國有股減持立法程序之檢討與建言

國有股減持立法程序之檢討與建言 　　國有股減持問題已經(jīng)成為了近一段時間以來而且還將是未來可預(yù)計(jì)到的一段時間中國證券市場的“心病”：社會上各種減持的傳言紛飛、市場上人心惶惶股指聞減即降、政府官員則忙不迭的出來表態(tài)并沒有成型的減持方案-到前一階段為止，已經(jīng)有財(cái)政部、證監(jiān)會等許多相關(guān)部門的官員表示沒有制定好完整的國有股減持方案。這一問題自從2001年6月12日財(cái)政部出臺了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》被叫停、證監(jiān)會2002年1月28日出臺了被稱為“階段性成果”的第8個框架性方案引起市場大震也無終而結(jié)后進(jìn)入了一個“拖著不辦”的狀態(tài)。直到國務(wù)院前不久決定除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場減持國有股的規(guī)定，并不再出臺具體實(shí)施辦法。這似乎是為國內(nèi)證券市場中人吃了一顆“定心丸”，但應(yīng)該看到，國有股將繼續(xù)被減持的前途仍沒有任何改變，只是減持的市場由國內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)向了國際證券市場。而且，財(cái)政部和證監(jiān)會發(fā)言人的談話也留出了“口子”：他們說，國有股減持是一項(xiàng)重要的改革舉措，方向是正確的，符合國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本原則，有利于進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)社會保障體系的建立。也就是說，國有股減持是一個方向，現(xiàn)在之所以不繼續(xù)進(jìn)行減持的原因是因?yàn)閲�有股減持是一項(xiàng)探索性工作，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，難以制定出系統(tǒng)性的、市場廣泛接受的國有股減持的實(shí)施方案。

　　造成我國政府在國有股減持問題上舉步為艱，一退再退的原因當(dāng)然是因?yàn)榇_實(shí)如上面提到的政府官員所言，國有股減持本身是一項(xiàng)復(fù)雜的問題，需要更長期的時間進(jìn)行研究。但同時，也應(yīng)該看到這些有關(guān)國有股減持的法律文件出臺的程序問題也是造成國有股減持問題出現(xiàn)今天這樣局面的重要原因。立法的程序問題是法治建設(shè)過程中必需得到重視的一個問題，因?yàn)檎��?dāng)?shù)姆�律程序不僅能使各方的利益以及才智上的民主公共集合得到可能，而且良好的立法程序還具有社會心理學(xué)意義上說服作用，可以使出臺的法律獲得很好的執(zhí)行上的社會基礎(chǔ)。在這個意義上，可以說良好的立法程序是立法成功的一半。拋開我們所無能為力的國有股減持問題本身的復(fù)雜性不談，國有股減持立法的程序問題是我們可以有所作為的領(lǐng)域。

　　鑒于在這之前我國已經(jīng)進(jìn)行了一些國有股減持立法，因此討論國有股減持立法的程序問題必須建立在對過去此類立法所遵循的程序進(jìn)行檢討的基礎(chǔ)上。我國的國有股減持立法從2001年6月12日財(cái)政部出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》開始，使國有股減持進(jìn)入了實(shí)質(zhì)行動階段；到 10月23日這一辦法被證監(jiān)會報(bào)經(jīng)國務(wù)院決定被叫停，證監(jiān)會接過了國有股減持立法的“接力棒”，證監(jiān)會于11月中開始公開征集方案，在收集了4300余份方案和進(jìn)行了兩次專家論證會的基礎(chǔ)上，2002年1月28日出臺了被稱為“階段性成果”的第8個框架性方案；后來就是證監(jiān)會、財(cái)政部官員多次出來辟謠曰沒有成型的國有股減持立法，直到前不久國務(wù)院決定暫不進(jìn)行國內(nèi)證券市場上的國有股減持。

　　可以說，導(dǎo)致國有股減持的立法一波三折的重要原因是每當(dāng)有關(guān)的國有股減持規(guī)范性文件出臺后市場的下挫反應(yīng)：財(cái)政部的減持辦法出臺和證監(jiān)會的“階段性成果”初現(xiàn)都使市場大副下挫。就是在平時沒有方案出臺的時候，一些有關(guān)方案要出臺的傳言也都會導(dǎo)致市場大跌。但應(yīng)該看到的是雖然在這些立法進(jìn)行的過程中社會各界有著關(guān)于這個問題的紛紜討論。但包括研究者以及政府方面在內(nèi)的社會各界都沒有人在科學(xué)價值的立場上置疑國有股減持應(yīng)該進(jìn)行這一命題。大家所關(guān)心的焦點(diǎn)只是如何減持國有股的問題。正是如何減持國有股的問題成為了減持國有股立法遲遲不能出臺的瓶頸因素。

　　如何減持好國有股？以何種方式減持國有股？一個當(dāng)然的前提是要保持市場的穩(wěn)定，不再出現(xiàn)一如前面出現(xiàn)的市場大動蕩局面。這就要求市場中已有投資者的利益得到尊重，否則在一個用腳投票的市場氛圍里，想不動蕩是不可能的。問題就在這里凸現(xiàn)出來-前面出現(xiàn)之所以出現(xiàn)動蕩的局面就是因?yàn)槲覀冋�府在出臺減持方案時漠視了社會相關(guān)各方的利益。

　　在一定程度上說，在國有股減持立法的過程中，社會相關(guān)各方的利益并沒有被完全的漠視，最起碼諸如國有股應(yīng)當(dāng)通過什么途徑以及以什么價格減持等話題在廣大的傳媒上被樂此不疲的討論著，但是這些討論只是一種社會輿論的層面而沒有進(jìn)入一種正式的討論程序。現(xiàn)代法治要求在立法中體現(xiàn)出對社會中相關(guān)各方利益的尊重，法治的程序是設(shè)計(jì)出來實(shí)現(xiàn)這一要求的通達(dá)之路，而其中又尤以立法程序?yàn)樽詈诵�。用這樣的分析框架來思考我國國有股減持立法，問題顯見。

　　在現(xiàn)代我國的立法體系中，從橫向的角度看存在著權(quán)力機(jī)關(guān)的狹義立法和行政機(jī)關(guān)的行政立法兩種立法模式。這兩種模式的重要差異在于其對社會公眾意志的集合程度不同：權(quán)力機(jī)關(guān)的狹義立法主體在理論上有著廣泛的代表性，其立法過程有著嚴(yán)格的提案、辯論以及表決程序，能夠更廣泛的集合社會成員的意志；而行政立法仍然具有行政權(quán)行使的必然特征即單方性， 雖然現(xiàn)代協(xié)商行政的發(fā)展使得行政立法過程中聽取相關(guān)人意見成為了可能并有了比如聽證會等一系列制度相保障，但由于行政權(quán)本身的特征以及施政過程中對行政目標(biāo)的追求動機(jī)使得行政立法在集合民意方面的局限性仍是非常明顯的。結(jié)言之，對社會成員意志集合程度要求比較高的立法應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機(jī)關(guān)來進(jìn)行，其他的則可以由行政立法來完成。

　　可以看出，國有股減持最初階段的立法都是由財(cái)政部、證監(jiān)會通過行政規(guī)章的方式來完成，這是一些典型的比較低位階的行政立法方式，由于這種立法方式本身的局限以及國有股減持問題所要求的比較高的公共意志集合度，其必然不能很好的達(dá)到這樣的要求。

　　另外，從我國關(guān)于立法的一些制定法規(guī)定角度出發(fā)，我們也可以看出，無論作為國家財(cái)政大權(quán)在握的財(cái)政部還是作為證券市場監(jiān)管部門的中國證監(jiān)會都不能承擔(dān)起國有股減持立法的大任。國有股減持是一個需要最高立法權(quán)介入的事項(xiàng)。

　　首先，國有股減持問題涉及到的是對我國基本經(jīng)濟(jì)制度的調(diào)整。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。而且在這兩種所有制形式中，國有經(jīng)濟(jì)即社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國有股減持實(shí)質(zhì)上就是要讓我國的部分存量國有資產(chǎn)到股票市場流通。這必然涉及到如何調(diào)整我國基本經(jīng)濟(jì)制度的問題，依照我國立法法第八條第（八）項(xiàng)的規(guī)定，凡是涉及到基本經(jīng)濟(jì)制度的立法只能制定法律，所以國有股減持立法必須由全國人大及其常委會來進(jìn)行。

　　從國有股減持的影響深度來看，其涉及到重大的、超巨額的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，將對未來的中國國民經(jīng)濟(jì)和中國證券市場走向產(chǎn)生重大影響，如何操作這一過程也將對我國的經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生重大影響。作為對國民經(jīng)濟(jì)能產(chǎn)生廣泛深遠(yuǎn)影響的事件的立法規(guī)制也要求最高立法權(quán)的介入。

　　其次，物權(quán)的一般理論也可以給我們提供考察國有股減持立法應(yīng)該主體的視角。物權(quán)理論普遍認(rèn)為所有權(quán)是物權(quán)中最重要的權(quán)利，而處分權(quán)是“所有權(quán)內(nèi)容的核心，是所有權(quán)的最基本的權(quán)能”“是決定財(cái)產(chǎn)命運(yùn)的一種權(quán)能”。因此理論上要求，處分權(quán)“通常只能由所有人自己行使，非所有人不得隨意處分他人所有的財(cái)產(chǎn)”。

　　從我國國有股的法律地位來看，一切國有股都?xì)w全體人民所有即由全體人民享有所有權(quán)。因此，相應(yīng)國有股的處分權(quán)也只能由全國人民來行使。減持國有股無疑就是一種對國有股處分權(quán)的行使，自應(yīng)由全國人民來決定減持的方案。但全國人民即國有股的資產(chǎn)所有者處于極為分散的狀態(tài)，這使任何個人對應(yīng)屬于自己的一份財(cái)產(chǎn)都沒有獨(dú)立的支配權(quán)。在我國的憲法地位中，全國人大和全國人大常委會是代表全國人民表達(dá)意志的機(jī)構(gòu)，由全國人大或其常委會在權(quán)衡各方面利益的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的法律、法規(guī)，以便在國有股減持過程中有法可依就是合適的了。

　　從以上分析角度來看，國有股減持應(yīng)當(dāng)由全國人大或其常委會立法完成。但同時也應(yīng)注意到，我國立法法在第九條還設(shè)定了授權(quán)立法的制度。當(dāng)法律保留事項(xiàng)尚未被制定法律時，全國人民代表大會及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。因此，在這一意義上，國有股減持立法也可以由全國人大或其常委會授權(quán)國務(wù)院通過行政法規(guī)的形式來完成。作為行政立法體系中的行政法規(guī)在集合民意的方面雖然可能有所差距，但結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)國情以及行政法規(guī)立法現(xiàn)狀，這也未嘗不是一條可行之路。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10