論我國(guó)的立法沖突

論我國(guó)的立法沖突 　　立法沖突是法治的一種消極因素，它將極大地?fù)p害法律的尊嚴(yán)，削弱法律的實(shí)效。本文列舉了我國(guó)立法沖突的許多事例，說(shuō)明我國(guó)立法沖突是相當(dāng)多的，不僅一般的法律文件之間存在著沖突，而且一般法律文件與國(guó)家的根本大法之間也存在著抵觸。本文還對(duì)造成立法沖突的原因作了分析，并提出了具體的對(duì)策和建議。希望各級(jí)立法者應(yīng)注重對(duì)立法沖突的預(yù)防和治理，以避免和消除來(lái)自立法者本身的對(duì)我國(guó)法制統(tǒng)一原則的破壞。

　　沖突是自然界和人類社會(huì)普遍存在的一種現(xiàn)象，各個(gè)領(lǐng)域概莫能外。法律作為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的一種行為規(guī)范，其初衷就在于為人們提供一種解決沖突、解紛息爭(zhēng)的模式，以規(guī)范協(xié)調(diào)人們的行為，使社會(huì)在一種規(guī)則的指引下有秩序地發(fā)展。但隨著立法數(shù)量的日漸增大，立法部門(mén)的日漸增多，法律內(nèi)容的日漸擴(kuò)大，以及法律與社會(huì)關(guān)系的日漸復(fù)雜，立法沖突及其協(xié)調(diào)解決遂成為現(xiàn)代法治的一個(gè)重要課題。研究立法沖突的類型、成因，立法者的態(tài)度，尋求解決立法沖突的原則和方法，無(wú)論對(duì)于提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法律的尊嚴(yán)，還是對(duì)于正確實(shí)施法律，增大法律的實(shí)效，都具有重要的意義，而對(duì)于當(dāng)前我國(guó)法治的研究而言，立法沖突更具現(xiàn)實(shí)意義。

　　立法沖突的含義與表現(xiàn)

　　筆者認(rèn)為，方法沖突是指立法者立法權(quán)限的相互沖撞和侵越，以及不同的立法文件在解決同一問(wèn)題時(shí)內(nèi)容上的差異并由此導(dǎo)致的在效力上的相互抵觸。立法沖突包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，即立法權(quán)限的沖突和立法文件內(nèi)容和效力上的沖突。

　�。ㄒ唬┝⒎�權(quán)限的沖突

　　立法權(quán)限是一個(gè)含義豐富的概念，在內(nèi)容上它通常包含起草、提案、審議、通過(guò)、公布、批準(zhǔn)修改、解釋、編篡、廢止等項(xiàng)權(quán)力。其中，通過(guò)權(quán)、修改權(quán)和解釋權(quán)尤其重要，它們是研究立法沖突的基點(diǎn)。

　　立法權(quán)限與立法部門(mén)具有密切聯(lián)系，立法權(quán)限的沖突是以立法部門(mén)的非唯一性為前提的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)；國(guó)務(wù)院；省、縣級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)、民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、特別行政區(qū)，以及這些地方的政府；國(guó)務(wù)院各部委，都有在一定的范圍內(nèi)制定法律及規(guī)范性文件的權(quán)力。這么多正規(guī)的立法部門(mén)，再加上沒(méi)有直接法律依據(jù)的立法部門(mén)（如中央軍委、國(guó)務(wù)院各直屬部門(mén)、非國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件）以及擁有解釋權(quán)的部門(mén)，立法沖突勢(shì)必不可避免。

　　在弄清了以上兩個(gè)問(wèn)題之后，我們具體地來(lái)研究一下我國(guó)立法權(quán)限沖突的具體表現(xiàn)。立法權(quán)限的沖突在我國(guó)現(xiàn)階段的立法體制下是一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的問(wèn)題，以下事例可以為這個(gè)斷言提供有力的佐證。

　　1.全國(guó)人大常委會(huì)與全國(guó)人大立法權(quán)限的沖突。我國(guó)憲法明確規(guī)定，全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)基本法律做部分補(bǔ)充和修改，但不得同其基本原則相抵觸。但實(shí)際情況如何呢？單以刑法為例，全國(guó)人大常委會(huì)自1981年以來(lái)先后對(duì)刑法做出過(guò)二十個(gè)修改和補(bǔ)充規(guī)定，它們的容量比刑法典還要大、還要豐富，有的規(guī)定還涉及修改刑法的基本原則。這種情況應(yīng)認(rèn)定為立法權(quán)限沖突。至于全國(guó)人大常委會(huì)制定的許多法律，如合同法（屬于民法典的組成部分）、公司法、稅收征管法等等，都屬于超越全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)的具體事例。

　　2.國(guó)務(wù)院與全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)限的沖突。這方面的突出事例是稅收立法和大量的經(jīng)濟(jì)立法基本掌握在國(guó)務(wù)院手中。這些領(lǐng)域的立法固然有授權(quán)立法不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，但也有國(guó)務(wù)院主觀上的問(wèn)題。這一點(diǎn)是有案可查的。從我國(guó)的立法規(guī)模來(lái)看，國(guó)務(wù)院是立法權(quán)限最大、任務(wù)最重的一個(gè)部門(mén)，然而它在有些方面已超越了它的立法權(quán)限范圍，取代了最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這種現(xiàn)象亟待改進(jìn)。

　　3.地方與中央立法權(quán)限的沖突。在我國(guó)現(xiàn)行的立法條件下，地方立法的區(qū)域并沒(méi)有加以限定，只要全國(guó)性的立法文件還沒(méi)有出臺(tái)，地方就可以制定。在這種情況下，地方制定了大量的處罰性的地方性法規(guī)，有的處罰金額數(shù)額達(dá)到10萬(wàn)以上。有的地方性法規(guī)還規(guī)定了刑法的罪名，如《福建省普及初等義務(wù)教育暫行條例》第5 條規(guī)定：“阻撓女學(xué)齡兒童入學(xué)的父母（撫養(yǎng)人），情節(jié)惡劣構(gòu)成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處�！痹诖蠖鄶�(shù)國(guó)家，地方條例不能任意增加公民的負(fù)擔(dān)，對(duì)于地方條例中的處罰幅度，中央立法有明確的限定，地方條例一旦違反了這些規(guī)定，中央立法部門(mén)或者法院就有權(quán)宣布其無(wú)效。這條經(jīng)驗(yàn)可資我國(guó)借鑒。

　　4.司法解釋權(quán)與立法解釋權(quán)的沖突。按照我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，憲法和法律的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。最高人民法院和最高人民檢察院只在具體適用法律的過(guò)程中擁有司法解釋權(quán)。但由于全國(guó)人大常委會(huì)和最高司法機(jī)關(guān)本身的各種原因，立法解釋權(quán)和司法解釋權(quán)出現(xiàn)了混亂現(xiàn)象。如全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的許多法律：民法通則、民事訴訟法、行政訴訟法、涉外經(jīng)濟(jì)合同法、繼承法、婚姻法、刑法的修改補(bǔ)充規(guī)定等等，最高人民法院都作了長(zhǎng)篇解釋。這些解釋有如下三個(gè)特點(diǎn)：其一，解釋緊隨法律之后，法律剛一出臺(tái)，解釋在很短的時(shí)間內(nèi)也就出臺(tái)了。其二，解釋詳細(xì)而具體，幾乎是逐條逐詞解釋，甚至填補(bǔ)了許多立法空白。其三，解釋的篇幅大大超過(guò)了法律文件。這三個(gè)特點(diǎn)使得法律相形見(jiàn)絀，有些解釋與法律條文頗有齟齬，與一般的法學(xué)原理也頗有相悖之處。

　　5.規(guī)章制定權(quán)與法規(guī)制定權(quán)的沖突。規(guī)章到底屬于何種性質(zhì)？它制定的原則是什么？而規(guī)章的數(shù)量之多，影響力之大，也大大超出人們的想象。規(guī)章與法規(guī)之間的界限難以區(qū)別。規(guī)章一經(jīng)批準(zhǔn)即升格為法規(guī)的事件也所在多有。而規(guī)章任意為部門(mén)設(shè)定權(quán)力，劃分勢(shì)力范圍，排斥其他部門(mén)權(quán)力，增加公民和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)的事例則更多。規(guī)章已經(jīng)成為行政性法規(guī)或地方性法規(guī)的替代品，只要某個(gè)方面還沒(méi)有法律、法規(guī)，規(guī)章便站出來(lái)。規(guī)章制定權(quán)侵越法規(guī)制定權(quán)，以至侵越法律制定權(quán)的現(xiàn)象是立法權(quán)限沖突中最為嚴(yán)重的環(huán)節(jié)。

　�。ǘ�）立法文件內(nèi)容及效力的沖突

　　立法文件的沖突與立法權(quán)限的沖突有密切聯(lián)系。因?yàn)椋�立法�?quán)限的沖突必然會(huì)導(dǎo)致某些立法文件在效力上的錯(cuò)亂，而多種立法部門(mén)的存在及權(quán)限的模糊與沖突，必然會(huì)使所立之文件產(chǎn)生內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)，甚至沖突。否則，人們就不必在憲法及高位階的法律中確立法制統(tǒng)一原則以及憲法保障制度了。確立上述原則和制度的根本宗旨就在于消除在法制混亂與沖突的現(xiàn)象。然而，對(duì)于我們這樣一個(gè)人口眾多、省份眾多的大國(guó)，立法文件的沖突嚴(yán)重到何種程度，我們?nèi)狈Ρ匾�的調(diào)查、檢視和統(tǒng)計(jì)。筆者深感，欲全面檢視中國(guó)法治的現(xiàn)狀，欲改變我國(guó)的執(zhí)法和司法，必須對(duì)立法文件的沖突投入大量的人力、物力，進(jìn)行認(rèn)真的研究。

　　筆者認(rèn)為，我國(guó)立法文件的沖突是多方位的：憲法與法律之間，法律與法律之間，法律與法規(guī)、規(guī)章之間，法規(guī)與規(guī)章之間，規(guī)章與規(guī)章之間，法律及法規(guī)與解釋文件之間，解釋文件之間都存在沖突。以下僅舉幾例加以證明。

　　例1 1982年憲法第73 條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”1987年11月24日由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第25條規(guī)定：“在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間，常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出對(duì)國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)和最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案�！�1989年4月4日由全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第42條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以書(shū)面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部門(mén)的質(zhì)詢案。”從文件規(guī)定看，三個(gè)文件在質(zhì)詢對(duì)象上存在著沖突，后兩個(gè)文件擴(kuò)大了質(zhì)詢對(duì)象的范圍。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則增加了最高人民法院和最高人民檢察院；全國(guó)人大議事規(guī)則將憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)改為國(guó)務(wù)院各部門(mén)，而國(guó)務(wù)院各部門(mén)的范圍顯然要比國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)大得多。

　　這里顯然存在著基本法律、法律與憲法之間的沖突；基本法律與法律之間的沖突。

　　例2 《廣告法》第38條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假?gòu)V告，欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者，使購(gòu)買(mǎi)商品或者接受服務(wù)的消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，由廣告主依法承擔(dān)民事責(zé)任；廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者明知或者應(yīng)知廣告虛假仍設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任�！薄皬V告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者不能提供廣告主的真實(shí)名稱、地址的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部民事責(zé)任�！倍�《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第39條卻規(guī)定：“消費(fèi)者因經(jīng)營(yíng)者利用虛假?gòu)V告提供商品或者服務(wù)的，其合法權(quán)益受到損害的，可以向經(jīng)營(yíng)者要求賠償，廣告的經(jīng)營(yíng)者發(fā)布虛假?gòu)V告的，消費(fèi)者可以請(qǐng)求行政主管部門(mén)予以懲處。廣告的經(jīng)營(yíng)者不能提供經(jīng)營(yíng)者的真實(shí)名稱、地址的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任�！睆闹形覀兛梢钥闯�，這兩個(gè)法律文件存在著以下三個(gè)方面的沖突；一是連帶責(zé)任的規(guī)定；二是承擔(dān)責(zé)任的主體；三是承擔(dān)民事責(zé)任的范圍。

　　這是全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律之間的沖突。

　　例3 《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第18 條規(guī)定：“企業(yè)合并或者分立，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，由政府或者政府主管部門(mén)批準(zhǔn)”而《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》第16條中規(guī)定：“企業(yè)按照自愿、有償原則，可以兼并其他企業(yè)，報(bào)政府主管部門(mén)備案�！奔娌⑹呛喜⒌囊环N，屬于吸收合并，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的規(guī)定。

　　這是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)與全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律之間的沖突。

　　例4 《土地管理法》第27條規(guī)定：征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)， 為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的3至6倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。該法并未授權(quán)地方對(duì)耕地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)另作規(guī)定。而《福建省土地管理實(shí)施辦法》第15條卻規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的5倍。這顯然是一種沖突。

　　這是省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)與法律之間的沖突。

　　例5 《中華人民共和國(guó)律師暫行條例》第12 條規(guī)定：“律師嚴(yán)重不稱職的，得經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市司法廳（局）決定，報(bào)司法部批準(zhǔn)，取消其律師資格�！倍�司法部制定的《律師懲戒規(guī)則》第4條、 第23條卻規(guī)定，取消律師資格，由省、自治區(qū)、直轄市司法廳（局）律師懲戒委員會(huì)決定，經(jīng)同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)生效。

　　這是國(guó)務(wù)院部委制定的行政規(guī)章與法律之間的沖突。

　　立法沖突的原因與分析

　　導(dǎo)致立法沖突的原因多種多樣，主要有客觀原因和主觀原因兩大方面。所謂客觀原因是指立法所賴以存在的條件和環(huán)境。所謂主觀原因則主要是指立法者對(duì)待立法沖突的主觀意向和態(tài)度�？陀^原因是立法沖突存在的必然性因素，它是一種根本性因素，是立法沖突長(zhǎng)期存在的基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上講，立法沖突是不可避免的。主觀原因是立法沖突存在的一種選擇性因素，它有時(shí)會(huì)助長(zhǎng)立法沖突，有時(shí)會(huì)減弱或最大程度地控制立法沖突。這種因素對(duì)立法沖突起何種作用，端賴立法者的主觀能動(dòng)性和心理素質(zhì)。從實(shí)際意義上講，立法者對(duì)待立法沖突的態(tài)度，應(yīng)成為研究和解決立法沖突的重心之所在。人類立法的實(shí)踐也已經(jīng)證明，只要立法者端正對(duì)立法沖突的態(tài)度，采取必要的措施，立法沖突就可以得到及時(shí)的預(yù)防或補(bǔ)救，否則，就會(huì)使立法沖突愈演愈烈。

　　一、立法沖突的客觀原因

　　1.社會(huì)關(guān)系的變化

　　社會(huì)關(guān)系是法律調(diào)整的對(duì)象。某一法律文件的制定、修改或廢止，離不開(kāi)社會(huì)關(guān)系的存在和變化。而社會(huì)關(guān)系的變化是不純粹以人的意志為轉(zhuǎn)移的，它在更大的程度上取決于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，而后者則隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而變化。法律則是以一定時(shí)期的社會(huì)關(guān)系，加上立法者對(duì)社會(huì)關(guān)系發(fā)展變化的有限主觀臆測(cè)為依據(jù)而制定的。就法律與社會(huì)關(guān)系的這種關(guān)系而言，法律是被動(dòng)的，適應(yīng)是它的基本屬性。如果社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化，依據(jù)原有的社會(huì)關(guān)系制定的法律文件依然故我，就有可能與依據(jù)新的社會(huì)關(guān)系而制定的法律文件相抵觸。

　　2.政策的靈動(dòng)性

　　政策，尤其是執(zhí)政黨的政策，無(wú)論在那個(gè)國(guó)家，都無(wú)一例外是法律制定的依據(jù)，其差別僅在于貫徹政策的方式之直接與間接而已。我們國(guó)家在建國(guó)后經(jīng)歷了以政策為主-政策、法律并重-法律為主的演變，但政策始終指導(dǎo)著或者說(shuō)主宰著法律、法規(guī)的立、改、廢，許多規(guī)章則更是直接依據(jù)政策而制定。政策具有極強(qiáng)的靈活性，法律、法規(guī)則具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。法律、法規(guī)的變化無(wú)法與政策的變化相提并論。

　　3.法律、法規(guī)體系的龐大和數(shù)量的倍增

　　在現(xiàn)代社會(huì)，法律、法規(guī)的數(shù)量汗牛充棟，這為立法沖突的檢視與克服帶來(lái)了阻力。面對(duì)日益增加的法律、法規(guī)，立法者力不從心。在這種情況下，立法者在制定一部法律文件時(shí)，無(wú)法預(yù)計(jì)到將要制定的幾倍于該法的與該法相關(guān)的法律文件所要規(guī)范的全部?jī)?nèi)容。更何況立法沖突的許多問(wèn)題在制定時(shí)大多發(fā)現(xiàn)不了，只有在執(zhí)行中，隱蔽的問(wèn)題才會(huì)暴露出來(lái)。立法沖突與立法數(shù)量之間存在著一個(gè)遞進(jìn)的關(guān)系即立法數(shù)量越大，立法沖突的可能性越大。

　　4.立法者的能力

　　人的能力是有限的，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的立法工作，任何人都會(huì)感到能力不足。立法者雖然是一個(gè)群體，而且這個(gè)群體還得到了非立法者的幫助，但在社會(huì)關(guān)系的非正常變動(dòng)面前仍顯得應(yīng)接不暇。立法者的能力在龐大的法律體系和法律數(shù)量面前表現(xiàn)出了它的不盡如人意，立法者不能在制定一部文件時(shí)縝密地考慮到在此之前或之后制定的全部文件的具體內(nèi)容，對(duì)低位階立法部門(mén)制定的規(guī)范性文件則更大暇顧及；在現(xiàn)代社會(huì)，法案的提出大多來(lái)自政府各個(gè)部門(mén)，每個(gè)部門(mén)提出的法案或多或少帶有部門(mén)利益的色彩，立法者難以正確把握。更何況大多數(shù)相關(guān)的法案并非在同一時(shí)間里審議；隨著經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展，立法日趨專門(mén)化、技術(shù)化，立法者對(duì)許多領(lǐng)域并不精通，甚至并不了解；立法者本身帶有黨派性，這會(huì)使立法者在某一方面的整體立法能力大大削弱，如果再加上非立法者對(duì)立法者的制約，立法者能力就完全成了一個(gè)變量。處在這樣一種情況下，立法者對(duì)立法沖突的發(fā)現(xiàn)也糾正就變成了客觀上連它自己都無(wú)法估計(jì)了。正是在這個(gè)意義上，我們把立法者的能力看作是導(dǎo)致立法沖突的一個(gè)客觀原因。

　　此外，立法者的工作方式及地域情況的差別也是造成立法沖突的客觀原因。

　　二、立法者的態(tài)度

　　1.法律文件修改不同步

　　法律文件的修改與法律文件的制定同樣重要，它是立法者的一項(xiàng)重要工作。法律文件的修改的功能有如下三個(gè)方面：一是使法律文件適應(yīng)發(fā)展變化了的情況；二是擴(kuò)大法律文件的適用范圍或者增加法律文件的內(nèi)容；三是消除法律文件自身的缺陷，使該法律文件與其他法律文件以及與一般法學(xué)原理相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。因此，法律文件的修改與形成或解決立法沖突有密切聯(lián)系，當(dāng)一部法律文件修改時(shí)，如果與此相關(guān)的其他法律文件也同時(shí)進(jìn)行修改，那么，立法文件之間的沖突就可以避免；當(dāng)著一部法律文件修改時(shí)，與此相關(guān)的其他法律文件并未同時(shí)進(jìn)行修改，或者低位階的法律文件領(lǐng)先于或落后于高位階的法律文件進(jìn)行修改，那么，立法沖突就不可避免了。關(guān)于這方面的事例并不鮮見(jiàn)。如《專利法》1984年制定，1992年修改；《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》1979年制定，1990年修改；都屬于這種原因造成的。在我國(guó)法律文件修改不同步的現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的。

　　2.法律文件清理未形成制度

　　法律文件數(shù)量的劇增使得法律文件的清理工作顯得愈益重要，它已成了現(xiàn)代立法者的一項(xiàng)重要的經(jīng)常性的工作內(nèi)容。建國(guó)后，有關(guān)部門(mén)曾發(fā)文要求對(duì)法律文件進(jìn)行過(guò)清理，如1987年11月24日全國(guó)人大常委會(huì)作出了《關(guān)于批準(zhǔn)法制工作委員會(huì)關(guān)于對(duì)1978年以前頒布的法律進(jìn)行清理情況和意見(jiàn)報(bào)告的決定》；1985年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院清理法規(guī)工作小組《關(guān)于國(guó)務(wù)院各部門(mén)清理法規(guī)個(gè)情況和今后意見(jiàn)的報(bào)告的通知》。據(jù)此各地方對(duì)法律文件進(jìn)行過(guò)清理工作。但從制度上講，清理工作并未形成一套行之有效的制度，沒(méi)有建立起相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制和連動(dòng)機(jī)制，各立法者之間單獨(dú)行動(dòng)，自掃門(mén)前雪，甚至于連這一點(diǎn)也不能持之以恒地堅(jiān)持下去。從清理的內(nèi)容和結(jié)果看，清理的重點(diǎn)放在清理已過(guò)期的或者已有新法代替的法律文件方面，基本上或者說(shuō)很少涉及有效的法律文件的沖突問(wèn)題。即是說(shuō)，清理工作并未成為發(fā)現(xiàn)立法沖突、解決立法沖突的有效途徑。清理工作的成果并不理想。這是現(xiàn)實(shí)中立法沖突仍較嚴(yán)重的一個(gè)不可忽視的原因。

　　3.立法監(jiān)督不得力

　　雖然目前我國(guó)尚無(wú)一部統(tǒng)一的監(jiān)督法，但在憲法和法律的規(guī)定中，立法監(jiān)督的基本內(nèi)容已有了較為明確的規(guī)定。雖然這些規(guī)定是粗線條的，但只要各立法者端正態(tài)度，對(duì)此予以足夠重視，這些規(guī)定仍然可以有所作為。然而事實(shí)恰恰相反，立法者在立法監(jiān)督方面發(fā)揮的作用太小了。當(dāng)然，立法監(jiān)督不力，有許多客觀的原因，如立法人員少，整體素質(zhì)不高，經(jīng)費(fèi)有限，工作任務(wù)重，會(huì)期短，立法數(shù)量大等。但這些原因不能成為推卸責(zé)任的理由。立法者的態(tài)度和責(zé)任心是解決立法監(jiān)督制度的關(guān)鍵，只要立法者有信心、責(zé)任心，真正下決心抓幾個(gè)典型的事例，立法監(jiān)督的權(quán)威就會(huì)樹(shù)立起來(lái)，立法監(jiān)督就會(huì)收到實(shí)效。

　　此外，執(zhí)法信息反饋淤塞也是造成法律沖突的原因之一。

　　立法沖突的預(yù)防與補(bǔ)救

　　筆者認(rèn)為，立法沖突既然包含立法權(quán)限的沖突和立法文件的沖突兩個(gè)方面的內(nèi)容，解決立法沖突問(wèn)題的措施也應(yīng)具有針對(duì)性。解決立法權(quán)限沖突可分為兩個(gè)階段：第一階段，即在現(xiàn)行立法體制下，通過(guò)立法法和監(jiān)督法劃清各立法者之間的立法權(quán)限。樹(shù)立最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為主要或第一立法者的地位，將屬于全國(guó)性的立法事項(xiàng)的立法權(quán)集中在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的手中。在中央和地方的立法關(guān)系上要確立兩條原則：一是地方立法不能侵入國(guó)家的專有立法權(quán)，如地方不得制定刑事法律規(guī)范，地方立法規(guī)定的處罰也應(yīng)有一定范圍與額度。二是中央立法一經(jīng)出臺(tái)，相關(guān)的地方立法即行廢止原則，即在中央還沒(méi)有立法的條件下，地方可先行一步，但中央一旦制定了相應(yīng)的文件，地方立法就失去效力，停止使用。這條原則也同樣適用于法律與行政法規(guī)之間的關(guān)系。第二階段，即適當(dāng)改革立法體制。從各國(guó)的實(shí)踐看，立法權(quán)宜于集中，不宜過(guò)分分散。我國(guó)立法體制的缺陷在于立法部門(mén)眾多，權(quán)限根本混亂。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮應(yīng)改革。

　　解決立法文件內(nèi)容及效力的沖突是本文所要論述的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，下列制度和原則有助于解決中國(guó)目前出現(xiàn)的立法沖突問(wèn)題。

　　1.內(nèi)容密切相連，遵循相同原理的法律文件由同一機(jī)關(guān)制定。這樣既可避免立法權(quán)限的沖突，又可有效地防止法律文件在內(nèi)容及效力上的沖突。仲裁法的制定為這一立論提供了佐證。在仲裁法未制定之前，有關(guān)仲裁方面的法律文件在內(nèi)容、原則上存在著很大的差別，有的文件的規(guī)定與仲裁原理、與訴訟法的規(guī)定是相悖的。仲裁法的制定解決了仲裁法律文件之間的沖突。

　　2.法律文件的修改同步進(jìn)行。法律文件的同步修改包含兩個(gè)方面：一是高位階的法律文件修改后，低位階的與之相關(guān)的法律文件必須在一定的期限內(nèi)進(jìn)行修改，未修改的要停止實(shí)施。二是同位階的法律文件的修改，與此相關(guān)的法律文件也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的修改。法律文件的同步修改是我國(guó)憲法第5條規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的具體要求， 也是法律效力等級(jí)原則的具體體現(xiàn)。各立法者對(duì)此要予以高度重視，徹底改變過(guò)去那種修改拖沓的毛病，切實(shí)樹(shù)立起對(duì)高位階法律的尊重。

　　3.加強(qiáng)立法的科學(xué)化、民主化。首先，要提高立法者的素質(zhì)。立法者素質(zhì)的提高有兩個(gè)方面：（1） 立法成員自身素質(zhì)的提高。要注意吸收那些參政、議政能力強(qiáng)的人進(jìn)入立法機(jī)關(guān)。立法成員一旦進(jìn)入立法機(jī)關(guān)，就要注意提高自身對(duì)法律，尤其是立法知識(shí)的培養(yǎng)。（2） 為立法成員配備必要的法律專業(yè)人才，以彌補(bǔ)立法成員能力的不足。其次，要加強(qiáng)立法程序的科學(xué)化、民主化。隨著立法技術(shù)的發(fā)展和日漸受到重視，許多國(guó)家在立法中增加了立法復(fù)議、立法聽(tīng)證、立法審查程序。這些程序措施對(duì)于提高立法質(zhì)量，減少立法沖突起到了積極作用。我們國(guó)家的立法程序太過(guò)簡(jiǎn)單，甚至連基本的三讀程序都不完全。雖然立法中制定某些文件時(shí)也征求各界的意見(jiàn)，但并未形成制度。因此，建立科學(xué)民主的立法程序是中國(guó)法治的一個(gè)重要任務(wù)。

　　4.加強(qiáng)立法監(jiān)督。立法監(jiān)督制度是我國(guó)立法的一項(xiàng)基本制度。它的許多內(nèi)容已經(jīng)由憲法和法律作了規(guī)定。這些內(nèi)容有賴于各立法者積極地貫徹實(shí)施。為了更好地發(fā)揮立法監(jiān)督的威力，增加立法者尤其是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，立法監(jiān)督制度還應(yīng)增加如下內(nèi)容：

　�。�1）立法否決權(quán)。立法機(jī)關(guān)對(duì)向其報(bào)批的或報(bào)請(qǐng)審議的授權(quán)法或法定范圍的制定法，如果認(rèn)為違法或與高位階法律文件發(fā)生沖突，有權(quán)責(zé)令修改或直接撤銷。立法否決權(quán)也適用于高位階法律文件對(duì)低位階法律文件的撤銷或變更。法律文件被撤銷后，據(jù)以處理的案件可以提起再處理程序。提起再處理程序的前提是案件審理時(shí)沖突已經(jīng)存在，否則不能適用。再處理程序包括訴訟法中的再審程序，行政處理案件、仲裁案件中的再處理程序。

　�。�2）備案制度。首先，應(yīng)明確備案的性質(zhì)和效力，對(duì)于可能影響備案文件生效的，不備案的應(yīng)予追究。其次，不論是哪種性質(zhì)的備案，都必須向備案管理機(jī)關(guān)備案。第三，應(yīng)確立備案的期限。第四，應(yīng)建立備案機(jī)關(guān)，明確其地位和權(quán)限。第五，規(guī)定具體的處置措施。

　�。�3）建立專門(mén)的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)�？梢钥紤]在全國(guó)人大建立一個(gè)法律監(jiān)督委員會(huì)，賦予其審查法律議案和審查實(shí)施中的法律文件是否沖突、有效的權(quán)力。經(jīng)過(guò)法律監(jiān)督委員會(huì)依一定程序?qū)彶樘岢鎏幚硪庖?jiàn)，經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)做出決定，宣布該法律文件無(wú)效，禁止實(shí)施或責(zé)成該文件制定機(jī)關(guān)予以修改。

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