國(guó)有股減持的立法問(wèn)題探析：從立法制度角度的分析

國(guó)有股減持的立法問(wèn)題探析：從立法制度角度的分析 　　國(guó)有股減持問(wèn)題，從1999年12月中國(guó)嘉陵和黔輪胎試點(diǎn)，到2001年6月12日財(cái)政部出臺(tái)《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，再到10月23日中國(guó)證監(jiān)會(huì)叫停，并于11月中開(kāi)始公開(kāi)征集方案，國(guó)有股減持方案的討論進(jìn)入了白熱化的程度。但是，盡管方案收集了4300余份，中國(guó)證監(jiān)會(huì)規(guī)劃委還進(jìn)行了兩次專家論證會(huì)，2002年1月28日被稱為“階段性成果”的第8個(gè)框架性方案才剛剛露了一個(gè)頭，馬上就令股市出現(xiàn)近兩年來(lái)最大的單日跌幅，最終的減持方案依然不能順利出臺(tái)。而前不久國(guó)務(wù)院決定停止在國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)上進(jìn)行國(guó)有股減持。在這期間社會(huì)各界圍繞著國(guó)有股減持問(wèn)題展開(kāi)了紛紜的討論，可以說(shuō)，人們已經(jīng)在科學(xué)的層面上認(rèn)識(shí)到了國(guó)有股減持的必要性，不管這種必要性是由于為募集社會(huì)保障資金而產(chǎn)生還是由于加強(qiáng)公司治理結(jié)構(gòu)或建設(shè)健康證券市場(chǎng)的需要而被肯定。雖然現(xiàn)在看來(lái)將來(lái)的一段時(shí)間并不會(huì)再進(jìn)行國(guó)有股在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的減持立法，但可以預(yù)見(jiàn)到的是在將來(lái)的某一個(gè)時(shí)間，國(guó)有股減持問(wèn)題將被重新認(rèn)真的加以討論。所以，在現(xiàn)在的這個(gè)時(shí)刻來(lái)討論國(guó)有股減持的問(wèn)題有著謀定而后動(dòng)的重要意義。

　　綜觀前面進(jìn)行的有關(guān)國(guó)有股減持問(wèn)題的爭(zhēng)論，可以看出討論基本都集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)界和經(jīng)濟(jì)實(shí)務(wù)界。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)有股減持問(wèn)題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)下的重要課題之一。但同時(shí)也要看到，作為一項(xiàng)重要的制度建置如果沒(méi)有在民主法治的軌道上進(jìn)行，一方面可能使該項(xiàng)制度由于先天的制度性不足而收不到良好的效果-一如前幾次減持方案出臺(tái)引起證券市場(chǎng)的大幅波動(dòng)；而且另一方面，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)的大背景下，不依法推進(jìn)該制度的建制也會(huì)造成極大的社會(huì)負(fù)效應(yīng)。因此，國(guó)有股減持的問(wèn)題必須納入制度建置的法治視野中進(jìn)行研究。本文就是在這種考慮下的一個(gè)努力。

　　一、國(guó)有股減持問(wèn)題：一個(gè)立法學(xué)事件

　　國(guó)有股減持是否是一個(gè)應(yīng)該通過(guò)立法加以解決的問(wèn)題？這是關(guān)系到本文是否應(yīng)當(dāng)存在或者是否能夠展開(kāi)后面討論的前置性問(wèn)題。必須在第一部分加以討論和解決。

　　能夠?qū)��?guó)有股減持是一個(gè)立法問(wèn)題這個(gè)命題構(gòu)成挑戰(zhàn)的觀點(diǎn)是認(rèn)為國(guó)有股減持應(yīng)該是一個(gè)行政權(quán)的行使問(wèn)題而不是立法問(wèn)題，因此不應(yīng)當(dāng)運(yùn)用立法學(xué)的知識(shí)和理論來(lái)分析其。

　　界分一個(gè)事項(xiàng)是屬于立法權(quán)的行使范圍還是行政權(quán)的行使范圍的任務(wù)要求我們回到立法權(quán)和行政權(quán)這兩種權(quán)力的區(qū)分本身。行政權(quán)與立法權(quán)是一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家主權(quán)分立的三個(gè)方面的其中兩種，這種在法學(xué)理論和實(shí)際運(yùn)作兩個(gè)層面的區(qū)分是出于保障公民自由的需要：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在；因?yàn)槿藗儗⒁�害怕這個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐的執(zhí)行這些法律�！�1這里論說(shuō)的是行政權(quán)與立法權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)分的合理理由，但在實(shí)際生活中應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分這兩種權(quán)力的行使范圍，為應(yīng)當(dāng)由立法權(quán)加以調(diào)節(jié)的事項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由行政權(quán)加以調(diào)節(jié)的事項(xiàng)劃出清楚的邊界，先賢們似乎沒(méi)有為我們提供標(biāo)準(zhǔn)的答案2.這種狀況直到晚近的立法學(xué)研究和行政學(xué)研究的發(fā)展從兩個(gè)方面分別對(duì)立法權(quán)和行政權(quán)加以比較“精細(xì)”的研究才得以緩解。

　　行政法學(xué)者是從行政與立法及司法相區(qū)別的角度來(lái)界說(shuō)行政權(quán)，他們認(rèn)為，行政是“行政人員的責(zé)任或職責(zé)，特別是政府的執(zhí)行職能……它既不是立法的，也不是司法的”，是“政府及其機(jī)構(gòu)事務(wù)的管理和指揮”3.有現(xiàn)代行政學(xué)鼻祖之稱的威爾遜更認(rèn)為，行政是政府的執(zhí)行，“是公法的明細(xì)而系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)，一般法律的每一個(gè)具體執(zhí)行細(xì)節(jié)都是一種行政行為”4.從這個(gè)角度看，行政權(quán)是國(guó)家政治和行政兩種功能中的執(zhí)行國(guó)家意志的功能5.立法學(xué)則從定義法的角度來(lái)對(duì)其所“立”對(duì)象進(jìn)行了描述，通過(guò)對(duì)法的概念分析我們或許可以找到應(yīng)立法事項(xiàng)和應(yīng)行政管理事項(xiàng)的分野�！胺ㄊ且哉�權(quán)意志形式出現(xiàn)的，作為司法機(jī)關(guān)辦案依據(jù)的，具有普遍性、明確性和肯定性的，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的，首先和主要體現(xiàn)執(zhí)政階級(jí)意志并最終決定于社會(huì)物質(zhì)生活條件的，各種社會(huì)規(guī)范的總稱�！�6以上的論述我們可以總結(jié)出的一個(gè)結(jié)論，立法權(quán)是一種國(guó)家或者主權(quán)意志表達(dá)的權(quán)力，行政權(quán)則是執(zhí)行國(guó)家意志的權(quán)力。相應(yīng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法方式加以解決的事項(xiàng)就必須具有需要國(guó)家意志的表達(dá)之必要，是屬于一“創(chuàng)制性”事件，而行政管理范圍內(nèi)的事項(xiàng)就應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)這種所表達(dá)出來(lái)的意志所要進(jìn)行的“一切有組織的協(xié)調(diào)”7.那么國(guó)有股減持問(wèn)題是怎么的一個(gè)事件呢？

　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)建立了強(qiáng)大的國(guó)有企業(yè)，形成龐大的國(guó)有資產(chǎn)，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和中堅(jiān)，推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和人民生活水平的明顯提高。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和完善，我國(guó)對(duì)許多國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了股份制改造，在這種背景下產(chǎn)生了“國(guó)有股”的概念。國(guó)有股是指國(guó)家股和國(guó)有法人股的總稱。國(guó)家股為有權(quán)代表國(guó)家投資的政府部門或機(jī)構(gòu)以國(guó)有資產(chǎn)向股份制企業(yè)投資形成的股份（含現(xiàn)有已投入企業(yè)的國(guó)家資產(chǎn)折成的股份）。但由于我國(guó)最初的股份制改造具有“試驗(yàn)田”的性質(zhì)，是在“走一步，看一步”的背景下進(jìn)行的。所采取的措施是先易后難，先將所占比重小，不易引起爭(zhēng)議的個(gè)人股上市，而將所占比重大，容易引起爭(zhēng)議的國(guó)有股擱置一邊。同時(shí)，初期股份制試點(diǎn)主要限于小企業(yè)和集體企業(yè)，大型國(guó)有企業(yè)股份制改造1986年后才真正開(kāi)始。直到前幾年為止，上市公司還是以中小企業(yè)為主，大型國(guó)有企業(yè)較少，這種狀況導(dǎo)致國(guó)有股存量不太大，上市也不怎么迫切。特別是，在搞股份制改革之初，搞股票市場(chǎng)試點(diǎn)，對(duì)姓“資”、姓“社”，是“公”還是“私”的問(wèn)題爭(zhēng)論不休。有很多人擔(dān)心國(guó)有股進(jìn)入流通市場(chǎng)，在股票買賣中，會(huì)大量落于個(gè)人手中，造成股權(quán)私有化，從而影響國(guó)家的控股能力，削弱和動(dòng)搖公有制的主體地位，使企業(yè)的“性質(zhì)”發(fā)生變化。所以這在一定非常大的程度上影響了比較徹底的國(guó)有資本的股份制改造，形成今天國(guó)有股一股獨(dú)大的局面。

　　隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深入發(fā)展，國(guó)有股一股獨(dú)大的缺點(diǎn)日益暴露出來(lái)，減持國(guó)有股成為一個(gè)不可避免的過(guò)程并進(jìn)入了公共討論的領(lǐng)域。但是，必須看到的是，作為一項(xiàng)國(guó)有股減持的制度在法律層面上是空白的，也就是說(shuō)這是一個(gè)尚沒(méi)有“國(guó)家意志”表達(dá)于其上的待“創(chuàng)制性”問(wèn)題。對(duì)其進(jìn)行立法的規(guī)制就是必須的。既是一項(xiàng)立法權(quán)行使范圍內(nèi)的事項(xiàng)，那么立法學(xué)的原理和制度就應(yīng)當(dāng)適用于其。正是從這一角度而論，我們認(rèn)為，國(guó)有股減持問(wèn)題是一立法學(xué)事件。

　　其實(shí)，類似我國(guó)國(guó)有股減持的問(wèn)題也同樣出現(xiàn)在世界上的其他許多國(guó)家，可以說(shuō)，這是一項(xiàng)在立法學(xué)意義上具有共同特征的事項(xiàng)。從世界許多國(guó)家減持國(guó)有股的實(shí)踐來(lái)看，他們都是通過(guò)立法的方式創(chuàng)制了減持的原則和方法，比如日本每一個(gè)特大型國(guó)有企業(yè)的設(shè)立、改制或撤銷都要以單獨(dú)為其頒布的特別法為依據(jù)，法國(guó)大規(guī)模的民營(yíng)化和國(guó)有股減持則是根據(jù)1986年的民營(yíng)化法律進(jìn)行的，90年代的德國(guó)、意大利及東歐、中亞轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家也是先有立法，然后推出大規(guī)模的企業(yè)股份化、民營(yíng)化改造和國(guó)有股減持。域外的經(jīng)驗(yàn)也同樣向我們昭示，國(guó)有股減持當(dāng)是一個(gè)立法學(xué)事件。

　　二、國(guó)有股減持法的位階：一個(gè)立法權(quán)限劃分的問(wèn)題

　　確立了在立法學(xué)框架下分析國(guó)有股減持問(wèn)題的基本前提，下面應(yīng)該做的就是運(yùn)用立法學(xué)的知識(shí)和原理來(lái)分析國(guó)有股減持問(wèn)題。首當(dāng)其沖的是為規(guī)制國(guó)有股減持的法確定一個(gè)位階并進(jìn)而在此基礎(chǔ)上找到該性質(zhì)的法律在整個(gè)立法體制中的位置。

　　我國(guó)的立法體制是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制”8.在這樣的體制下，我國(guó)存在著中央層級(jí)的全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)制定的行政規(guī)章以及地方層級(jí)的省級(jí)、較大市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、省級(jí)、較大市政府制定的行政規(guī)章等法的形式9.之所以存在如此多位階和形式的立法，一方面是因?yàn)橐婪ㄖ螄?guó)的首要前提是有法可依，更重要的還在于由于我國(guó)的具體國(guó)情導(dǎo)致在我國(guó)應(yīng)當(dāng)以立法予以規(guī)制的事項(xiàng)呈現(xiàn)出“參差不齊”的格局：有的事項(xiàng)是涉及全國(guó)范圍而有的事項(xiàng)僅具地方性、有的事項(xiàng)具有獨(dú)立性而有的事項(xiàng)具有從屬性10.國(guó)有股是全民所有制經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)現(xiàn)形式之一。在我國(guó)，全民所有制經(jīng)濟(jì)是由國(guó)家代表全體人民行使所有權(quán)。所以盡管在國(guó)有股減持問(wèn)題上有人提出國(guó)有股所有權(quán)并不明晰的 觀點(diǎn)11.但考慮到這是一個(gè)涉及到國(guó)有股產(chǎn)權(quán)界定的更深層次的問(wèn)題，可能需要更根本性法律的修訂來(lái)解決，而本文僅是在現(xiàn)行法制框架內(nèi)的一個(gè)論述，因此對(duì)此存而不論，仍在原來(lái)的框架內(nèi)進(jìn)行-把國(guó)有股作為全民所有制的實(shí)現(xiàn)形式。既是全民所有制的實(shí)現(xiàn)形式，就可以排除地方性立法在這一問(wèn)題上的適用，國(guó)有股減持問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是一全國(guó)性的法律規(guī)制范圍。

　　我國(guó)的全國(guó)性立法可以分為兩大部分：一是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定通過(guò)的法律，一國(guó)務(wù)院及其工作部門的行政立法。最核心的問(wèn)題在于為國(guó)有股減持法在全國(guó)立法層面上找準(zhǔn)坐標(biāo)，這涉及到的是一個(gè)立法權(quán)限劃分的問(wèn)題。對(duì)此，《立法法》從規(guī)定應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)定的事項(xiàng)角度為我們區(qū)分一事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)立法予以規(guī)制提供了思路。盡管在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)立法法（草案）>的說(shuō)明》中沒(méi)有對(duì)該法所進(jìn)行的立法權(quán)劃分作出更深刻的理論說(shuō)明，僅僅表述為：“根據(jù)憲法規(guī)定，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，草案著重對(duì)應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的事項(xiàng)作了進(jìn)一步明確。”12但我們可以從這些規(guī)定中發(fā)現(xiàn)在其背后的關(guān)于立法權(quán)限劃分的一般原理，并且這些劃分原理也可以適用于其他層級(jí)之間的立法權(quán)限劃分。

　　立法法關(guān)于法律保留原則的規(guī)定，體現(xiàn)了立法權(quán)限劃分的一般原則即“重要性原則”。所謂重要性原則是指我們首先要根據(jù)每一層級(jí)立法權(quán)限所處層級(jí)給出一個(gè)與該層級(jí)相對(duì)應(yīng)的重要性框架，然后為每一個(gè)進(jìn)入立法權(quán)限考量的事項(xiàng)根據(jù)該事項(xiàng)本身的性質(zhì)測(cè)定一個(gè)重要性指標(biāo)。一個(gè)所要規(guī)制事項(xiàng)的重要性一般體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是該事項(xiàng)涉及的范圍大小，一般來(lái)說(shuō)涉及范圍越大的事項(xiàng)就可以認(rèn)為其重要性越高；一是該事項(xiàng)對(duì)社會(huì)利益以及對(duì)作為社會(huì)成員的公民的權(quán)利所能產(chǎn)生影響的深度。最后，把測(cè)定的該事項(xiàng)的重要性指標(biāo)和立法權(quán)限的重要性框架建立一個(gè)對(duì)應(yīng)關(guān)系，就可以得到劃分立法權(quán)限的解決方案。

　　用重要性原則來(lái)考量國(guó)有股減持在中央層級(jí)的立法權(quán)限劃分問(wèn)題，首先要做的是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限和國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的立法權(quán)限以及國(guó)務(wù)院部門制定行政規(guī)章的立法權(quán)限三者的重要性進(jìn)行確定。毫無(wú)疑問(wèn)，三者的權(quán)限是呈遞減趨勢(shì)的：人大及其常委會(huì)的立法居于最高地位，承擔(dān)國(guó)家生活中最重要事項(xiàng)的立法工作；國(guó)務(wù)院的立法權(quán)次之，其承擔(dān)為了執(zhí)行法律而進(jìn)行的執(zhí)行性立法和在其職權(quán)范圍內(nèi)的創(chuàng)制性立法；國(guó)務(wù)院各部委和直屬機(jī)構(gòu)的立法權(quán)限在中央立法權(quán)限體系中處于最低位置，只享有執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)的立法權(quán)。

　　確定了三個(gè)立法主體的立法權(quán)限等級(jí)及其重要性，接著要做的是對(duì)國(guó)有股減持這一問(wèn)題的重要性進(jìn)行確定。首先，正如前面論及的，在本文視野中的國(guó)有股問(wèn)題是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題。第二，從國(guó)有股減持這一問(wèn)題的影響深度來(lái)看，其涉及到重大的、超巨額的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，將對(duì)未來(lái)的中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和中國(guó)證券市場(chǎng)走向產(chǎn)生重大影響，如何操作這一過(guò)程將對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響。因此，國(guó)有股減持問(wèn)題是一個(gè)全國(guó)性的、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能產(chǎn)生廣泛深遠(yuǎn)影響的事件，符合立法法中所規(guī)定的“基本經(jīng)濟(jì)制度”的特征。依照立法權(quán)限劃分的一般原則即“重要性原則”以及我國(guó)立法法關(guān)于有關(guān)基本經(jīng)濟(jì)制度的立法必須由法律加以規(guī)定的條文，可以得出結(jié)論，國(guó)有股減持的立法規(guī)制任務(wù)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)承擔(dān)。

　　另外，從物權(quán)的一般理論來(lái)看，所有權(quán)是物權(quán)中最重要的權(quán)利，而處分權(quán)是“所有權(quán)內(nèi)容的核心，是所有權(quán)的最基本的權(quán)能”“是決定財(cái)產(chǎn)命運(yùn)的一種權(quán)能”13.因此，理論上要求處分權(quán)能“通常只能由所有人自己行使，非所有人不得隨意處分他人所有的財(cái)產(chǎn)”14.從我國(guó)國(guó)有股的法律地位來(lái)看，一切國(guó)有股都?xì)w全體國(guó)民所有即由全體人民享有所有權(quán)。因此，相應(yīng)國(guó)有股的處分權(quán)也只能由全國(guó)人民來(lái)行使。減持國(guó)有股無(wú)疑就是一種對(duì)國(guó)有股處分權(quán)的行使，自應(yīng)由全國(guó)人民來(lái)決定減持的方案。但全國(guó)人民即國(guó)有股的資產(chǎn)所有者處于極為分散的狀態(tài)，這使任何個(gè)人對(duì)應(yīng)屬于自己的一份財(cái)產(chǎn)都沒(méi)有獨(dú)立的支配權(quán)。在我國(guó)的憲法地位中，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)是代表全國(guó)人民表達(dá)意志的機(jī)構(gòu)，由全國(guó)人大或其常委會(huì)在權(quán)衡各方面利益的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的法律、法規(guī)，以便在國(guó)有股減持過(guò)程中有法可依就是合適的了。

　　三、立法過(guò)程中的主體：一個(gè)面向程序的考察

　　確定了國(guó)有股減持法的位階和立法主體，要繼續(xù)探討的是更具操作性的問(wèn)題-立法過(guò)程中的參加者應(yīng)該有哪些？

　　按照一般的立法過(guò)程，一個(gè)法律的產(chǎn)生需要經(jīng)過(guò)兩個(gè)重要的階段即提出法案階段和法案審議以及表決通過(guò)階段15，與這兩個(gè)階段分別相對(duì)應(yīng)就有兩個(gè)主體-提出法案的主體和審議表決通過(guò)法案的主體。其中，審議以及表決通過(guò)法案的主體和法律的位階以及立法權(quán)限的劃分密切相關(guān)，我們已經(jīng)在上面論述過(guò)這個(gè)問(wèn)題；提出法案的主體則即使在法律是同一位階情況下也隨法案的性質(zhì)變化而變化。另外，立法的民主化原則16要求立法應(yīng)該在一個(gè)充分的以公共討論為特征的集思廣益的民主立法過(guò)程中進(jìn)行。特別是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)利益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，在一個(gè)公平的平臺(tái)上進(jìn)行立法，有利于避免“多數(shù)人的暴政”。在這樣的要求下，我國(guó)立法法規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”并且，立法法還規(guī)定了在立法過(guò)程中發(fā)揚(yáng)人民民主的方式：“聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式�！痹谶@個(gè)意義上，引入一個(gè)立法過(guò)程中的“意見(jiàn)主體”就是非常重要的了。

　　既然已經(jīng)確定了國(guó)有股減持法的位階和與之相對(duì)應(yīng)的立法權(quán)限主體，這里我們需要做的就只是要考量該立法的提案主體和意見(jiàn)主體。通常，確定一個(gè)法案的提出主體和意見(jiàn)主體直接和該法案的性質(zhì)和需要解決的問(wèn)題相關(guān)。

　　國(guó)有股減持所需要解決的問(wèn)題在財(cái)政部公布的國(guó)有股減持方案中表述為募集社會(huì)保障資金。這一減持目的在政策出臺(tái)后遭到市場(chǎng)和社會(huì)各界的抨擊，在各方多元討論的前提下逐步形成了比較完善的關(guān)于國(guó)有股減持的目的方案。吳敬漣先生的觀點(diǎn)是這方面集大成者，他認(rèn)為國(guó)有股減持要解決的問(wèn)題是：歸還國(guó)家對(duì)老職工的社會(huì)保障欠款、平穩(wěn)恢復(fù)滬深兩市“非流通股”的流通性、實(shí)現(xiàn)新公司的“全流通”17.確定了國(guó)有股減持的目的所在，就比較容易把握在國(guó)有股減持立法過(guò)程中的提案者和利益相關(guān)者，其中利益相關(guān)者就構(gòu)成這項(xiàng)立法的意見(jiàn)主體。

　　最初的國(guó)有股減持法律文件是由財(cái)政部制定并通過(guò)和發(fā)布的。后來(lái)這個(gè)規(guī)定遭到市場(chǎng)的阻擊被國(guó)務(wù)院叫停，證監(jiān)會(huì)接過(guò)了這項(xiàng)差事開(kāi)始行使提案權(quán)甚至是立法權(quán)。但證監(jiān)會(huì)是否是一個(gè)合適的提案主體呢18？從證監(jiān)會(huì)的職能定位來(lái)看，其主要負(fù)責(zé)股票市場(chǎng)的調(diào)控而并不擁有國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)力。因此，由證監(jiān)會(huì)提出國(guó)有股減持的法案并不是合適之舉。其實(shí)，國(guó)有股減持法的提案主體除了財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)之外，進(jìn)入大家討論視野的還有社�；�金理事會(huì)。但從社�；�金理事會(huì)的職能上看，其并不直接擁有國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，否則社�；�金理事會(huì)直接由戰(zhàn)略投資者轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓纱蠊蓶|就會(huì)降低社�；�金理事會(huì)實(shí)現(xiàn)主要目標(biāo)的效率，也不利于培育一個(gè)良好的投資市場(chǎng)環(huán)境。所以，我們認(rèn)為社�；�金理事會(huì)也不宜擔(dān)當(dāng)國(guó)有股減持立法提案的大任。國(guó)有股減持立法的法案應(yīng)當(dāng)由一個(gè)經(jīng)營(yíng)并且熟悉國(guó)有資產(chǎn)的部門來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。當(dāng)前，在我國(guó)的行政序列中卻并沒(méi)有這樣一個(gè)獨(dú)立的部門，國(guó)有資產(chǎn)分別由財(cái)政部、國(guó)有資產(chǎn)管理局、大型企業(yè)工委等分別管理。這樣的格局對(duì)于經(jīng)營(yíng)好國(guó)有資產(chǎn)是不利的，特別是對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)公有制占主體地位的社會(huì)主義大國(guó)來(lái)說(shuō)，建立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)非常必要。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)并由其作為一個(gè)經(jīng)過(guò)整合的統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理主體向全國(guó)人大或其常委會(huì)提出國(guó)有股減持的法案。

　　與國(guó)有股減持事件的利益相關(guān)者主要表現(xiàn)為當(dāng)前持有我國(guó)上市公司流通股股票的大量投資者。因?yàn)椋�現(xiàn)有流通股股東在國(guó)家決定進(jìn)行國(guó)有股減持之前購(gòu)買股票的理性決策，是根據(jù)當(dāng)時(shí)的制度背景作出的；但是國(guó)有股減持改革的出臺(tái)改變了原來(lái)的決策環(huán)境，從而使投資者原來(lái)的決策變成了錯(cuò)誤的決策。特別是，國(guó)有股減持意味著原有的某些非流通股進(jìn)入了流通領(lǐng)域，在市場(chǎng)資金沒(méi)有與之相適應(yīng)的增加的情況下就會(huì)導(dǎo)致股票價(jià)格的降低，這種降低就會(huì)對(duì)原有投資者的利益造成妨害。所以，在國(guó)有股減持過(guò)程中聽(tīng)取股票市場(chǎng)原有投資者的意見(jiàn)并給予其利益上的補(bǔ)償非常重要。最初財(cái)政部出臺(tái)國(guó)有股減持辦法沒(méi)有做到這一點(diǎn)，結(jié)果造成該辦法在市場(chǎng)的一片抵制聲中被叫停的結(jié)局。證監(jiān)會(huì)接手后在其網(wǎng)站上進(jìn)行了減持方案的征集活動(dòng)，后又開(kāi)通了國(guó)有股減持方案階段性成果評(píng)議欄供社會(huì)公眾對(duì)各種減持方案進(jìn)行評(píng)議。這是一個(gè)很好的嘗試，因?yàn)檫@樣做不僅可以廣泛的聽(tīng)取投資者對(duì)減持方案的意見(jiàn)而且可以集中大眾智慧把國(guó)有股減持進(jìn)行的更好。我們認(rèn)為在今后的國(guó)有股減持立法特別是法案通過(guò)階段，通過(guò)各種方式了解投資者特別是股市中作為弱勢(shì)群體的中小投資者意見(jiàn)是非常必要的。

　　另外，還要看到，國(guó)有股減持立法作為證券方面的一項(xiàng)立法具有非常強(qiáng)的專業(yè)性，這就要求應(yīng)該有更多的這方面專家參加到立法中去。因此在國(guó)有股減持立法過(guò)程中，吸收大量的專家進(jìn)入并發(fā)揮專家立法的主體作用也是極其重要的。

　　四、結(jié)語(yǔ)：尋求多贏的國(guó)有股減持立法

　　作為一項(xiàng)牽動(dòng)著廣大投資者和一定程度上也牽動(dòng)著全國(guó)人民心的重大立法項(xiàng)目，將來(lái)的國(guó)有股減持立法必須以實(shí)現(xiàn)達(dá)到在各個(gè)相關(guān)利益主體之間的利益共贏的目標(biāo)。只有如此，這項(xiàng)立法才能具有實(shí)質(zhì)的合法性并能在實(shí)際生活中得到很好的遵行。在這個(gè)意義上，經(jīng)過(guò)科學(xué)、民主的立法制度和程序來(lái)制定該法是必需的。

　　在一個(gè)更廣闊的視野里，將來(lái)的國(guó)有股減持立法作為一項(xiàng)重要的制度建制，如果能夠在民主科學(xué)的程序軌道上推進(jìn)，其對(duì)于中國(guó)制度建設(shè)將起到的重要示范作用和對(duì)中國(guó)制度改革所具有的里程碑式的歷史意義都將是巨大的。正是在這一意義上，科學(xué)、民主的立法制度在國(guó)有股減持立法中的運(yùn)用不僅是實(shí)現(xiàn)各個(gè)利益相關(guān)者利益共贏的必需，也會(huì)帶來(lái)整個(gè)社會(huì)法治建設(shè)的重大進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的“多贏”。

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