公益訴訟呼喚立法

公益訴訟呼喚立法 　　前不久，在北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與服務(wù)中心的召集下，近30名來(lái)自實(shí)務(wù)部門(mén)和理論界的專家、學(xué)者就公益訴訟在我國(guó)理論和實(shí)踐中的問(wèn)題展開(kāi)了熱烈而深入的研討，對(duì)公益訴訟制度的構(gòu)建和推進(jìn)提出了具體建議。

　　公益訴訟的兩種觀點(diǎn)

　　公益訴訟一詞始于20世紀(jì)60年代。由于當(dāng)時(shí)美國(guó)的眾多社會(huì)制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設(shè)立了眾多的公益法律機(jī)構(gòu)及類似的倡導(dǎo)制度。它們都是為了環(huán)境、消費(fèi)者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會(huì)公共利益而展開(kāi)活動(dòng)，由此而進(jìn)行的訴訟被稱為公益訴訟。

　　目前我國(guó)法學(xué)界在公益訴訟研究方面較具代表性的觀點(diǎn)是兩種。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既有國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團(tuán)體、個(gè)人代表國(guó)家以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的公益訴訟。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的活動(dòng)。公益訴訟不等于公訴，它既可以由國(guó)家授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公訴，又可以由利害關(guān)系人以國(guó)家授權(quán)機(jī)關(guān)的名義或以個(gè)人的名義提起訴訟。

　　公益訴訟的法律依據(jù)

　　對(duì)于公益訴訟的必要性，與會(huì)專家都認(rèn)為無(wú)可置疑，但對(duì)社會(huì)的基礎(chǔ)則各持己見(jiàn)。有專家認(rèn)為，我國(guó)由農(nóng)民社會(huì)向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)型及爭(zhēng)取平等權(quán)利的意識(shí)覺(jué)醒，是公益訴訟的社會(huì)基礎(chǔ)。政府往往以公益為名來(lái)侵害公益，無(wú)論是強(qiáng)國(guó)家還是弱國(guó)家，都容易引發(fā)公共利益的侵害，這是多數(shù)專家認(rèn)可的事實(shí)，并認(rèn)為監(jiān)督并制衡政府的權(quán)力是建立訴訟機(jī)制來(lái)保護(hù)社會(huì)公共利益的一個(gè)主要?jiǎng)右�。引發(fā)公益訴訟強(qiáng)烈呼吁的直接原因是，在利益多元的現(xiàn)代社會(huì)，存在很多目前的共同訴訟所無(wú)法包含的利益需要法律的保護(hù)。同時(shí)，建立公益訴訟制度來(lái)維護(hù)由于行政或立法等原因受到損害的社會(huì)公共利益，是推進(jìn)社會(huì)改革，促進(jìn)民主與法治完善的重要途徑。法院對(duì)涉訴當(dāng)事人眾多的案件通過(guò)不受理實(shí)施的壓制只會(huì)造成更大的社會(huì)不安。受理公益訴訟案件，不僅不會(huì)影響法院的形象，反而更好地樹(shù)立法院維護(hù)人民利益及正義與公平的良好形象。檢察院的抗訴只是事后的救濟(jì)，需要通過(guò)更積極地提起或參與訴訟來(lái)發(fā)揮檢察院的作用。

　　多數(shù)專家認(rèn)為，雖然在現(xiàn)行的訴訟制度中缺乏建立公益訴訟的法律依據(jù)，但是在實(shí)體法中作適度的程序性規(guī)定，是各國(guó)立法的一個(gè)趨勢(shì)。因此，先在單行法中規(guī)定公益訴訟制度也未嘗不可。如婦女權(quán)益保障法與民事訴訟法都屬于基本法，位階相同，可以先在婦女權(quán)益保障法作出婦女團(tuán)體可代表婦女群體進(jìn)行公益訴訟的突破性規(guī)定，從而引發(fā)民事訴訟法等訴訟法律制度的整體變革。也有專家認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法第六條關(guān)于任何單位和個(gè)人都可以對(duì)破壞環(huán)境的行為提出控告的規(guī)定中的“控告權(quán)”不僅僅是一種宣告的權(quán)利，還是一種直接的訴權(quán)。

　　公益訴訟的主體資格

　　分歧較大的問(wèn)題是公益訴訟的主體資格。有專家首先提出，當(dāng)事人與訴訟標(biāo)的的非直接相關(guān)性是公益訴訟的一個(gè)基本特征，并認(rèn)為是公益訴訟與共同訴訟和法律援助的基本區(qū)別；不同的意見(jiàn)則認(rèn)為這樣一個(gè)界定過(guò)于狹窄，不利于通過(guò)個(gè)案倡導(dǎo)社會(huì)改革的實(shí)踐，應(yīng)采取廣義的界定，并以是否有直接利害關(guān)系分為兩類，對(duì)有直接利害關(guān)系的可以通過(guò)原有的訴訟制度來(lái)解決（但因?yàn)樯婕肮�益不妨采用與公益訴訟類似的倡導(dǎo)策略），對(duì)沒(méi)有直接利害關(guān)系的，無(wú)法通過(guò)現(xiàn)行制度解決，則需要建立新的公益訴訟制度。在沒(méi)有直接利害關(guān)系人或這些當(dāng)事人不愿意出面維護(hù)公益的情況下，具體由誰(shuí)來(lái)代表公益進(jìn)行訴訟呢？多數(shù)專家認(rèn)為，檢察院沒(méi)有權(quán)力壟斷訴權(quán)，公益訴訟是訴權(quán)多元化的一個(gè)必然結(jié)果，現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家權(quán)力社會(huì)化的一個(gè)主要表現(xiàn)是訴權(quán)的社會(huì)化，在國(guó)家沒(méi)有能力擔(dān)任社會(huì)保姆的現(xiàn)代社會(huì)，就由社會(huì)來(lái)保護(hù)自己，應(yīng)可以由社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟，而不應(yīng)有主從的區(qū)別；另外放開(kāi)原告資格并不會(huì)造成濫訟，不會(huì)存在全國(guó)人民揭竿而起的局面，即使有這樣的局面，對(duì)制約政府而言也是好的現(xiàn)象。對(duì)于代表權(quán)的問(wèn)題，有學(xué)者對(duì)婦聯(lián)和工會(huì)的代表能力提出了質(zhì)疑，認(rèn)為民選的組織更具代表性；還有學(xué)者從實(shí)際工作效率的角度指出婦聯(lián)這樣的半官方半民間的社會(huì)團(tuán)體往往從利益選擇出發(fā)決定是否推動(dòng)公益，而相比之下NGO則更具公心也更有效率地推動(dòng)公共利益和社會(huì)改革，因此在設(shè)計(jì)主體資格時(shí)，應(yīng)充分考慮NGO的社會(huì)作用。對(duì)于具體的制度建設(shè)，有學(xué)者主張參照美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立代表人訴訟、告發(fā)人訴訟和律師的實(shí)驗(yàn)訴訟制度。還有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)公益訴訟的構(gòu)建而言，重要的是是否屬于公益而不在于訴訟的主體。

　　公益訴訟的立法模式

　　如何在立法中納入公益訴訟這一新的制度，即公益訴訟的立法模式，也是專家們關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。有學(xué)者建議對(duì)有明確直接利害關(guān)系人的公益訴訟案件可沿用原有制度，無(wú)明確利害關(guān)系人的案件則需要啟動(dòng)新的訴訟機(jī)制，即狹義的公益訴訟。至于是設(shè)置獨(dú)立的訴訟形式還是包含于其他原有訴訟形式中，學(xué)者們有不同的意見(jiàn)；但主要規(guī)定民事和行政這兩種性質(zhì)的公益訴訟，而不包括刑事公訴，則是大家的共識(shí)。此外，在當(dāng)前還未進(jìn)行系統(tǒng)的訴訟法律改革的情況下能否先通過(guò)其他法律規(guī)范公益訴訟，專家們對(duì)此也進(jìn)行了討論，有學(xué)者認(rèn)為不宜以司法解釋的形式來(lái)加以規(guī)定，因?yàn)槟壳暗乃痉ń忉屢堰^(guò)于泛濫，給今后的立法埋下隱患；在實(shí)體法中作程序性規(guī)定是國(guó)際上的一個(gè)趨勢(shì)，加上婦女權(quán)益保障法和環(huán)境保護(hù)法與民事訴訟法同一位階，可以考慮通過(guò)前兩部法的修改先作出公益訴訟的規(guī)定，以彌補(bǔ)當(dāng)前法律的真空，為實(shí)踐提供初步的法律依據(jù)。

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