依法治市 勢在必行

依法治市 勢在必行 　　城市，歷來被視為社會的統(tǒng)治中心和人類文化的象征。城市也集中了幾乎整個社會生產(chǎn)、生活、乃至整個時代所具有的各種矛盾。依法治市，就是運用法律手段來有效地控制和疏導(dǎo)影響城市正常運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展的經(jīng)濟、政治、社會等活動，全方位地把城市的經(jīng)濟、行政、市政建設(shè)和其他事業(yè)的管理納入法制軌道，調(diào)整和解決制約城市發(fā)展的各種錯綜復(fù)雜的矛盾，以達到城市經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)城市民主與法制日益健全，物質(zhì)文明和精神文明共同繁榮，社會安定團結(jié)的宏偉目標。因此，城市建設(shè)和管理的法治化已勢在必行。

　　一

　　馬克思指出：“隨著城市的出現(xiàn)也就需要有行政機關(guān)、警察、賦稅等等，一句話，就是需要有公共的政治機構(gòu)，也就是說需要政治”。[1]因而城市的建設(shè)和管理必然顯現(xiàn)出國家宏觀職能的中觀化或微觀化，呈現(xiàn)出政治性、行政性和法律性的特點，體現(xiàn)著統(tǒng)治階級的意志。縱觀歷史，城市誕生之初，往往一個城市就是一個國家，如古希臘的城邦，此時的依法治國實質(zhì)上是依法治市。隨著國家領(lǐng)土的擴展，城市成為國家重要的行政單位和各級政權(quán)機關(guān)所在地，依法治市則構(gòu)成依法治國的重要內(nèi)容。這在階級社會是顯而易見的。這一特點并不因社會主義革命消滅了階級對立和階級剝削而歸于消逝，相反，由于人民民主專政國家職能的進一步強化而日益顯示出必要性和重要性。今天，經(jīng)過九年來的改革，我國城市的中心地位和作用開始得到確認和發(fā)揮，一大批改革試點城市、計劃單列城市、新興明星城市、沿海開放城市及經(jīng)濟特區(qū)，增強了活力、凝聚力和輻射力，推動了商品經(jīng)濟和橫向經(jīng)濟聯(lián)合的發(fā)展，孕育了各具特色的經(jīng)濟區(qū)的誕生，成為我國經(jīng)濟建設(shè)，實施經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，深化經(jīng)濟體制和政治體制改革最重要的結(jié)合點，為實現(xiàn)宏觀分層管理奠定了良好的基礎(chǔ)。在這種形勢之下，依法治市具有更為重要的意義。

　　其一，依法治市是依法治國的必然要求與體現(xiàn)。

　　依法治國，健全社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和本質(zhì)要求。把法制滲透到社會生活的各個領(lǐng)域，各個方面，并嚴格依法辦事，已成為我國政治、經(jīng)濟和社會生活不可須臾離開的圭臬。法制的全國統(tǒng)一性和最高權(quán)威性是依法治市的內(nèi)在根據(jù)。城市法制建設(shè)是社會主義法制建設(shè)的有機組成部分。只有依法治市，才能保證憲法和法律的付諸實施，維護法制的統(tǒng)一和尊嚴，也才能把城市建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義現(xiàn)代化城市。

　　其二，依法治市是城市建設(shè)和管理科學化得以實現(xiàn)的必要保障和條件。

　　建設(shè)和管理城市，必須考慮如下因素：1.城市的高度集中性�！俺鞘惺俏覈�經(jīng)濟、政治、科學技術(shù)、文化教育的中心，是現(xiàn)代工業(yè)和工人階級集中的地方。”[2]隨著我國城市化的發(fā)展，這種集中性將與日俱增；2.城市文明的高度發(fā)達。古代，尤其是近、現(xiàn)代物質(zhì)和精神文明的諸多方面都可以在城市找到它的起點；3.強大的開放輻射力。伴隨著對外開放和對內(nèi)搞活的拓展深化，城市對周圍地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的吸引力、輻射力進一步加強，如市管縣的體制就促進了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展；4.復(fù)雜的有機性，城市是其內(nèi)部結(jié)構(gòu)、空間布局、機構(gòu)組織、企業(yè)單位及人口等復(fù)雜因素構(gòu)成的有機體，而不是上述因素的隨意結(jié)合；5.不斷惡化的“城市病”。我國許多城市，尤其是大城市都不同程度地存在環(huán)境污染、能源緊張、水源匱乏、人口膨脹、交通擁擠、住宅短缺等等城市問題。上述因素直接決定了城市建設(shè)和管理必須有科學的思想、預(yù)見，要根據(jù)科學的統(tǒng)計、監(jiān)測等數(shù)據(jù)制定出科學的規(guī)劃和管理措施，綜合運用城市規(guī)劃學、人口學、生態(tài)學、環(huán)境學、經(jīng)濟學、管理學等現(xiàn)代科學和技術(shù)手段。但是，運用上述科學技術(shù)的建設(shè)和管理只有沿著法制的軌道方能產(chǎn)生效能，這是因為：

　　首先，科學建設(shè)和管理的權(quán)限離不開法律的授權(quán)。我國憲法和法律賦予了城市各級政權(quán)機關(guān)建設(shè)和管理城市的職責、權(quán)限。規(guī)定了城市的一切單位、組織和個人必須遵守憲法和法律，這是建設(shè)和管理城市的基礎(chǔ)。

　　其次，科學化建設(shè)和管理的民主決策靠法律制度化、定型化。其付諸實施靠法律程序化。法制是科學管理權(quán)威和效能的保障，維系科學管理穩(wěn)定性、連續(xù)性。

　　最后，健全的法律是一個城市的社會秩序、經(jīng)濟秩序、生活秩序的保證。如果沒有法制，城市建設(shè)和管理的科學化將失去依托與環(huán)境。

　　其三，依法治市是三十多年來我國城市建設(shè)與管理的經(jīng)驗總結(jié)。

　　毛澤東在黨的七屆二中全會上號召我們：“必須用極大的努力去學會管理城市和建設(shè)城市”。[3]三十多年來我們在學習管理和建設(shè)城市的過程中取得了寶貴的經(jīng)驗，也走了一條曲折的道路。反思歷史，痛感法制的缺如。長期僵化單一的行政手段，往往造成城市建設(shè)和管理中“一個將軍一個令”、“人在政在，人去政息”的混亂局面。尤其是在我國條塊分割嚴重的體制下，城市里同駐許多隸屬不同的單位，由于缺乏一體運行的規(guī)范，這些單位或各自為政，或爭功諉過，導(dǎo)致城市建設(shè)和管理缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性，這就迫切需要總結(jié)經(jīng)驗制定出統(tǒng)一的為任何單位和個人都必須共同遵守的強制性行為規(guī)范-法，來調(diào)整城市的各行各業(yè)、千家萬戶的關(guān)系。改革的發(fā)展方向是城市政府職能的轉(zhuǎn)軌，工作中心轉(zhuǎn)到成城市的規(guī)劃建設(shè)和管理上來，并以宏觀，間接管理為主，這必然要求加強法制。

　　其四，依法治市是各國城市建設(shè)和管理的成功啟示。

　　世界各國在城市建設(shè)和管理中都非常重視法律手段。就宏觀分層管理的模式而言，立法控制，有所謂一般法案制、特殊法案制、分類法案制、選擇法案制、自治法案制等等。就城市專門法規(guī)而言，各資本主義國家都制定有完備的城市法規(guī)，如英國議會于1835年就制定了具有憲法性質(zhì)的法律《城市政府組織法》。德國于1853年即有了一個統(tǒng)一的《普魯士市政法》。法國政府于1954年為了實現(xiàn)全國性的“地區(qū)整治計劃”，制定了一系列的法律來嚴格限制巴黎、里昂、馬塞三大地區(qū)及東北大工業(yè)區(qū)的人口和工業(yè)的盲目集中，對違章建設(shè)處以巨額罰款。日本東京在1956年制定了《首都地區(qū)發(fā)展法》。這些國家城市法規(guī)體系相當完備，形成了從城市基本法到單行法、技術(shù)法規(guī)的城市法規(guī)體系，涉及到城市的幾乎所有方面，并取得了顯著的成效。

　　對于外國依法治市的模式我們不能照抄照搬，但這種運用法律手段來建設(shè)和管理城市的做法值得借鑒利用。我們完全有必要也有可能來學會運用法律武器管理和建設(shè)好自己的城市。

　　其五，依法治市對我國的經(jīng)濟、政治體制改革必將產(chǎn)生巨大的推動作用。

　　城市處在我國經(jīng)濟、政治體制改革的宏觀與微觀的結(jié)合點，中央批準的綜合改革試點市、計劃單列市、16個機構(gòu)改革試點市的中等城市、大批各省和自治區(qū)批準的改革試點市，以及今年將進行的一些單項超前性的改革試點市更是體制改革的前沿陣地。改革必然涉及到：兩權(quán)分離后城市企業(yè)采取何種經(jīng)營機制？政企分開后政府職能如何轉(zhuǎn)變？等等，諸如此類都牽扯到依法辦事的問題。因而依法治市有助于解決這些問題，推動體制改革。

　　二

　　依法治市，經(jīng)緯萬端。它是一個涉及全方位、多層次、多變量的綜合性社會法治系統(tǒng)工程。它的提出決不是一個權(quán)宜之計，其實踐更非一蹴而就。它必然帶有社會主義初級階段法制建設(shè)的漸進性、艱巨性與復(fù)雜性。我們應(yīng)當充分認識到，體制改革深化過程中的許多不確定因素在很大程度上給依法治市的目標選擇帶來制約和實施難度，傳統(tǒng)管理模式及“人治”觀念的慣力對依法治市也有不可忽視的消極阻礙作用。我們必須以憲法和法律為依據(jù)，以整個國家法制建設(shè)的進程為前提，立足于城市的實際，科學分析依法治市的難點，全面探索依法治市的實施步驟。

　�。ㄒ唬�樹立“法制”觀念，使依法治市的觀念深入全市各級行政機關(guān)、企事業(yè)單位、社團組織和全體市民，進一步深化普法教育活動。

　　由于我國目前法制水平受社會主義初級階段這一總體歷史背景的制約，城市的廣大干部與群眾的法制觀念還相當薄弱。許多法律，尤其是涉及城市建設(shè)和管理的行政、經(jīng)濟法規(guī)未得到全面、切實的貫徹實施，地方性法規(guī)及行政規(guī)章也未能有效地遵守執(zhí)行。因此，依法治市必須觸及和摒棄各種陳腐觀念。具體而言，要做到：1.革除“人治”觀念，堅決克服“以權(quán)代法”的隨意性；2.改變只把公、檢、法機關(guān)當成執(zhí)法部門的片面認識，改變把依法治市僅限于社會治安的狹隘偏見，牢固樹立城市各級政府及其職能部門均是依法辦事的觀念，樹立依法治市應(yīng)落實到全市政治、經(jīng)濟和社會的各個領(lǐng)域的觀念；3.改變“政府抓生產(chǎn)，企業(yè)管社會”及“城市是企業(yè)的附屬物，企業(yè)是行政機構(gòu)的附屬物”的傳統(tǒng)觀念，充分認識城市政府轉(zhuǎn)變職能的意義；4.改變部門所有制的觀念，確立起市級政權(quán)機關(guān)統(tǒng)一管理城市的觀念，確保憲法和法律賦予市級政權(quán)作為統(tǒng)一管理城市和權(quán)威機構(gòu)所應(yīng)有的一切權(quán)能。城市的所有黨、政、軍、群、企事業(yè)單位及市民的涉及城市建設(shè)和管理的一切活動均要接受城市政權(quán)機關(guān)的統(tǒng)一管理；5.確立全體市民是依法治市主導(dǎo)力量的觀念，確保廣大市民依法參與本市事務(wù)。

　�。ǘ�）優(yōu)化依法治市的各個環(huán)節(jié)，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。

　　1.有法可依是依法治市的基礎(chǔ)。除了空間效力以及對全國而言在城市付諸實施的法律外，依法治市還須有城市專門法規(guī)。就后者而言，我國目前還相當薄弱。既無專門的《城市管理法》，也無單行的《市政府組織法》、《城市人事法》、《城市財政法》等，至于定量控制的技術(shù)法規(guī)更是尚付缺如。已有的城市管理法不少亟待修訂。許多涉及城市發(fā)展、建設(shè)與管理的法規(guī)散見于大量的全國性法律之中，有些適用不了各個城市的具體實際，某些與中央對改革試點城市的授權(quán)政策互有抵牾。

　　完備的城市管理法規(guī)體系，從縱向序列看，應(yīng)包括三個互相銜接、層層深入的部分：（1）國家最高權(quán)力機關(guān)制定的統(tǒng)一的、專門的法律。如我國正在起草的《市政管理法》；（2）國家最高行政機關(guān)制定的行政法規(guī)。如國務(wù)院頒布的《城市規(guī)劃條例》；（3）省、市國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)制定的地方性法規(guī)及自治區(qū)制定的有關(guān)自治法規(guī)和單行條例。如北京市政府頒布的《北京城市建設(shè)規(guī)劃管理暫行辦法》。以橫向序列看，則包括互相協(xié)調(diào)、數(shù)量繁多的法律法規(guī)，涉及到城市的規(guī)劃、空間布局、土地利用、公安、計劃生育、擁軍優(yōu)撫、生產(chǎn)救濟、環(huán)境保護、稅收、財政金融、市場管理、公用事業(yè)、文物保護、商業(yè)貿(mào)易、工商行政、文化教育、衛(wèi)生、體育、消防、新聞出版、廣告、結(jié)社、集會游行等等方面。由此可見，建立、健全完備的城市法規(guī)體系，任務(wù)還相當艱巨。我們認為，立法時應(yīng)注意三個配套：（1）國家立法與地方立法的配套；（2）基本法與單行法的配套；（3）經(jīng)濟法規(guī)、行政法規(guī)和技術(shù)法規(guī)、技術(shù)規(guī)章的配套。目前，應(yīng)主要圍繞搞活企業(yè)經(jīng)營機制和投資、物質(zhì)、金融、財政、科技、教育體制改革以及促進外貿(mào)體制改革，培育市場體系，起草、制定地方性法規(guī)、規(guī)章，以增強政府的宏觀調(diào)控能力。

　　2.有法必依、執(zhí)法必嚴是依法治市的關(guān)鍵。有了完備的法律，不等于實現(xiàn)了依法治市。依法治市的關(guān)鍵在于城市的所有黨派、團體、機關(guān)、企事業(yè)單位和個人都必須依法辦事，在法律范圍內(nèi)活動�，F(xiàn)在依法治市的主要癥結(jié)在于有法不依、執(zhí)法不嚴。如城市總體規(guī)劃按法定程序經(jīng)市人大批準后，就具有法律效力。但實際生活中常常出現(xiàn)“規(guī)劃、規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”等違法現(xiàn)象。又如城市建設(shè)用地方面，不少單位無視《土地管理法》及《城市總體規(guī)劃》，見空就鉆，無孔不入，違章建設(shè)層出不窮，褻瀆了法律尊嚴。對此，再也不能搞“下不為例”了，一定要花大氣力予以整頓，嚴格依法辦事，樹立法律的最高權(quán)威。首要的一步是要加強公、檢、法司法體系和充實行政監(jiān)察部門、工商行政部門、稅務(wù)部門等行政執(zhí)法體系。建立一支鐵面無私的執(zhí)法隊伍。

　　3.違法必究是依法治市的保障。對于一切違反法律的行為必須予以追究，直接責任人員必須承擔法律責任，否則依法治市不可能真正實現(xiàn)。為此要健全全市的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨的監(jiān)督及群眾監(jiān)督等監(jiān)督機制，上下結(jié)合，層層把關(guān)，全面貫徹法律面前人人平等的社會主義法規(guī)原則，真正實現(xiàn)“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。[4]

　�。ㄈ�）努力完善依法治市的內(nèi)在機制，根據(jù)新的政治、經(jīng)濟體制的要求，改革城市管理體制的結(jié)構(gòu)與功能，提高依法治市的效益。

　　1.宏觀分層管理要充分發(fā)揮市、區(qū)兩級政權(quán)機構(gòu)的功能。城市的市、區(qū)兩級政權(quán)是地方國家政權(quán)，它們均享受憲法和法律賦予的權(quán)力。必須確保區(qū)級政權(quán)的法定權(quán)限不被中間截留，使依法治市分解為依法治區(qū)。

　　2.保證城市所有單位必須遵守憲法和法律，使依法治市分解為依法治廠、依法治店等。確保群眾性自治組織及公民享有的法定權(quán)利，使依法治市轉(zhuǎn)化為公民的政治、社會參與。

　　3.擴大市人民代表大會的地方性法規(guī)立法權(quán)及市人民政府的行政規(guī)章權(quán)。從目前來看，市人大、市政府的功能不健全影響了依法治市的運行機制。從國家政治體制的角度看，首要癥結(jié)在于《地方組織法》沒有賦予一般城市的市人大和市政府的地方法規(guī)立法權(quán)及行政規(guī)章權(quán)�，F(xiàn)在市人大擁有地方性法規(guī)立法權(quán)及市政府擁有行政規(guī)章權(quán)的城市只限于直轄市，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市[5]，這些往往為計劃單列市、改革試點市，不具有廣泛性。這不利于各個城市因地制宜地依法治市；其次的癥結(jié)在于傳統(tǒng)的“以黨代政”，導(dǎo)致依政策不依法的局面較為嚴重，市黨委的以黨代政使得憲法規(guī)定的市人大權(quán)力及政府的行政首長負責制難以確保實現(xiàn)。消除這兩個癥結(jié)，宜從兩方面入手。一方面，根據(jù)權(quán)力進一步下放的改革原則，擴大一般城市的市人大、市政府的權(quán)力，但應(yīng)體現(xiàn)各級、各類城市的等級序列，這可修改《地方組織法》的有關(guān)規(guī)定并具體規(guī)定于《市政組織法》。另一方面是大力推行政治體制改革，實現(xiàn)“黨必須再憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則，”探索出市黨委領(lǐng)導(dǎo)城市工作的新路子。

　　注釋：

　　[1] 《馬克思恩格斯選集》第一卷，第56頁。

　　[2] 參閱《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》

　　[3] 《毛澤東選集》第4卷，第1，365頁。

　　[4] 《中華人民共和國憲法》第5條第3款。

　　[5] 參閱《中華人民共和國地方各級人民代表大會及地方人民政府組織法》第7條第1、2款，第56條第1項。

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