并且有操作性。我國(guó)《法官法》第22條規(guī)定：“對(duì)法官的考核，應(yīng)當(dāng)客觀公正，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，平時(shí)考核和年度考核相結(jié)合。”這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)說(shuō)是相當(dāng)抽象、概括，在實(shí)施操作中難于把握。筆者認(rèn)為，要使考評(píng)達(dá)到目的，使精英能及早地置換出不合格的法官，在考評(píng)時(shí)不妨采取以下辦法：以三年為一考評(píng)階段。在這三年里，進(jìn)行必須的法學(xué)理論考試和庭審考評(píng)�熆煽紤]三年一次��，若干次案件質(zhì)量檢查�熤饕�是對(duì)三年來(lái)所辦案件的質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)�犚苑�律文書(shū)的評(píng)查，再結(jié)合民意測(cè)評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)議等情況，綜合確定考評(píng)結(jié)果。

　　（四）考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)要循序漸進(jìn)，由低到高。我國(guó)剛實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一司法考試，且因受人員編制等因素的制約，把不合格的法官置換出來(lái)不是一朝一夕的事，因而要從穩(wěn)定現(xiàn)有法官隊(duì)伍的大局出發(fā)，在確定不稱職的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)起點(diǎn)不要過(guò)高，要求不要過(guò)嚴(yán)，確保平穩(wěn)過(guò)渡、平穩(wěn)置換。但在確定優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)時(shí)則應(yīng)從嚴(yán)，這樣可以避免優(yōu)秀法官在下一輪考評(píng)中落入不稱職的尷尬境地。

　�。ㄎ澹┛荚u(píng)程序要嚴(yán)謹(jǐn)。因?yàn)檫@種考評(píng)以置換為目的�煯�(dāng)然也是現(xiàn)有優(yōu)秀法官晉升的重要依據(jù)�牐�必然會(huì)涉及到許多人的個(gè)人切身利息，因而對(duì)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)細(xì)化，對(duì)每一項(xiàng)考評(píng)都應(yīng)當(dāng)有詳盡的方案，考評(píng)的程序必須做到合法、合理，有理、有節(jié)。在具體操作上，要特別注意以下幾點(diǎn)：（1）對(duì)非辦案法官的考評(píng)。由于我國(guó)特定的歷史原因，法院還有許多非審判業(yè)務(wù)部門(mén)的法官，有的法院里甚至司機(jī)、財(cái)務(wù)人員都具審判員或助理審判員身份，法官成為一種待遇，成為法院干部的代名詞。對(duì)非審判業(yè)務(wù)部門(mén)的法官，首先應(yīng)當(dāng)允許其選擇是否參與法官考評(píng)。如果其明確表示不參與法官考評(píng)，則可以報(bào)請(qǐng)人大免去其審判員或助理審判員資格，按照公務(wù)員系列對(duì)其進(jìn)行考核。如果其明確表示要參與法官考評(píng)的，則應(yīng)按照法官的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)ζ溥M(jìn)行考評(píng)。（2）對(duì)經(jīng)過(guò)法官考評(píng)不稱職的，應(yīng)當(dāng)做好其撫慰和適當(dāng)?shù)陌仓霉ぷ鳎�因�(yàn)榻?jīng)過(guò)法官考評(píng)不稱職的并不一定公務(wù)員考核就不稱職，對(duì)這些人完全可以安排到非審判業(yè)務(wù)工作或從事法官助理等輔助性工作。

　�。�六）考評(píng)結(jié)果要公開(kāi)。這不僅要求要把考評(píng)結(jié)果通知被考評(píng)人本人，而且也應(yīng)當(dāng)在法院內(nèi)部公開(kāi)，這樣便于內(nèi)部相互監(jiān)督。另外，根據(jù)《法官法》的規(guī)定，被考評(píng)者對(duì)考評(píng)結(jié)果如有異議的，還可以申請(qǐng)復(fù)議。

　　三、法官考評(píng)中必須解決的幾個(gè)問(wèn)題

　�。ㄒ唬┓ü倏荚u(píng)與法官定編的關(guān)系問(wèn)題

　　為什么可以通過(guò)法官考評(píng)置換不合格的法官﹖究竟可以置換多少不合格的法官﹖這些都與法官定編密切相關(guān)。法官定編是最高人民法院《人民法院五年改革綱要》中提出來(lái)的一個(gè)概念。該《綱要》第34條規(guī)定：“對(duì)各級(jí)人民法院法官的定編工作進(jìn)行研究，在保證審判質(zhì)量和效率的前提下，有計(jì)劃有步驟地確定法官編制�！弊罡呷嗣穹ㄔ鹤ｃ懮礁痹洪L(zhǎng)在《關(guān)于〈人民法院五年改革綱要〉的說(shuō)明》時(shí)更進(jìn)一步地指出：“目前，具備法官資格，不是在審判工作崗位，而是從事黨務(wù)、人事、司法行政或后勤工作的為數(shù)不少。法官成了一種待遇，失去了其應(yīng)有的含意。這種情況必須改變。因此，《綱要》提出了對(duì)各級(jí)人民法院法官的定編工作進(jìn)行研究，在保證審判質(zhì)量和效率的前提下，有計(jì)劃，有步驟地確定法官編制，就是要從根本上解決法官不搞審判和法官素質(zhì)不高的問(wèn)題。要通過(guò)對(duì)法官的定編，將具有較高、真正符合條件的審判人員確定為法官，對(duì)于不符合條件的人員，只能做其他工作，如作為法官助理，協(xié)助法官工作�！钡�是法官定編并不能自動(dòng)地提高法官素質(zhì)，必須在對(duì)現(xiàn)有的在職法官進(jìn)行考評(píng)的基礎(chǔ)上留優(yōu)劣汰，并不斷地把優(yōu)秀人員納入到法官編制內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)法官定編的目的。由此可見(jiàn)，法官定編是法官考評(píng)實(shí)現(xiàn)其對(duì)現(xiàn)有法官進(jìn)行優(yōu)化選擇的前提，而法官考評(píng)則是完成法官定編任務(wù)的有效手段。

　�。ǘ�）法官考評(píng)和司法改革的關(guān)系問(wèn)題

　　作為法制運(yùn)行的人力基礎(chǔ)，法官是司法體制中最核心的部分。由于“法律制度與社會(huì)價(jià)值之間存在著密切的關(guān)系，因而大致上，法律專家�煱�括法官-引者注�牭膬r(jià)值尺度只能是社會(huì)通行的價(jià)值體系的一部分：他們的遴選、訓(xùn)練以及社會(huì)化都將產(chǎn)生出這種一致性。法律專家在任何地方并且?guī)缀跏瞧湫再|(zhì)乃是……流行價(jià)值的體現(xiàn)者……�！保�10］發(fā)端于上一世紀(jì)80年代后期的以中國(guó)審判方式改革為切入口的中國(guó)司法改革到了上一世紀(jì)九十年代末已經(jīng)處于停頓、徘徊時(shí)期，中國(guó)司法改革處于“攻堅(jiān)”階段，“司法體制，特別是法官制度已成為中國(guó)司法改革能否深入進(jìn)行的關(guān)鍵之一�！保�11］而法官制度中，對(duì)法官的優(yōu)化與遴選又成為法官制度改革的重要內(nèi)容。從國(guó)外的情況來(lái)看，日本戰(zhàn)后的訴訟法改革運(yùn)動(dòng)是從審判主體的優(yōu)化而開(kāi)始的。而韓國(guó)從1993年起實(shí)行司法改革，�煼ü伲牽荚u(píng)制度是改革的重點(diǎn)。［12］由此可見(jiàn)，法官考評(píng)制度在國(guó)外一些國(guó)家有的是司法改革的重要內(nèi)容，有的甚至還成為推動(dòng)司法改革運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)。從我國(guó)的情況來(lái)看，在司法改革處于“瓶頸”時(shí)期，而司法改革又為國(guó)人所期待，特別是在審判長(zhǎng)及獨(dú)任審判員選任制度這一本來(lái)可以打破司法改革僵局但卻由于司法環(huán)境的制約及實(shí)際運(yùn)行中的偏差而中途幾近夭折的情況下，法官考評(píng)制度被歷史地推到了司法改革的前沿，不僅自己成為改革的內(nèi)容，而且還將要擔(dān)當(dāng)起推動(dòng)司法改革向縱深發(fā)展的助推器。

　�。ㄈ�）法官考評(píng)與司法獨(dú)立的關(guān)系問(wèn)題

　　法官考評(píng)工作是針對(duì)具體法官的監(jiān)督活動(dòng)，因而在法官考評(píng)工作中必須正確處理好與司法獨(dú)立的關(guān)系，不能因考評(píng)而影響法官的獨(dú)立辦案，更不能借法官考評(píng)而干擾法官辦案。為此，必須做到：（1）考評(píng)不辦案；（2）考評(píng)不監(jiān)督具體案件。對(duì)通過(guò)考評(píng)而發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的案件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序交有關(guān)部門(mén)辦理，而不能直接由考評(píng)組督辦；（3）考評(píng)側(cè)重于事后。對(duì)于庭審水平的考評(píng)，雖然在事中進(jìn)行，但應(yīng)偏重于程序而不是實(shí)體。

　�。ㄋ模┓ü倏荚u(píng)與人大及黨委組織部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題

　　法官考評(píng)結(jié)果最終要通過(guò)人大及黨委組織部門(mén)對(duì)法官的任免而體現(xiàn)出來(lái)，因而法官的考評(píng)工作必須取得人大及黨委的支持。一方面，法院在組織考評(píng)時(shí)要主動(dòng)向人大及黨委報(bào)告，取得他們的支持和認(rèn)可，甚至于在組織考評(píng)小組時(shí)即可邀請(qǐng)人大及黨委有關(guān)部門(mén)的同志參加；另一方面，人大在個(gè)案監(jiān)督越來(lái)越遭到非議的情況下，也應(yīng)當(dāng)改變監(jiān)督方式，由對(duì)個(gè)案的監(jiān)督改為對(duì)法官工作業(yè)績(jī)的監(jiān)督，把參與對(duì)法官的考評(píng)作為人大監(jiān)督法院工作的一個(gè)方面，這樣人大工作與法院工作就會(huì)起到一個(gè)相得益彰，互相促進(jìn)的效果。

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