督促程序的適用現(xiàn)狀及其立法完善

督促程序的適用現(xiàn)狀及其立法完善 　　一、督促程序的適用現(xiàn)狀及其原因

　　督促程序是指，對于以給付金錢或有價證券為標(biāo)的的請求，人民法院僅僅根據(jù)債權(quán)人的申請，直接向債務(wù)人發(fā)出附條件的支付令，如果債務(wù)人在法定期限內(nèi)沒有提出書面異議，該支付令即具有與生效判決相同效力的特殊訴訟程序。與通常訴訟程序相比，督促程序具有簡便、快捷、經(jīng)濟(jì)等優(yōu)點(diǎn)，因而在訴訟實踐中理應(yīng)得到廣泛的利用。但是，從我國的實際情況來看，適用督促程序處理的案件微乎其微，遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出督促程序所應(yīng)具有的解紛功能。這一點(diǎn)從歷年來的《中國法律年鑒》所列的統(tǒng)計數(shù)字中可以得到說明。例如，根據(jù)1997年《中國法律年鑒》的統(tǒng)計，1996年，全國法院適用督促程序受理案件182930件，而同期共受理民事、經(jīng)濟(jì)案件4613788件，適用督促程序?qū)徖淼陌讣�在民事、�?jīng)濟(jì)案件總數(shù)中所占比例僅為約3.96%，適用通常訴訟程序?qū)徖淼陌讣�是適用督促程序?qū)徖淼陌讣��?4倍多。 可見，在訴訟實踐中，督促程序的利用率是非常低的。

　　相比較而言，在德國、日本等大陸法系國家，其情況正好相反，督促程序在實踐中的利用率相當(dāng)高。例如，1987年西德統(tǒng)計，一年受理的債權(quán)人申請支付命令的案件為6609801件，而同年法院受理的一審民事起訴案件為1587903件，以督促程序解決的案件是通常訴訟的3倍多；在日本，1987年全國受理的適用督促程序的案件為620960件，同年全國受理的一審?fù)ǔＴV訟的民事案件為319326件，以督促程序處理的案件是通常訴訟的近2倍。

　　在我國，造成督促程序的適用率極低的原因在于：其一，一部分當(dāng)事人對督促程序不了解、不熟悉，在發(fā)生糾紛時，只知道依普通程序起訴，而不知道可依督促程序申請支付令。其二，由于我國民事訴訟法沒有將督促程序和通常訴訟程序銜接起來，債務(wù)人提出異議時沒有任何約束和風(fēng)險，致使債權(quán)人擔(dān)心依督促程序申請支付令的活動會成為徒勞，因此，債權(quán)人往往回避督促程序而傾向于依通常程序起訴。這一點(diǎn)是督促程序適用率低的主要原因。其三，適用督促程序?qū)徖淼陌讣�，其訴訟費(fèi)用是按件收取的，即每件交納申請費(fèi)100元，而適用通常訴訟程序的案件，案件受理費(fèi)是根據(jù)訴訟標(biāo)的額的大小按照一定比例收取的，因而在訴訟實踐中，一些法院在追求“經(jīng)濟(jì)效益”的思想驅(qū)動下，往往放棄簡便的督促程序而要求債權(quán)人按通常程序起訴，特別是對于一些標(biāo)的額比較大的債務(wù)糾紛，某些法院更樂于進(jìn)行這種“利益衡量”。

　　要想改變督促程序的適用現(xiàn)狀，充分發(fā)揮其解決紛爭的功能，就必須有效消除上述督促程序適用率低之生成原因，而其中的關(guān)鍵則在于完善民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定和端正法院及其法官的審判思想。

　　二、督促程序之立法完善

　�。ㄒ唬┒酱俪绦蚺c通常訴訟程序應(yīng)當(dāng)銜接起來

　　在處理督促程序與通常訴訟程序的關(guān)系問題上，有兩種不同的立法例：一種是債務(wù)人提出異議后，支付令自行失效，債權(quán)人的支付令申請視為起訴，督促程序直接轉(zhuǎn)化為通常訴訟程序。德、日、法、我國臺灣等絕大多數(shù)國家和地區(qū)采取的是這種立法例。這種立法例把督促程序與通常訴訟程序有機(jī)地銜接起來，體現(xiàn)了一個糾紛一次解決的司法理想和平等地保障當(dāng)事人的權(quán)利之程序公正觀念。另一種是將督促程序與通常訴訟程序截然分開，督促程序因債務(wù)人提出異議而終結(jié)后，并不自動轉(zhuǎn)入通常訴訟程序，當(dāng)事人要想使糾紛得以解決，必須按通常訴訟程序另行起訴。我國民事訴訟法采取的是這種立法例。這種立法例有違程序公正的要求，不利于最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，造成在實踐中督促程序的功能難以有效發(fā)揮。因此，有必要借鑒外國的通行做法，將督促程序與通常訴訟程序銜接起來。

　　上述建議的具體理由是，在督促程序與通常訴訟程序不相銜接的情況下，督促程序?qū)﹄p方當(dāng)事人的程序利益的保障是不平等的，債權(quán)人承擔(dān)了更多的程序風(fēng)險，而債務(wù)人則得到更多的程序利益。具體而言，債權(quán)人申請支付令時必須符合一系列的條件，而債務(wù)人提出異議時則不必附帶任何理由和證據(jù)便可使督促程序終結(jié)；不管債權(quán)人付出了多少勞動、精力，債務(wù)人的一紙不附任何理由、證據(jù)的異議便可使其在此之前所進(jìn)行的所有活動歸于徒勞。由于這種不均衡的利益分配機(jī)制的存在，就難以有效抑制債務(wù)人濫用異議權(quán)的行為發(fā)生，因為即使是濫用異議權(quán)，往往也不會直接給其帶來程序上的不利，相反，在很多情況下還可以為其有效地拖延時間及與債權(quán)人展開疲勞戰(zhàn)術(shù)提供合法的機(jī)會和手段。從債權(quán)人的角度而言，考慮到只要債務(wù)人提出異議，其申請支付令的活動就會歸于徒勞，致使債權(quán)人往往會產(chǎn)生這樣一種心態(tài)，即如其讓這情況出現(xiàn)，倒不如從一開始就不選擇督促程序，而直接按通常訴訟程序提起訴訟，也正是由于這種心態(tài)的普遍存在，導(dǎo)致在實踐中許多本來可以通過督促程序解決的案件，債權(quán)人卻寧愿選擇通常訴訟程序，督促程序的應(yīng)有功能因之發(fā)生萎縮。

　　如果將督促程序與通常訴訟程序銜接起來，規(guī)定債務(wù)人提出異議時督促程序就轉(zhuǎn)入通常訴訟程序，就可以在債權(quán)人和債務(wù)人之間合理地分配程序利益和訴訟風(fēng)險。也就是說，債權(quán)人在申請支付令時必定會估計到由于債務(wù)人提出異議而轉(zhuǎn)入通常訴訟程序進(jìn)行法庭審理的訴訟風(fēng)險，同樣，債務(wù)人在提出異議時也必定會考慮到轉(zhuǎn)入通常訴訟程序而在法庭上同債權(quán)人進(jìn)行爭執(zhí)的訴訟風(fēng)險。因此，從程序上來說，債務(wù)人對已經(jīng)開始的督促程序提出異議后就自動轉(zhuǎn)入通常訴訟程序?qū)徖淼闹贫�，意味著不僅平等地保護(hù)了雙方當(dāng)事人的辯論權(quán)，而且均衡地分配了訴訟風(fēng)險。 這樣一來，由于督促程序具有以通常訴訟程序作為后盾平等地保護(hù)雙方當(dāng)事人的程序功能，因而對債權(quán)人來說，如果他認(rèn)為自己在法律上是有理的，那么在啟動程序時，他會盡量選擇簡便、快捷而又經(jīng)濟(jì)的督促程序，而不去選擇復(fù)雜、耗時、耗費(fèi)的通常訴訟程序；如果他認(rèn)為自己是無理的，則不會貿(mào)然地去申請支付令。同理，對債務(wù)人而言，倘若他認(rèn)為自己有理，則會對支付令提出異議，從而使督促程序轉(zhuǎn)入通常訴訟程序以便充分地行使辯論權(quán)；如果其認(rèn)為自己無理，則一般不會濫用異議權(quán)以避免更大的訴訟成本支出。

　�。ǘ�）督促程序的訴訟費(fèi)用之負(fù)擔(dān)問題

　　根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第132條的規(guī)定，依照督促程序向人民法院申請支付令的，每件交納申請費(fèi)100元。督促程序因債務(wù)人異議而終結(jié)的，申請費(fèi)由申請人負(fù)擔(dān)；債務(wù)人未提出異議的，申請費(fèi)由債務(wù)人負(fù)擔(dān)。這一規(guī)定不利于保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益，在客觀上抑制了債權(quán)人依督促程序申請支付令的積極性，降低了督促程序的利用率。因為，依據(jù)上述規(guī)定，只要債務(wù)人提出異議，申請費(fèi)就應(yīng)由債權(quán)人負(fù)擔(dān)，這對債務(wù)人濫用異議權(quán)無疑起到了推波助瀾的作用；從債權(quán)人的角度來看，在債務(wù)人提出異議而終結(jié)督促程序后，即使其再按照通常訴訟程序起訴并獲勝訴判決，也必須負(fù)擔(dān)督促程序的申請費(fèi)，這顯然有悖于訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)的一般原則，對債權(quán)人是很不公平的。實踐中，債權(quán)人之所以往往避開督促程序而寧愿選擇通常訴訟程序，上述支付令申請費(fèi)的負(fù)擔(dān)不夠合理也是一個重要的原因。因此，為了更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)將支付令申請費(fèi)的負(fù)擔(dān)與通常訴訟程序訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)聯(lián)系起來，也即在完善督促程序與通常訴訟程序的相互關(guān)系、將二者有機(jī)地銜接起來之同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定：在督促程序中，債務(wù)人未提出異議的，申請費(fèi)由債務(wù)人負(fù)擔(dān)；債務(wù)人提出異議的，申請費(fèi)應(yīng)當(dāng)作為通常訴訟程序訴訟費(fèi)用的一部分來決定由誰負(fù)擔(dān)。

　　至于上文所指出的一些法院因為支付令申請費(fèi)“太少”而不愿依督促程序處理案件并要求當(dāng)事人依通常訴訟程序起訴的問題，實際上是法院在“利己主義”思想驅(qū)動下所實施的一種違法行為，因而應(yīng)當(dāng)堅決予以糾正。事實上，為了規(guī)范督促程序適用過程中的種種混亂現(xiàn)象，最高人民法院已于2001年1月8日下發(fā)了《關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》。這一司法解釋的第一條即明確規(guī)定：“基層人民法院受理債權(quán)人依法申請支付令的案件，不受爭議金額的限制�！币员銓ι鲜龇ㄔ鹤非蟆敖�(jīng)濟(jì)效益”的違法行為予以矯治。

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