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民主選舉與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治
民主選舉與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治 隨著我國地方政治體制的逐步改革，憲法學(xué)界將加強(qiáng)對地方自治制度和選舉制度的研究。
20世紀(jì)最后20年的改革開放給中國農(nóng)村社會帶來了深刻變化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大幅度增長，農(nóng)村收入不斷提高，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利意識和公民權(quán)利意識逐步覺醒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民居民要求參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和決策的愿望越來越強(qiáng)烈，特別是在涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民居民的切身利益的事項方面，民主參與的呼聲日益高漲。然而，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治行政結(jié)構(gòu)的狀況難以適應(yīng)21世紀(jì)民主與法治的發(fā)展要求。
現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)狀況表現(xiàn)在諸多方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式和決策程序沒有發(fā)生相應(yīng)變化；官權(quán)本位現(xiàn)象嚴(yán)重，政府行業(yè)侵害村民居民權(quán)益、加重群眾負(fù)擔(dān)的事件頻頻發(fā)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在地方社會政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決策中難以發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)最終決策者作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍不明確，上級政府干涉過多，縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)過多，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能大而疏漏，廣而不當(dāng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)結(jié)構(gòu)中黨政不分，政企不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)直接干涉企業(yè)事務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重，且不斷增加企業(yè)負(fù)擔(dān)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，條塊分割嚴(yán)重，副職閑職多，工作效率低。諸多現(xiàn)象表明，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治行政結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行狀況難以適應(yīng)新世紀(jì)中國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)文化全面飛躍的時代需要。
21世紀(jì)中國農(nóng)村社會的根本變革出路在于加強(qiáng)民主參與，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，發(fā)揮廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民居民參政議政的作用。隨著群眾參政議政能力的不斷提高，加強(qiáng)人大地位的問題成為擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)和實現(xiàn)民主自治的關(guān)鍵。改革的突破口應(yīng)從理順人大與政府的關(guān)系入手，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對人大負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方?jīng)Q策的實體和權(quán)威機(jī)構(gòu)。對于還沒有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的地方，要大力改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的選舉程序，引入競爭性機(jī)制。在過去10余年中，各村民自治委員會的選舉中已經(jīng)形成了良好的競選機(jī)制和競選經(jīng)驗�，F(xiàn)在的問題是要將這套競選機(jī)制和經(jīng)驗逐步引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中來。在沒有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的地方，可以在人大選舉程序中改革候選人產(chǎn)生環(huán)節(jié)，增加選舉的競爭性和透明度，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民選舉自己信得過的人。把競選引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉中，這是加強(qiáng)人大作用和搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的客觀需要。競爭選舉的關(guān)鍵是增強(qiáng)候選人的亮相過程，要加強(qiáng)選舉前候選人向選民和人大代表講述治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)綱領(lǐng)的程序，讓群眾和人大代表真正了解候選人，然后再決定投誰的票。通過確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由競選方式產(chǎn)生，可以樹立人大相對于政府的權(quán)威性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中，作為議事決策機(jī)構(gòu)的人大需要在多方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，否則承擔(dān)不了憲法和地方組織法賦予的職權(quán)。
在有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人直選的地方，應(yīng)當(dāng)鼓勵大膽試驗，勇于創(chuàng)新，為地方民主與法治的發(fā)展開辟道路。在地方組織法沒有修改以前，可以考慮采取多種試驗方式，因地制宜，逐步探索。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的差額候選人先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直選產(chǎn)生，然后再由人大進(jìn)行選舉決定。人大在選舉時，人大主席團(tuán)或代表認(rèn)為必要的話，也可以依法提名其他候選人。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的直選同現(xiàn)行地方組織法相一致，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的直選過程同人大主席團(tuán)提名過程有機(jī)結(jié)合。這樣做既不違反現(xiàn)行地方組織法的規(guī)定，又能有效地循序漸進(jìn)地改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生程序，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生后對選民和人大負(fù)責(zé)。在有條件實行鎮(zhèn)長直選的地方，可以考慮將人大選舉過程同直選過程合一。具體辦法可以將人大選舉會議與直選過程的有關(guān)環(huán)節(jié)相銜接。在這方面，有多種方式可以采用，以避免同現(xiàn)行地方組織法相沖突�，F(xiàn)行地方組織法只是原則性地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，而沒有規(guī)定人大選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的具體方式和程序。這就為將人大選舉過程同鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選過程有機(jī)結(jié)合留下了改革余地。在各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人直選和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選取得一定程度的經(jīng)驗以后，全國人大應(yīng)當(dāng)適時修改地方組織法和選舉法，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治法，建立普通地方自治制度。
擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的關(guān)鍵在于除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人直接選舉產(chǎn)生以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的議事決策機(jī)構(gòu)，切實履行地方組織法賦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的十二項職權(quán)。至于如何加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)，現(xiàn)行地方組織法留下了許多空白，有較大余地進(jìn)行制度創(chuàng)新。比如現(xiàn)行地方組織法并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表不能實行專職制度。在有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表專職化的地方，可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)和社會條件推行人大代表專職化制度。再比如現(xiàn)行地方組織法沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，也沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作與任期作出規(guī)定，也沒有對代表提出建議、批評和意見的方式方法作出規(guī)定，在這些方面都有許多制度創(chuàng)新的余地。如何發(fā)揮各民主黨派和地方社會經(jīng)濟(jì)團(tuán)體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議事決策中的作用，在這方面應(yīng)當(dāng)說有很大的創(chuàng)新性活動空間。
推選擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的過程實際上是一個擴(kuò)大民主參與和實行民主決策的過程。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)說許多地方已經(jīng)具備大力發(fā)展直接民主的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方行政公決制度的建立有利于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式和工作方法。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的一些重大行政和社會事務(wù)的決策可以依據(jù)情況逐步交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民進(jìn)行公決，努力培養(yǎng)和增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接決策的意識和經(jīng)驗。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方社會經(jīng)濟(jì)文化教育的發(fā)展?fàn)顩r差異大，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的工作宜因地制宜，逐步推行，在沒有條件推行直接民主制的地方，可以考慮擴(kuò)大間接式公民參與的途徑。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理中應(yīng)當(dāng)普遍建立行政公聽會制度，在重大行政事務(wù)的決策和執(zhí)行過程中廣泛聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的意見。在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方面，需要大力發(fā)展社會中介組織，將現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多本不應(yīng)由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會職能轉(zhuǎn)移給社會中介組織。
新世紀(jì)是中國民主與法治大發(fā)展的世紀(jì)。依法治國的重要標(biāo)志之一就是地方自治制度的普遍建立，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)將為普通地方自治制度的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方民主的發(fā)展不是能不能為或可不可為的問題，而是愿不愿為的問題。在此領(lǐng)域中，有志于為民主和法治事業(yè)奮斗的改革者不妨大膽一試。像推進(jìn)村民自治制度那樣堅忍不拔，勇往直前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度的建立將為時不遠(yuǎn)。
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