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美國鋼鐵保障措施案程序和法律問題概述
美國鋼鐵保障措施案程序和法律問題概述 起訴方提出了11個(gè)法律主張,包括未預(yù)見的發(fā)展,進(jìn)口產(chǎn)品定義,國內(nèi)相似產(chǎn)品定義,進(jìn)口增加,嚴(yán)重?fù)p害,因果關(guān)系,對等性,最惠國待遇,措施的限度,關(guān)稅配額分配,發(fā)展中國家待遇等。
專家組只對未預(yù)見的發(fā)展、進(jìn)口增加、因果關(guān)系和對等性作出了裁決。專家組認(rèn)為,對這幾個(gè)方面的裁決,就足以判定美國的保障措施不符合WTO協(xié)定,從而解決了本案的爭議,因此沒有必要繼續(xù)審查其他方面。
美國在上訴書面陳述中,對專家組裁決中的法律問題和法律解釋進(jìn)行了全面的“批駁”,對美國鋼鐵保障措施的“合法性”再一次進(jìn)行辯解,要求上訴機(jī)構(gòu)推翻專家組的裁決。
8個(gè)起訴方提出的交叉上訴,涉及對相似產(chǎn)品界定、措施的限度和發(fā)展中國家待遇等3個(gè)方面。
上訴機(jī)構(gòu)維持了專家組的總體結(jié)論,即美國對所有10種產(chǎn)品采取的保障措施都沒有法律依據(jù)。其中,對于上訴涉及的未預(yù)見發(fā)展、進(jìn)口增加和對等性,上訴機(jī)構(gòu)維持了專家組裁決;對于因果關(guān)系,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,對其他主張的裁決已經(jīng)足以解決爭端,因此沒有必要對專家組報(bào)告中的相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行審查;對于交叉上訴,上訴機(jī)構(gòu)沒有裁決,因?yàn)閷彶檫@些主張的前提條件沒有出現(xiàn)。另外,對于鍍錫類產(chǎn)品和不銹鋼線材這兩種產(chǎn)品,上訴機(jī)構(gòu)否定了專家組關(guān)于提供充分合理解釋的理解,但不影響專家組對這兩種產(chǎn)品的總體結(jié)論。
限于篇幅,以下僅舉未預(yù)見的發(fā)展為例。專家組階段,按照起訴方觀點(diǎn)、美國觀點(diǎn)、專家組裁決的順序排列;上訴審議階段,按美國、被上訴方和上訴機(jī)構(gòu)裁決的順序排列。對于交叉上訴,僅以相似產(chǎn)品界定為例。如上所述,8個(gè)起訴方向?qū)＜医M和上訴機(jī)構(gòu)提交的書面陳述內(nèi)容不盡相同,以下僅以中國書面陳述的內(nèi)容為準(zhǔn)。
一、未預(yù)見發(fā)展
(一)專家組階段
1、第一次書面陳述
(1)起訴方觀點(diǎn)
根據(jù)GATT 1994第19條的規(guī)定,采取保障措施,必須存在“未預(yù)見的發(fā)展”。美國提到的未預(yù)見的發(fā)展是:(1)亞洲金融危機(jī):從1997年中期泰株貶值開始,蔓延到其他市場;列舉了鋼鐵消費(fèi)的整體下降和5個(gè)國家(印尼、韓國、馬來西亞、菲律賓、泰國)貨幣貶值;(2)1991年前蘇聯(lián)解體,未曾預(yù)料到的財(cái)政困難導(dǎo)致這些國家1996-1999年鋼鐵出口的劇烈增加;(3)美國鋼鐵需求強(qiáng)勁,有些鋼鐵產(chǎn)品消費(fèi)增加,美國市場的持續(xù)增長加上其他市場的收縮和不確定性,對美元產(chǎn)生的重大的升值壓力,并使得美國市場成為對在其他市場上被替代的鋼鐵產(chǎn)品特別具有吸引力的市場。美國的解釋是,從亞洲和俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始,外國巨大的鋼鐵消費(fèi)被替代了,并且由于貨幣貶值和經(jīng)濟(jì)收縮影響了這些市場,進(jìn)入美國市場的鋼鐵急遽增加,美國價(jià)格下降。
但從下面的分析可以看出,ITC沒有提供充分、合理的解釋說明其決定。
a. 進(jìn)口增加與所謂的未預(yù)見的發(fā)展缺乏一致性
未預(yù)見的發(fā)展必須在時(shí)間上先于進(jìn)口增加發(fā)生,并且一直與進(jìn)口增加密切相關(guān)。但I(xiàn)TC的解釋卻是與進(jìn)口增加和嚴(yán)重?fù)p害分離的,并且在其之后的。
這首先表現(xiàn)在對調(diào)查期的選擇上。選擇調(diào)查期只是在“進(jìn)口增加”一節(jié)提到調(diào)查的法律標(biāo)準(zhǔn)時(shí)被間接提及的,并且只說選擇最近5年是ITC的一慣做法。
進(jìn)口增加與未預(yù)見的發(fā)展之間缺乏聯(lián)系,還體現(xiàn)對發(fā)生于1989年,1996年或1997年的未預(yù)見的發(fā)展,報(bào)告中沒有信息表明是否仍然在導(dǎo)致進(jìn)口增加。
b. 采取保障措施的具體產(chǎn)品與未預(yù)見的發(fā)展之間沒有關(guān)系
ITC對未預(yù)見的發(fā)展的解釋是不充分的,因?yàn)樗鼈冎簧婕翱傮w鋼鐵生產(chǎn),依據(jù)的是不一致時(shí)期特定國家特定產(chǎn)品中的特定數(shù)據(jù)。
美國對很多不同產(chǎn)品采取了保障措施。對未預(yù)見的發(fā)展的適當(dāng)解釋應(yīng)當(dāng)基于對每種產(chǎn)品進(jìn)口增加的未預(yù)見的發(fā)展的解釋和決定,但I(xiàn)TC沒有這么做。
如上所述,對未預(yù)見的發(fā)展的僅有考慮是后來提交的補(bǔ)充報(bào)告。報(bào)告沒有分別考慮每種產(chǎn)品,而只是對全球宏觀經(jīng)濟(jì)形式進(jìn)行了一般性的評論。
c. ITC提及的事項(xiàng)不應(yīng)視作未預(yù)見的發(fā)展
ITC提及的事項(xiàng),有些并不是“未預(yù)見的”。
首先,關(guān)于俄羅斯危機(jī)。事實(shí)上,由于多數(shù)前蘇聯(lián)國家都不是WTO成員,美國可以隨意限制它們的鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)入美國。因此,導(dǎo)致這個(gè)來源進(jìn)口增加的未預(yù)見的發(fā)展不符合要求。顯然,未預(yù)見的發(fā)展要求必須依據(jù)采取措施的WTO成員的關(guān)稅減讓進(jìn)行評估。不管怎么說,由于1991年蘇聯(lián)解體而來自前蘇聯(lián)國家的經(jīng)濟(jì)影響都不是未預(yù)見的,因?yàn)?994年美國于烏拉圭回合結(jié)束作出關(guān)稅減讓時(shí),這個(gè)因素是已知的。
其次,俄羅斯和亞洲危機(jī)是與鋼鐵生產(chǎn)無關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)事件,可以又任何WTO成員在任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)采取保障措施的理由。
第三,美國市場強(qiáng)勁不應(yīng)視作未預(yù)見的發(fā)展。美國經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)恰恰就是這個(gè)。即使加上其他地方的經(jīng)濟(jì)危機(jī),這也不能視為未預(yù)見的發(fā)展。全球經(jīng)濟(jì)經(jīng)常受到?jīng)_擊,常常會出現(xiàn)有的地方出現(xiàn)危機(jī),而有的地方則情況較好。如果美國是在后來采取措施的,肯定就會以阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)作為依據(jù)了。ITC沒有解釋為什么1991-2000年世界上有些地方發(fā)生危機(jī)是沒有預(yù)料到的。
第四,貨幣波動(dòng)也不是未預(yù)見的發(fā)展。未預(yù)見的發(fā)展的反面是預(yù)見的發(fā)展。換句話說,為了確定一個(gè)情況是否未預(yù)見,應(yīng)首先看看它是否本應(yīng)可以預(yù)見。布雷頓森林體系的固定匯率制度于1971年崩潰后,美元價(jià)值經(jīng)常發(fā)生變化。這種變化不應(yīng)再被視作未預(yù)見的了。
d.ITC沒有提供充分、合理的解釋
(a)數(shù)據(jù)缺乏代表性
根據(jù)美國的解釋,進(jìn)口增加來源于亞洲和前蘇聯(lián)國家的金融危機(jī)。這包括5個(gè)亞洲國家和15個(gè)前蘇聯(lián)國家。將美國的聲明與ITC網(wǎng)站的官方數(shù)據(jù)相比較,顯然這些國家只占有關(guān)鋼鐵總進(jìn)口的20%。因此,未預(yù)見的發(fā)展只涉及進(jìn)口的一部分,不能被視作具有代表性,以充分解釋來自所有來源的進(jìn)口增加。未預(yù)見的發(fā)展必須是導(dǎo)致來自所有來源的進(jìn)口增加的情況�！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》第2條第2款規(guī)定,保障措施應(yīng)適用于所有來源的進(jìn)口。因此,未預(yù)見的發(fā)展所導(dǎo)致的進(jìn)口增加的來源必須有代表性。否則未預(yù)見的發(fā)展與進(jìn)口增加之間的因果關(guān)系就被打斷了。上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋類保障措施案中也說,這些情況必須導(dǎo)致了某種產(chǎn)品進(jìn)口增加并造成嚴(yán)重?fù)p害。
(b)俄羅斯金融危機(jī)
事實(shí)上,對于前蘇聯(lián)國家來說,消費(fèi)的下降和出口的上升都不是新現(xiàn)象,即不是在烏拉圭回合結(jié)束后出現(xiàn)的,而是至少從1991年就出現(xiàn)了。前蘇聯(lián)國家消費(fèi)下降和出口增加都是在烏拉圭回合結(jié)束前就存在的。因此,從前蘇聯(lián)國家沒有未預(yù)見的發(fā)展,因?yàn)檫@些國家的消費(fèi)和出口不是新問題。相反,1999和2000年,前蘇聯(lián)國家的消費(fèi)是有些增長的。對于出口,其增長在烏拉圭回合結(jié)束后比以前減少了:1994-1999年,增長是28.7%;1991-1994年,增長是625.7%。ITC的解釋是,雖然前蘇聯(lián)解體和經(jīng)濟(jì)混亂出現(xiàn)在烏拉圭回合結(jié)束前,但未預(yù)料的財(cái)政困難導(dǎo)致了這些國家鋼鐵產(chǎn)品出口在1996年至1999年之間的急遽增長。特別是由于俄羅斯和其他共和國經(jīng)歷了嚴(yán)重的財(cái)政困難和貨幣波動(dòng),鋼鐵出口增加了22%,而美國市場由于需求強(qiáng)勁,被替代的外國生產(chǎn)的重要部分流向了美國。
然而,即使這些國家的出口在1996-1999年增長了22%,但這些出口也不是對著美國市場的。根據(jù)ITC網(wǎng)站的官方數(shù)據(jù),來自前蘇聯(lián)國家的進(jìn)口在1996年是2,470,575 tons in 1996, 1999年是2,583,725 噸,增加了4,5%。因此,很難說來自這些國家的進(jìn)口急遽增長了。22%的出口不僅僅是對美國市場的。因此,這些國家出口的趨勢不能支持ITC的結(jié)論。
(b)亞洲危機(jī)
對于亞洲國家,ITC沒有提供數(shù)據(jù)說明受影響國家的出口是否增加,也沒有說明這些出口是否流向了美國,而只是推定:由于這些國家的消費(fèi)下降了,出口必定增加了。ITC還補(bǔ)充說,談判期間以及談判結(jié)束后的一段時(shí)間,一些新興市場,特別是東南亞市場,整體經(jīng)濟(jì)有實(shí)質(zhì)性增長,在90年代前半期年增長率達(dá)8%;伴隨著高增長率的,是更加急遽的出口增長。
因此,與前蘇聯(lián)國家的情況相同,亞洲國家的出口增長是在烏拉圭回合結(jié)束前就存在的,所有不能說未預(yù)見的發(fā)展導(dǎo)致了來自這些國家的進(jìn)口增加。此外,ITC報(bào)告表明了1998年下降以后,1999年制成品消費(fèi)的增長趨勢。根據(jù)ITC的推理,即國內(nèi)鋼鐵消費(fèi)下降意味著對美國出口的增加,那么那么亞洲國家鋼鐵產(chǎn)品消費(fèi)現(xiàn)在上升了,就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定危機(jī)現(xiàn)在不能視為導(dǎo)致向美國進(jìn)口增加的未預(yù)見的發(fā)展了。
(2)美國的觀點(diǎn)
a. 任何導(dǎo)致進(jìn)口增加或者產(chǎn)品進(jìn)口情況改變的未預(yù)料事件都可以是未預(yù)見的發(fā)展
未預(yù)見的發(fā)展包括未預(yù)料的任何變化,例如,發(fā)展本身,已預(yù)見發(fā)展中未曾預(yù)料的力度,多種發(fā)展未曾預(yù)料的交互作用等等。專家組在美國羊肉案中指出,上訴機(jī)構(gòu)在韓國奶制品案中所劃定的“未預(yù)見的”(unforeseen)與“不可預(yù)見的”(unforeseeable)的區(qū)別是重要的。前一個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)較低。應(yīng)當(dāng)考慮什么是預(yù)見的,什么是實(shí)際上沒有預(yù)見的,而非什么應(yīng)當(dāng)是或應(yīng)當(dāng)不是理論上可預(yù)見的。氈帽案工作組認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)看談判者在作出承諾或進(jìn)行關(guān)稅減讓時(shí)是否知曉。在氈帽案中,帽子式樣的變化并非未預(yù)見的,但其變化的力度和持續(xù)的時(shí)間則是;也就是說,美國談判者在1947年無法合理預(yù)見天鵝絨式樣的變化隨后會發(fā)生,并且范圍會這么大,持續(xù)時(shí)間這么長。這一點(diǎn)對于本案特別重要。東南亞和前蘇聯(lián)金融危機(jī)允許是可預(yù)見的,因?yàn)榭梢约俣ń?jīng)濟(jì)危機(jī)經(jīng)常發(fā)生,就象時(shí)裝式樣經(jīng)常變化一樣。但其時(shí)間、范圍及其對全球鋼鐵貿(mào)易的持續(xù)影響,則是在烏拉圭回合結(jié)束前任何人都沒有預(yù)見到的。因此,這符合未預(yù)見的發(fā)展的條件。
b. GATT第19條第1款沒有要求未預(yù)見的發(fā)展與進(jìn)口增加所造成的嚴(yán)重?fù)p害有因果關(guān)系
從該款的語法結(jié)構(gòu)看,進(jìn)口數(shù)量或條件必須是未預(yù)見的發(fā)展的結(jié)果,但不必是這些發(fā)展造成的。也就是說,未預(yù)見的發(fā)展必須存在,但并非直接造成進(jìn)口增加進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害。
EC主張未預(yù)見的發(fā)展與進(jìn)口增加之間必須有時(shí)間上的先后關(guān)系,但沒有提供權(quán)威的依據(jù);GATT第19條文本并沒有提出這一要求。然而,ITC所援引的具體事實(shí)與進(jìn)口增加之間的確存在先后關(guān)系:進(jìn)口增加恰恰是在貨幣貶值和金融危機(jī)之后出現(xiàn)的,并且導(dǎo)致了嚴(yán)重?fù)p害。
c. 未預(yù)見的發(fā)展可以包括宏觀因素,例如地區(qū)經(jīng)濟(jì)危機(jī)
協(xié)議并未要求未預(yù)見的發(fā)展必須限于,甚至直接與特定產(chǎn)品相關(guān),而只是要求其存在,并且與進(jìn)口增加有關(guān)。宏觀事件與其他事件一樣,可以構(gòu)成未預(yù)見的發(fā)展,并且只要具有產(chǎn)生全球進(jìn)口增加的效果,就可以作為采取保障措施的理由。
EC等要求對每個(gè)產(chǎn)品單獨(dú)作出未預(yù)見的發(fā)展的解釋,但GATT第19條并沒有要求分析大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對每一種產(chǎn)品進(jìn)口的影響。事實(shí)上,這些未預(yù)見的發(fā)展具有廣泛的宏觀干擾作用,影響了廣泛的經(jīng)濟(jì)和金融關(guān)系,因此沒有必要就其對每一種鋼鐵產(chǎn)品的影響進(jìn)行討論。
d. GATT第19條并未要求未預(yù)見的發(fā)展的影響限于一國,也未要求主管當(dāng)局證明其對其他產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)的后果
EC說ITC沒有解釋這些宏觀問題對美國之外的其他國家鋼鐵行業(yè)所造成的擾亂,但EC并沒有提到協(xié)議中有這種要求。然而,ITC的確提到了貨幣貶值之后在受影響最大地區(qū)鋼鐵消費(fèi)下降的情況。ITC還在其對多個(gè)鋼鐵市場的分析中,提到了進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品之間的高度替代性,表明在一個(gè)市場生產(chǎn)的產(chǎn)品很任意轉(zhuǎn)移到其他市場;EC自己在2002年對鋼鐵采取臨時(shí)保障措施也正是以此為依據(jù)的。
EC等還認(rèn)為ITC的數(shù)據(jù)是來自部分國家的,而對另外一些市場的相對狀況沒有提供數(shù)據(jù)。如前所述,沒有要求涉及其他國家未預(yù)見的發(fā)展。這個(gè)原則也同樣適用于收集和引用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。成員可以視情況不審查外國,審查一些外國,或者審查所有外國。就對市場之間進(jìn)行比較有助于說明未預(yù)見的發(fā)展對于進(jìn)口增加的作用而言,ITC所引用的美元升值部分反映了美國經(jīng)濟(jì)相對于多數(shù)其他市場的作用。
EC稱,非WTO成員的經(jīng)濟(jì)擾亂狀況沒有滿足第19條的要求。這個(gè)觀點(diǎn)從法律到事實(shí)都是錯(cuò)誤的。從法律上看,該款沒有要求未預(yù)見的發(fā)展來源于WTO成員。“未預(yù)見的發(fā)展”與“在本協(xié)議項(xiàng)下所產(chǎn)生的義務(wù)”是不同的。從事實(shí)上看,ITC分析的不僅僅是來自俄羅斯或其他非成員的進(jìn)口增加,還分析了包括很多WTO成員的東南亞國家,證明在這些國家,大量的鋼鐵都沒有用于當(dāng)?shù)叵M(fèi),其中很重要一部分流向了美國市場。中國根據(jù)ITC報(bào)告中的數(shù)據(jù)所提供的圖表支持了ITC的調(diào)查結(jié)果。這些數(shù)據(jù)表明,當(dāng)東南亞和前蘇聯(lián)國家的進(jìn)口在1997-1998年之間迅速增加時(shí),其中一半以上出自其他來源。這些進(jìn)口增長非常迅速,有很多來源,并且出現(xiàn)在ITC所引用的經(jīng)濟(jì)擾亂之后,證明了ITC的結(jié)論,即這些經(jīng)濟(jì)擾亂動(dòng)搖了世界鋼鐵市場。中國還說ITC的分析所依據(jù)的僅僅是一些國家的不穩(wěn)定和進(jìn)口增加。事實(shí)上,ITC發(fā)現(xiàn)金融危機(jī)導(dǎo)致了首先發(fā)生貨幣貶值國家的替代消費(fèi),并且在世界鋼鐵市場引發(fā)了更為廣泛的擾亂,而這些都導(dǎo)致了對美國市場進(jìn)口的增加。正如中國所匯編的數(shù)據(jù)所表明的,這些國家被替代的鋼鐵生產(chǎn)在1997年之后流向了美國,但所有來源的進(jìn)口在最初的金融危機(jī)后也開始增加了。
e. 關(guān)于未預(yù)見的發(fā)展的調(diào)查結(jié)果不必與締約方根據(jù)WTO協(xié)議承擔(dān)義務(wù)的后果有關(guān)
WTO認(rèn)為未預(yù)見的發(fā)展和承擔(dān)義務(wù)的后果是相互獨(dú)立的。例如,在美國羊肉案中,專家組審查未預(yù)見的發(fā)展時(shí),并沒有提到承擔(dān)義務(wù)的后果,也沒有要求建立這種聯(lián)系。不僅如此,在阿根廷鞋類案和韓國奶制品案中,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為承擔(dān)義務(wù)的后果可以獨(dú)立于未預(yù)見的發(fā)展而存在。類似地,進(jìn)口來自所承擔(dān)義務(wù)的要求并沒有具體化或限制哪些義務(wù)是相關(guān)的。與新西蘭的觀點(diǎn)相反的是,沒有要求最近的一輪減讓(即烏拉圭回合)是僅有的相關(guān)回合。第19條的用語是,在本協(xié)議項(xiàng)下產(chǎn)生的任何義務(wù)都可能是相關(guān)的。由于美國在WTO協(xié)議項(xiàng)下所作的鋼鐵減讓也包括根據(jù)GATT1947的減讓(例如GATT1994第1(b)(i)段),所有這些義務(wù)都可以被認(rèn)為是相關(guān)的。
f. ITC是在保障措施實(shí)施之前作出這一調(diào)查結(jié)果的
第19條唯一的時(shí)間要求是關(guān)于未預(yù)見的發(fā)展的調(diào)查結(jié)果必須先于保障措施的實(shí)施。在本案中,ITC的這一調(diào)查結(jié)果是在2002年2月4日的第二次補(bǔ)充報(bào)告中作出的,即在總統(tǒng)宣布保障措施之前。
有些起訴方說,ITC這一調(diào)查結(jié)果是事后的,沒有滿足第3條的要求;ITC第二次補(bǔ)充報(bào)告是在ITC報(bào)告之后作出的,并且調(diào)查結(jié)果也是在損害裁決之后作出的,因此損害裁決無效。這種觀點(diǎn)從法律上看是錯(cuò)誤的。只要在措施采取之前得出調(diào)查結(jié)果,時(shí)間順序是無關(guān)的。WTO協(xié)議并沒有對內(nèi)部決策程序作出規(guī)定。第3條第1款對報(bào)告的內(nèi)容有實(shí)質(zhì)性要求,也有“公布”的程序性要求,但沒有限制其形式。因此,何時(shí)發(fā)布應(yīng)由成員自己決定。
起訴方的觀點(diǎn)在事實(shí)上也是錯(cuò)誤的。ITC和利害關(guān)系方都知道調(diào)查中審查了未預(yù)見的發(fā)展,因?yàn)閁STR在2001年6月22日致ITC的信中提到了總統(tǒng)可能會問及這個(gè)問題。ITC報(bào)告本身的內(nèi)容也證明了在損害裁決中考慮的這一因素。ITC的調(diào)查問卷設(shè)計(jì)了這些問題,要求申請方書面答復(fù)。ITC調(diào)查了這些情況,當(dāng)事方在答卷中和聽證會上也提到了這些問題。ITC報(bào)告的概述部分對這些情況進(jìn)行了描述,其中特別提到金融市場的混亂影響了國內(nèi)市場的競爭。因此,說第三方?jīng)]有機(jī)會提交材料,是完全錯(cuò)誤的。
因此,ITC考慮了未預(yù)見的發(fā)展;其第二次補(bǔ)充報(bào)告指出了所引用的哪些競爭條件屬于未預(yù)見的發(fā)展,而沒有使用任何調(diào)查之外的材料。
g. ITC所說的未預(yù)見的發(fā)展符合第19條
ITC發(fā)現(xiàn),在烏拉圭回合前后,很多新興市場經(jīng)濟(jì)增長很快,特別是東南亞國家。高增長率包括出口的增加。但到了1997年中期,泰株貶值引發(fā)了金融危機(jī)。貶值導(dǎo)致了廣泛的危機(jī),影響了亞洲和其他發(fā)展中市場的增長,降低了當(dāng)?shù)劁撹F消費(fèi)。
ITC發(fā)現(xiàn),盡管蘇聯(lián)解體發(fā)生在烏拉圭回合結(jié)束之前,但隨后未曾預(yù)料的財(cái)政困難導(dǎo)致這些國家鋼鐵出口激增。
ITC還發(fā)現(xiàn),這些危機(jī)都是在美國需求強(qiáng)勁的情況下出現(xiàn)的,特別是2000年,多數(shù)鋼鐵產(chǎn)品的消費(fèi)都達(dá)到了高峰。美國經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)勁,其他市場萎縮,使得美元對其他主要貨幣升值。這樣,其他市場的鋼鐵就大量流向了美國。
ITC發(fā)現(xiàn),美國市場本來就進(jìn)口鋼鐵,但這些事件發(fā)生后,進(jìn)口劇增。其他市場的很大一部分流向了美國:用于價(jià)格的原因,這些出口對美國購買者特別由吸引力。
(a)東南亞市場的擾亂是導(dǎo)致進(jìn)口增加的未預(yù)見的發(fā)展
ITC發(fā)現(xiàn),許多東南亞國家受到了未預(yù)見的金融危機(jī)的打擊,導(dǎo)致貨幣貶值,經(jīng)濟(jì)增長放緩,鋼鐵需求減少。這些危機(jī)導(dǎo)致鋼鐵流向了其他國家。
EC等稱,亞洲國家的出口增加是在烏拉圭回合之前就存在的。然而,這些國家的出口水平在1997年中期貨幣貶值以后發(fā)生了急遽的變化。ITC的進(jìn)口數(shù)據(jù)表明,這導(dǎo)致鋼鐵流向了美國。在1997-1998年之間,來自5個(gè)這些國家的進(jìn)口增加了113.5%。這些國家的市場也沒有象EC所說的那樣很快恢復(fù)到正常:2000年,來自這些國家的所有比1996年高132.8%。
EC錯(cuò)誤地指責(zé)ITC的分析所依據(jù)的是一個(gè)簡單的假定,即東南亞國家鋼鐵國內(nèi)消費(fèi)的下降必然導(dǎo)致美國進(jìn)口的增加。但I(xiàn)TC所依據(jù)的是來自這些國家進(jìn)口的數(shù)據(jù)變化。這些數(shù)據(jù)還表明,貨幣危機(jī)還轉(zhuǎn)移了其他地方的鋼鐵生產(chǎn)。
EC說,亞洲國家的鋼鐵產(chǎn)品消費(fèi)現(xiàn)在上升了,ITC應(yīng)得出結(jié)論說危機(jī)現(xiàn)在不屬于未預(yù)見的發(fā)展了。氈帽案工作組和阿根廷鞋類案上訴機(jī)構(gòu)都指出,事情必須是成員作出相關(guān)減讓時(shí)不可預(yù)見的。因此,問題是何為成員在作出減讓時(shí)預(yù)見到的,而不是損害裁決作出時(shí)可以預(yù)見的。
此外,從進(jìn)口數(shù)據(jù)看,盡管這些國家的國內(nèi)鋼鐵消費(fèi)已經(jīng)開始恢復(fù),但很難說危機(jī)已經(jīng)過去。1999年和2000年,來自這些國家的進(jìn)口仍然處于很高的水平。
(b)前蘇聯(lián)國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)屬于未預(yù)見的發(fā)展
1996到1999年,前蘇聯(lián)國家經(jīng)歷了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和貨幣貶值。這導(dǎo)致當(dāng)?shù)厥袌龅匿撹F流向世界市場,其中很大數(shù)量來到了美國。
EC稱,蘇聯(lián)解體是1989-1991年發(fā)生的,在烏拉圭回合結(jié)束之前。但I(xiàn)TC并沒有說蘇聯(lián)解體是未預(yù)見的發(fā)展,而是說解體后遇到的未預(yù)見的的困難,特別是1996年之后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和貨幣貶值。雖然這些情況在1991年就已出現(xiàn),但1996年后更為嚴(yán)重。1996年,國內(nèi)消費(fèi)對出口之比是1.37:每消費(fèi)1噸,出口就達(dá)1.37噸。1998年,該比率上升到1.57;1999年,仍為1.54。在短期內(nèi),該地區(qū)對出口的依賴有重大增長。EC所說的消費(fèi)輕微增加并沒有改變對出口的依賴。
認(rèn)為前蘇聯(lián)出口沒有流向美國,這是完全錯(cuò)誤的。來自這些國家的板材進(jìn)口從1997年的3.2百萬噸,上升到1998年的5.1百萬噸;哈薩克斯坦的板材出口從1997年的22,588噸,上升到1998年的149,265噸;螺紋鋼進(jìn)口1997-1999年分別為33,378噸、104,400噸和309,049噸。
其他類別的產(chǎn)品和其他前蘇聯(lián)國家的出口也有類似的增長。1997-1998年,來自10個(gè)前蘇聯(lián)國家的進(jìn)口增長了67.3%。1999年中期與俄羅斯確定的限制進(jìn)口協(xié)議減少了俄羅斯的進(jìn)口,但其他國家的進(jìn)口仍然很大。1997-1998年,9個(gè)前蘇聯(lián)國家的進(jìn)口增長115.1%,并且2000年比1996年高145.4%。ITC報(bào)告充分說明,前蘇聯(lián)國家相當(dāng)多 的鋼鐵流向了美國。
(c)美國市場和美元的強(qiáng)勁是未預(yù)見的發(fā)展
EC等認(rèn)為這些不能視為未預(yù)見的發(fā)展,因?yàn)樗薪?jīng)濟(jì)政策都是為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。ITC認(rèn)為,未預(yù)見的發(fā)展不僅僅是美國市場的持續(xù)增長,而且包括在其他市場萎縮的情況下,這種持續(xù)增長使得美國市場特別具有吸引力。如果長期的經(jīng)濟(jì)增長是可以預(yù)測的,那么國家就不需要經(jīng)濟(jì)政策了。
對于美元升值,EC等提出了類似的觀點(diǎn),認(rèn)為匯率變化是經(jīng)常發(fā)生的,因此不能視為未預(yù)見的發(fā)展。然而,ITC所說的并非美元將不穩(wěn)定,而是調(diào)查期內(nèi)美元對所有其他主要貨幣的持續(xù)、大范圍的升值。ITC指出,是美國經(jīng)濟(jì)增長和其他經(jīng)濟(jì)萎縮等事件的會合和異常持久,使得這些情況成為未預(yù)見的發(fā)展。
EC還說,ITC報(bào)告沒有說明美元持續(xù)升值是由俄羅斯或亞洲金融危機(jī)造成的。EC并沒有說為什么要有這樣的要求。美元升值是有多種因素造成的。ITC只是將美元升值作為另一個(gè)未預(yù)見的發(fā)展,與金融危機(jī)一起導(dǎo)致了進(jìn)口增加。
(f)這些事件的同時(shí)發(fā)生是未預(yù)見的發(fā)展
這些事件本身都是未預(yù)見的發(fā)展,而它們的結(jié)合也是未預(yù)見的發(fā)展。沒有人預(yù)見到了這些事件的結(jié)合。
2、第二次書面陳述
(1)起訴方觀點(diǎn)
a. 未預(yù)見的發(fā)展必須與進(jìn)口增加有因果關(guān)系
美國稱,未預(yù)見的發(fā)展不要求直接導(dǎo)致進(jìn)口增加。說進(jìn)口數(shù)量必須是未預(yù)見的發(fā)展的“結(jié)果”,但不是由于這些發(fā)展造成的,這一點(diǎn)很難理解。上訴機(jī)構(gòu)在美國羊肉案中認(rèn)為,美國沒有說明為什么羊肉類型的變化可以視為未預(yù)見的發(fā)展,就是肯定了具體的因果關(guān)系的存在。
b. 只有在這些發(fā)展與有關(guān)進(jìn)口有聯(lián)系時(shí),未預(yù)見的發(fā)展才能包括宏觀因素
美國說第19條沒有要求未預(yù)見的發(fā)展必須限于特定產(chǎn)品,或者直接與該產(chǎn)品有關(guān)。這是錯(cuò)誤的。宏觀因素只有在與產(chǎn)品進(jìn)口增長水平有直接關(guān)系時(shí),才能視為未預(yù)見的發(fā)展。上訴機(jī)構(gòu)在韓國奶制品案中認(rèn)為,為了以與GATT一致的方式實(shí)施保障措施,未預(yù)見的發(fā)展應(yīng)當(dāng)作為事實(shí)問題予以證明。氈帽案工作組也認(rèn)為,未預(yù)見的發(fā)展是指出現(xiàn)在有關(guān)關(guān)稅減讓談判之后的發(fā)展。有關(guān)關(guān)稅減讓當(dāng)然是與進(jìn)口增加產(chǎn)品有關(guān)的那些減讓。因此,未預(yù)見的發(fā)展與有關(guān)關(guān)稅減讓就必須有邏輯上的聯(lián)系,說明未預(yù)見的發(fā)展必定與有關(guān)進(jìn)口密切聯(lián)系。
c. 應(yīng)在采取保障措施之前證明存在未預(yù)見的發(fā)展
ITC在調(diào)查過程中并沒有提供具體的說明(例如統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)),證明未預(yù)見的發(fā)展的后果。美國說ITC在設(shè)計(jì)調(diào)查問卷中的問題時(shí)包括了這一內(nèi)容,并且要求當(dāng)事方予以回答。但美國主張一份或幾份報(bào)告同時(shí)還是分幾次公布,應(yīng)由各成員決定。但在本案中,幾份報(bào)告會產(chǎn)生一些問題。例如,ITC裁決是否在其作出報(bào)告時(shí)考慮了后來的信息?如果考慮了,為什么在ITC報(bào)告中只字不提未預(yù)見的發(fā)展,而是等到USTR提出要求才提及?事實(shí)上,ITC在作出損害裁決時(shí),沒有考慮未預(yù)見的發(fā)展問題。
(2)美國觀點(diǎn)
當(dāng)事方對很多問題達(dá)成了共識。例如,宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可以是未預(yù)見的發(fā)展;未預(yù)見的發(fā)展和進(jìn)口增加之間的聯(lián)系,與進(jìn)口增加和嚴(yán)重?fù)p害之間的關(guān)系是不同的;未預(yù)見的發(fā)展是主觀判斷的,決定于關(guān)稅減讓時(shí)談判者的期待;非WTO成員,例如俄羅斯的進(jìn)口是相關(guān)的。
但當(dāng)事方也存在一些分歧。
起訴方說ITC沒有讓利害關(guān)系方對其他當(dāng)事方的意見提交證據(jù)和評論,因而違反了第3條第1款。EC認(rèn)為該款要求主管當(dāng)局明確列出考慮的問題,要求利害關(guān)系方對每一個(gè)問題提交意見。但協(xié)議并沒有這種要求。上訴機(jī)構(gòu)只是要求向利害關(guān)系方提供提出意見的機(jī)會,而ITC遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這種要求,提供了多次機(jī)會。
起訴方說ITC關(guān)于未預(yù)見的發(fā)展的說明不屬于第3條第1款所說的報(bào)告。但在智利價(jià)格制度案中,專家組接受了多個(gè)組成部分的文件。起訴方也沒有說明,為什么報(bào)告的形式和結(jié)構(gòu)問題不是完全屬于主管當(dāng)局的內(nèi)部細(xì)節(jié)問題。
起訴方說ITC所提到的事件是可預(yù)見的,但起訴方說金融危機(jī)和利率變化是可預(yù)見的,并沒有涉及氈帽案中所說的未預(yù)見的和可預(yù)見的之區(qū)別。美國羊肉案專家組說,氈帽案專家組雖然不認(rèn)為式樣變化本身不是未預(yù)見的發(fā)展,但某個(gè)變化的范圍和持續(xù)時(shí)間,及其對競爭狀況的影響則是未預(yù)見的。換句話說,一般式樣變化是可預(yù)見的,但美國女帽市場式樣變化的范圍則是未預(yù)見的。在本案中,ITC說明了烏拉圭回合談判者對鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口的期待,還證明金融危機(jī)使專業(yè)預(yù)測者都感到驚訝。因此,ITC證明了這些事件是未預(yù)見的,因而不需要證明這些事件也是不可預(yù)見的。
起訴方說ITC沒有證明未預(yù)見的發(fā)展與進(jìn)口增加之間的聯(lián)系。但I(xiàn)TC注意到了出口型企業(yè)存在,金融危機(jī),金融危機(jī)國家消費(fèi)的收縮,以及由于這些收縮導(dǎo)致的世界鋼鐵市場擾亂。ITC還注意到了在別的市場收縮的情況下,美國市場依然需求強(qiáng)勁,美元持續(xù)貶值,使得美國市場特別具有吸引力。
起訴方一致認(rèn)為,主管當(dāng)局必須證明未預(yù)見的發(fā)展對具體產(chǎn)業(yè)的具體影響。EC說這個(gè)具體化的要求來自“該進(jìn)口增加”一詞。但這個(gè)詞在GATT第19條和保障措施協(xié)議第2條中都沒有出現(xiàn),因此很難說是一個(gè)要求。
EC說,對于未預(yù)見的發(fā)展為什么對相關(guān)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品有影響,必須有特殊或極端的理由。但任何地方都沒有要求未預(yù)見的發(fā)展和進(jìn)口增加之間的關(guān)系必須是特殊或極端的。上訴機(jī)構(gòu)說過事件的總合不得是普通商業(yè)中的通常事件。但這只是說事件的總體,而不是一個(gè)單獨(dú)的法律要求。事實(shí)上,這也不可能是一個(gè)獨(dú)立的要求,因?yàn)閰f(xié)議中并沒有出現(xiàn)“特殊”或“極端”一詞。因此,協(xié)議并不要求證明未預(yù)見的發(fā)展與進(jìn)口增加之間特殊或極端的關(guān)系。ITC發(fā)現(xiàn),未預(yù)見的發(fā)展對所有鋼鐵產(chǎn)品的影響并不是一樣的,有些出現(xiàn)較晚,而亞洲和前蘇聯(lián)市場的擾亂對不銹鋼和工具類產(chǎn)品進(jìn)口增加的影響較小。
最后,起訴方認(rèn)為GATT第19條只涉及WTO成員的進(jìn)口。但該款顯然沒有明確將增加的數(shù)量限定為成員國。該款只是要求進(jìn)口增加必須是未預(yù)見的發(fā)展和根據(jù)本協(xié)議實(shí)施義務(wù)的結(jié)果。上訴機(jī)構(gòu)從未說過這兩個(gè)原因之間必須有特定的聯(lián)系,也沒有說過它們是否應(yīng)當(dāng)有相同的影響。上訴機(jī)構(gòu)只是要求這兩者都必須作為事實(shí)問題予以證明,而ITC都進(jìn)行了證明。
3、專家組裁決
專家組考慮的,是ITC對為何及如何看待所謂的未預(yù)見發(fā)展作出了充分合理的解釋。主管當(dāng)局應(yīng)至少說明這些發(fā)展在適當(dāng)時(shí)間是如何未預(yù)見,以及為什么GATT第19條第1款(a)項(xiàng)的第二個(gè)條件是第一個(gè)條件的結(jié)果。
(1)GATT第19條和協(xié)議的累積適用
GATT第19條明確規(guī)定了未預(yù)見發(fā)展,但協(xié)議沒有。然而,上訴機(jī)構(gòu)反復(fù)確認(rèn),協(xié)議第1條和第11條第1款(a)項(xiàng)表明了GATT第19條的連續(xù)適用,并且由協(xié)議澄清和加強(qiáng)。 這個(gè)解釋保證了協(xié)議的規(guī)定和GATT第19條具有完整的含義和完整的法律效力�，F(xiàn)在已經(jīng)明確,未預(yù)見發(fā)展應(yīng)當(dāng)作為事實(shí)問題,與協(xié)議第2條第1款同時(shí)在主管當(dāng)局的報(bào)告中,在措施實(shí)施之前得到反映。
(2)審查標(biāo)準(zhǔn)
專家組的任務(wù)不是對ITC的決定進(jìn)行重新審查,而是審查美國是否遵守了GATT第19條和協(xié)議第3條第1款。專家組必須審查美國在其公布的報(bào)告中是否說明并且充分合理解釋了未預(yù)見發(fā)展及其關(guān)稅減讓的后果導(dǎo)致了進(jìn)口增加。專家組還必須審查調(diào)查當(dāng)局是否考慮了所有相關(guān)事實(shí)和充分解釋了這些事實(shí)如何支持其裁決。
(3)未預(yù)見發(fā)展的組成
未預(yù)見發(fā)展是未預(yù)料的情況。美國稱,ITC指明了金融危機(jī),美國市場的持續(xù)強(qiáng)勁,美元的持續(xù)升值,以及所有這些事件的組合。但起訴方認(rèn)為這些事件都不是未預(yù)見發(fā)展,因?yàn)樗鼈儾皇俏搭A(yù)料的。
確定未預(yù)見發(fā)展組成的法律標(biāo)準(zhǔn)是主觀判斷。上訴機(jī)構(gòu)在韓國奶制品案中確認(rèn),這是進(jìn)口成員在承諾義務(wù)時(shí)沒有預(yù)見或預(yù)料的發(fā)展。
在談判關(guān)稅減讓時(shí)和今天,未預(yù)見是不同的。GATT經(jīng)過50年,很多產(chǎn)品關(guān)稅已經(jīng)消失或者達(dá)到了非常低的水平。對于進(jìn)口成員來說,何為未預(yù)見發(fā)展應(yīng)視具體情況而定。然而,標(biāo)準(zhǔn)的主觀性并不影響進(jìn)口成員必須充分合理解釋的義務(wù)。
此外,未預(yù)見發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)也可以說具有客觀因素,關(guān)鍵是在特定情況下何為應(yīng)當(dāng)或能夠預(yù)見。標(biāo)準(zhǔn)并非具體談判者頭腦中的東西,而是應(yīng)當(dāng)具有的東西。這一點(diǎn)在GATT美國氈帽案中得到了確認(rèn)。
不僅如此,由于WTO的所有先決條件,包括證明未預(yù)見發(fā)展,都應(yīng)當(dāng)在每個(gè)保障措施中得到滿足,所以應(yīng)當(dāng)對具體措施所適用的具體產(chǎn)品證明未預(yù)見發(fā)展。因此,充分合理的解釋必須具體的事實(shí)證明。
在認(rèn)定ITC是否提供了充分合理解釋時(shí),當(dāng)然應(yīng)當(dāng)考慮ITC是否在其公開的報(bào)告中涉及了這一問題。
(4)把未預(yù)見發(fā)展作為事實(shí)問題進(jìn)行說明:何時(shí)、何地及如何說明
起訴方首先提出了說明未預(yù)見發(fā)展的形式和時(shí)間的問題。起訴方稱,ITC報(bào)告沒有考慮未預(yù)見發(fā)展;在最初報(bào)告中,除討論了亞洲和俄羅斯危機(jī)之外,并沒有涉及未預(yù)見發(fā)展的要求。起訴方還認(rèn)為,第二份補(bǔ)充報(bào)告并非ITC報(bào)告的組成部分,而是對未預(yù)見發(fā)展存在的事后說明。因此,對第二份報(bào)告應(yīng)不予考慮。美國則反駁說,完全可以作出單獨(dú)報(bào)告,因?yàn)閷τ谡f明未預(yù)見發(fā)展應(yīng)何時(shí)、何地及如何作出,并沒有要求,應(yīng)當(dāng)由具體成員決定。
(a)形式
在美國羊肉案中,上訴機(jī)構(gòu)明確說明,對未預(yù)見發(fā)展的說明應(yīng)體現(xiàn)在主管當(dāng)局的報(bào)告中。 正如當(dāng)事方所指出的那樣,公布報(bào)告是進(jìn)行符合第3條第1款調(diào)查的必經(jīng)步驟。但瑞士認(rèn)為,對未預(yù)見發(fā)展的說明應(yīng)體現(xiàn)在根據(jù)第2條和第4條所作裁決同一報(bào)告中。
專家組同意美國的觀點(diǎn),即公布報(bào)告的要求中,沒有對報(bào)告的形式作出規(guī)定,只要該報(bào)告符合協(xié)議的所有其他規(guī)定就行。報(bào)告的形式應(yīng)由成員自己決定,包括是否分批公布,而這樣的報(bào)告能夠成為主管當(dāng)局報(bào)告的組成部分。
專家組認(rèn)為,主管當(dāng)局報(bào)告可以分批作出,但這種多部分或多步驟的報(bào)告應(yīng)當(dāng)提供一致的解釋,證明滿足了GATT和協(xié)議的要求。這種報(bào)告是否為主管當(dāng)局報(bào)告的組成部分,應(yīng)當(dāng)個(gè)案認(rèn)定,并且決定于多部分報(bào)告之間整體結(jié)構(gòu)、邏輯和一致性。多次公布報(bào)告,可能會增加充分合理解釋的難度。
(b)時(shí)間:在措施實(shí)施之前
由于說明未預(yù)見發(fā)展是實(shí)施保障措施的先決條件,因此不能在措施實(shí)施后進(jìn)行。這一點(diǎn)在美國羊肉案中得到了確認(rèn)。
在本案中,ITC第二份報(bào)告屬于主管當(dāng)局報(bào)告的組成部分,并且是在措施實(shí)施之前作出的,因此說明未預(yù)見發(fā)展并非不必要地不及時(shí)。
(c)結(jié)論
在作出采取保障措施的決定之前,必須滿足很多先決條件。美國提出10月22日是其作出決定的日期。但專家組認(rèn)為,這個(gè)日期并非完全滿足所有要求的時(shí)間,因?yàn)橹钡?002年2月4日ITC才說明未預(yù)見發(fā)展。
專家組認(rèn)為,第2條、第4條以及未預(yù)見發(fā)展是需要滿足的不同條件,可以在不同時(shí)間作出。ITC第二份報(bào)告屬于第3條第1款所說的報(bào)告,因此是否說明了未預(yù)見發(fā)展應(yīng)當(dāng)從ITC多步驟去找。由于第二份報(bào)告是措施之前的最后一份報(bào)告,其內(nèi)容就是專家組應(yīng)當(dāng)考慮的最后內(nèi)容。
(5)調(diào)查行為-與利害關(guān)系方磋商的義務(wù)
起訴方認(rèn)為,未預(yù)見發(fā)展僅在調(diào)查結(jié)束后的第二份報(bào)告中進(jìn)行了討論,利害關(guān)系方?jīng)]有機(jī)會對這種討論提出意見,因此違反了第3條第1款。美國則反駁說,ITC報(bào)告表明,未預(yù)見的情況影響了其損害裁決,并且在調(diào)查過程中,ITC還特別征求了未預(yù)見發(fā)展方面的信息。因此,說利害關(guān)系方?jīng)]有提供意見的機(jī)會,是顯然不正確的。
專家組認(rèn)為,第3條第1款是對利害關(guān)系方程序性的保證。上訴機(jī)構(gòu)在美國面筋案中,確認(rèn)了利害關(guān)系方的重要作用:應(yīng)向利害關(guān)系方通報(bào)調(diào)查,給予他們向主管當(dāng)局提交證據(jù)和意見的機(jī)會,并且對其他當(dāng)事方的意見作出回應(yīng);因此,利害關(guān)系方在調(diào)查起到了核心作用,并且是主管當(dāng)局的主要信息來源。
由于利害關(guān)系方提交證據(jù)和意見的機(jī)會是調(diào)查的必經(jīng)步驟,所以必須在公布的報(bào)告中有所體現(xiàn)。美國對此沒有爭議,但認(rèn)為已經(jīng)給予了這種機(jī)會。美國特別指出,在調(diào)查過程中,ITC通過調(diào)查問卷要求生產(chǎn)商和購買商提供過去十年有關(guān)鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口增加及其對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)影響的情況,并且說明這些情況進(jìn)行是否為未預(yù)料的。
顯然,未預(yù)見發(fā)展是調(diào)查內(nèi)容之一。美國要求回答調(diào)查問卷,并且在聽證會上提及了這個(gè)問題,因此美國遵守了第3條第1款所規(guī)定的義務(wù),即向進(jìn)口商、出口商和其他利害關(guān)系方提供了提交證據(jù)和意見的機(jī)會。
歐共體稱,美國沒有作出臨時(shí)決定或解釋,以便利害關(guān)系方進(jìn)行評論。但專家組認(rèn)為,第3條并沒有要求主管當(dāng)局向利害關(guān)系方發(fā)放裁決草案供評論。因此,專家組駁回起訴方關(guān)于美國違反第3條第1款而沒有就未預(yù)見發(fā)展向利害關(guān)系方提供提交證據(jù)和意見機(jī)會的指控。
(6)未預(yù)見發(fā)展
首先考察ITC對為何是未預(yù)見的解釋,然后看這些發(fā)展如何導(dǎo)致進(jìn)口增加的解釋。為了回答這些問題,必須看什么是未預(yù)見發(fā)展,以及何時(shí)為未預(yù)見。
未預(yù)見發(fā)展是有關(guān)關(guān)稅減讓談判之后發(fā)生的事件,為進(jìn)口成員在承擔(dān)義務(wù)是所沒有預(yù)見或預(yù)料。上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋類案和韓國奶制品案中都確定了這一點(diǎn)。
美國稱,ITC確定的4個(gè)因素,即俄羅斯危機(jī),亞洲危機(jī),美國市場持續(xù)強(qiáng)勁和美元持續(xù)升值,每個(gè)都是未預(yù)見發(fā)展,并且這些因素的結(jié)合,也是一個(gè)未預(yù)見發(fā)展。但起訴方認(rèn)為,這些因素都不是未預(yù)見發(fā)展,并且ITC的解釋并非充分合理。
當(dāng)事方同意,在本案中,未預(yù)見的時(shí)間點(diǎn)是烏拉圭回合結(jié)束。專家組即以此時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行審查。
a. 亞洲和俄羅斯危機(jī)
起訴方認(rèn)為,亞洲和俄羅斯危機(jī)并非未預(yù)見的,義務(wù)它們不是未預(yù)料的。俄羅斯危機(jī)發(fā)生在1991年,美國談判者在烏拉圭回合談判關(guān)稅減讓時(shí),完全知道這一點(diǎn)。如果某事件在加入前已經(jīng)開始,就不應(yīng)視為未預(yù)見。未預(yù)見發(fā)展與進(jìn)口增加一般有時(shí)間上的聯(lián)系。從ITC報(bào)告中消費(fèi)下降和進(jìn)口增加的數(shù)據(jù)看鋼鐵市場的變化是在1991年前蘇聯(lián)解體后就出現(xiàn)的,而不是對1994年之后未預(yù)見的。
美國則認(rèn)為,亞洲和俄羅斯危機(jī)也許在總體上是可預(yù)見的,但其時(shí)間、范圍及其對全球鋼鐵貿(mào)易的持續(xù)影響,則是美國在烏拉圭回合結(jié)束時(shí)所未預(yù)見的。美國稱,未預(yù)見發(fā)展發(fā)生在烏拉圭回合結(jié)束之后,因?yàn)閬喼藿鹑谖C(jī)開始于1997年中期,而前蘇聯(lián)解體后這些國家在1996年后的狀況與烏拉圭回合談判結(jié)束時(shí)是不同的。
對于亞洲危機(jī),ITC在其最初報(bào)告中解釋說,在世界鋼鐵市場擾亂期間,生產(chǎn)能力出現(xiàn)了大量增加;1997年末和1998年初,一些亞洲國家貨幣貶值,極大減少了這些國家的鋼鐵消費(fèi),蓄積了大量鋼鐵尋找其他市場。專家組認(rèn)為,這個(gè)說明確定了亞洲貨幣貶值及其對世界鋼鐵市場的影響屬于未預(yù)見發(fā)展。雖然沒有解釋為什么這個(gè)事件是未預(yù)見的,但這場危機(jī)發(fā)生在1997年,美國談判者是無法在1994年烏拉圭回合結(jié)束時(shí)預(yù)見的。而且這與ITC第二份補(bǔ)充報(bào)告中下述說明是一致的:東南亞國家經(jīng)濟(jì)增長很快,出口增長更快;但到了1997年,金融危機(jī)出現(xiàn),貨幣大幅度貶值,這些國家的經(jīng)濟(jì)增長放緩,鋼鐵需求下降。這些說明也確定了亞洲金融危機(jī)屬于未預(yù)見發(fā)展。因此,專家組認(rèn)為,亞洲危機(jī)屬于未預(yù)見發(fā)展。
對于俄羅斯危機(jī),ITC在其最初報(bào)告中說,蘇聯(lián)解體導(dǎo)致前蘇聯(lián)國家鋼鐵向美國出口的重大增長。在其第二份報(bào)告中,ITC解釋說,雖然這一事件發(fā)生在烏拉圭回合結(jié)束之前,但始料未及的金融困難導(dǎo)致1996年到1999年鋼鐵出口的急遽增長。因此,ITC確定的未預(yù)見發(fā)展,是始料未及的金融困難,特別是強(qiáng)烈的金融擾亂和貨幣浮動(dòng)。專家組注意到,這個(gè)說明對預(yù)見和未預(yù)見到的金融困難作了區(qū)分。一個(gè)已知事件發(fā)展成為最初未預(yù)見的狀況,是有可能的。因此,未預(yù)見發(fā)展可能來自眾所周知的事實(shí)。然而,主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)提供充分合理的解釋。因此,專家組同意,在1996年到1999年之間,可能存在烏拉圭回合結(jié)束時(shí)未預(yù)見的與蘇聯(lián)有關(guān)的未預(yù)見的金融擾亂和貨幣浮動(dòng)。
b. 美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁和美元升值
起訴方認(rèn)為,美國市場需求旺盛不能視為未預(yù)見發(fā)展,因?yàn)槊绹?jīng)濟(jì)政策正是這個(gè)目標(biāo)。起訴方還認(rèn)為,美國經(jīng)濟(jì)增長開始于1990年,早于烏拉圭回合結(jié)束,因此是應(yīng)當(dāng)預(yù)見的。起訴方進(jìn)一步指出,這種良好狀況不應(yīng)被視為未預(yù)見發(fā)展,因?yàn)榈?9條所指的是導(dǎo)致負(fù)面后果的不利事件或?qū)χ贫鹊恼鸷?美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁和美元升值顯然不屬于這種情況。
美國反駁說,第19條并沒有禁止將市場持續(xù)強(qiáng)勁或貨幣升值視為未預(yù)見發(fā)展。美國引用美國氈帽案,稱在該案中,未預(yù)見發(fā)展是式樣轉(zhuǎn)為不同種類的氈帽,這種轉(zhuǎn)變對生產(chǎn)不時(shí)髦氈帽的產(chǎn)業(yè)是不利的,但從廣泛的意義上看,這不能視為不利的轉(zhuǎn)變。因此,某個(gè)事件可以是中性的,甚至一般說來是積極的,但所導(dǎo)致的貿(mào)易方式變化對某個(gè)產(chǎn)業(yè)卻是損害性的。
專家組注意到,ITC曾解釋說,其他市場混亂、收縮,但美國需求強(qiáng)勁;美國經(jīng)濟(jì)在90年代經(jīng)歷了前所未有的擴(kuò)張,結(jié)果美國鋼鐵需求也很強(qiáng)勁。從這個(gè)說明可以看出,主管當(dāng)局沒有將美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁本身解釋為未預(yù)見發(fā)展,而是在與其他市場相比較的情況下考察美國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁。因此,專家組認(rèn)為,ITC是把美國市場強(qiáng)勁與其他未預(yù)見發(fā)展一起考慮的,并被視為構(gòu)成未預(yù)見發(fā)展的一系列世界事件的一部分。
對于美元升值,起訴方認(rèn)為,貨幣升值從兩個(gè)方面看是可預(yù)見的。首先,匯率總是變化的。其次,經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大和低通脹國家的貨幣對經(jīng)濟(jì)弱小和高通脹國家的貨幣,一般是上升的。自從1971年布雷頓森林體制的固定匯率制度崩潰以后,美元價(jià)值發(fā)生了很大變化,不應(yīng)當(dāng)視為未預(yù)見的;美元對其他貨幣不穩(wěn)定,應(yīng)當(dāng)是預(yù)料之中的事情。
美國反駁說,第19條并沒有禁止將貨幣升值視為未預(yù)見發(fā)展。在本案調(diào)查期內(nèi),美元持續(xù)、大范圍升值。美國稱,匯率變化是可預(yù)見的,但不一定能夠?qū)嶋H預(yù)見到。特定的匯率發(fā)展,例如非同尋常迅速或嚴(yán)重的匯率變化,是不大可能在作出特定減讓時(shí)預(yù)見得到的。美國稱,起訴方?jīng)]有提供證據(jù),證明任何人預(yù)見了在進(jìn)口增加之前出現(xiàn)的貨幣混亂,更不用說美國談判者在烏拉圭回合中預(yù)見這些事件了。
專家組注意到,ITC曾解釋說,美國市場的持續(xù)增長,加上其他市場的不確定性和收縮,對美元導(dǎo)致了很大的上揚(yáng)壓力;美元大幅度升值,使得美國市場對鋼鐵產(chǎn)品特別具有吸引力。象美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁的說明一樣,這個(gè)說明美元升值并沒有被視為單獨(dú)的未預(yù)見發(fā)展,而是與在與其他貨幣相比較的情況下考慮的。此外,主管當(dāng)局也承認(rèn)了美元上揚(yáng)壓力與美國經(jīng)濟(jì)增長和其他市場收縮之間的聯(lián)系。
由于ITC沒有將美國市場持續(xù)強(qiáng)勁和美元升值視為單獨(dú)事件,專家組就沒有必要審查起訴方認(rèn)為這些因素不能構(gòu)成未預(yù)見發(fā)展的觀點(diǎn)。
下面討論ITC將這兩個(gè)因素視為構(gòu)成事件整體的問題。
c. 事件的結(jié)合
起訴方認(rèn)為,這些事件的結(jié)合不能構(gòu)成未預(yù)見發(fā)展。但美國認(rèn)為,美元升值與其他因素一起,導(dǎo)致了進(jìn)口數(shù)量的增加。
專家組已經(jīng)認(rèn)定,俄羅斯和東南亞金融危機(jī)至少從概念上看,可以視為烏拉圭回合結(jié)束時(shí)未預(yù)見的發(fā)展。專家組還認(rèn)定,ITC并沒有把美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁和美元升值視為未預(yù)見發(fā)展本身,而是在與其他未預(yù)見發(fā)展相關(guān)的情況下談到這些因素的。
第19條并不禁止將很多事件的結(jié)合視為未預(yù)見發(fā)展。專家組認(rèn)為,事件的結(jié)合可以形成未預(yù)見發(fā)展的基礎(chǔ),因此,應(yīng)由每個(gè)成員證明這一點(diǎn)。
對于起訴方所說的鋼鐵市場變化發(fā)生在1991年蘇聯(lián)解體之后,并不是1994年之后不能預(yù)見,專家組認(rèn)為,蘇聯(lián)解體及其整體影響當(dāng)時(shí)可能構(gòu)成了未預(yù)見發(fā)展,并不意味著同樣源自前蘇聯(lián)解體的隨后金融危機(jī)不能與其他事件一起,成為單獨(dú)的未預(yù)見發(fā)展結(jié)合的一部分。
專家組下面討論ITC是否對這些因素及其對世界鋼鐵市場的影響導(dǎo)致進(jìn)口增加作出了充分合理的解釋。
(7)未預(yù)見發(fā)展和關(guān)稅減讓的結(jié)果
a. 與未預(yù)見發(fā)展的聯(lián)系
盡管本案所有當(dāng)事方都承認(rèn)有必要表明未預(yù)見發(fā)展與進(jìn)口增加之間的邏輯聯(lián)系,但對于如何實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),當(dāng)事方存在分歧。
起訴方認(rèn)為這是一種因果關(guān)系,調(diào)查當(dāng)局必須予以解釋。ITC分析所依據(jù)的是零散、不完整的事實(shí),其建議和看法也是含糊的。但美國稱,“作為結(jié)果”一詞是指一件事情是另一件事情的后果,表明進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加造成了嚴(yán)重?fù)p害,這本身就證明了(a)項(xiàng)兩個(gè)條款之間的邏輯聯(lián)系,而不需要進(jìn)一步證明或解釋。
專家組同意新西蘭的觀點(diǎn),即將解釋未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致進(jìn)口增加的義務(wù)降低到零是不適當(dāng)?shù)�。在某些情況下,解釋可能僅僅是將兩個(gè)事實(shí)擺到一起就行了,但在另外一些情況下,則需要更為詳細(xì)的分析,以表明未預(yù)見發(fā)展和進(jìn)口增加之間的關(guān)系。事實(shí)的性質(zhì),包括其復(fù)雜性,決定了需要解釋的程度。解釋的時(shí)間、范圍和質(zhì)量,都可能影響對解釋是否為充分合理的判斷。
首先,專家組注意到,ITC最初報(bào)告中并沒有提到未預(yù)見發(fā)展本身。ITC報(bào)告在某些章節(jié)對某些產(chǎn)品提到了蘇聯(lián)解體等因素,但這不是為了解釋這些是否為未預(yù)見發(fā)展,以及它們是否導(dǎo)致了進(jìn)口增加。因此,這不能算是對這一問題的解釋。
在第二份報(bào)告中,雖然可以認(rèn)為ITC首次考慮了未預(yù)見發(fā)展問題,但I(xiàn)TC同時(shí)認(rèn)為,考慮這個(gè)問題在很多方面不屬于ITC的職責(zé)范圍,而應(yīng)當(dāng)是USTR及其相關(guān)行政機(jī)關(guān)的事。ITC堅(jiān)持這些因素整體后果的觀點(diǎn),稱伴隨著俄羅斯危機(jī),21個(gè)成員對俄羅斯鋼鐵進(jìn)口采取了反傾銷調(diào)查。
專家組認(rèn)為,ITC報(bào)告的弱點(diǎn)在于,盡管它提出了一些可能導(dǎo)致多種來源進(jìn)口增加的未預(yù)見發(fā)展,但它沒有證明這些事件實(shí)際上的確導(dǎo)致了進(jìn)口增加。
專家組認(rèn)為,即使大量外國鋼鐵生產(chǎn)沒有在外國消費(fèi),但這本身并不意味著進(jìn)口增加是未預(yù)見發(fā)展的結(jié)果。也有可能是美國出口市場受到了這種鋼鐵市場收縮的影響,從而損害了生產(chǎn)商。第19條所要求的,是證明未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了對美國市場的進(jìn)口增加,而不僅僅是這些未預(yù)見發(fā)展在全世界影響了美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)狀況。專家組認(rèn)為,ITC的解釋沒有將這些鋼鐵市場轉(zhuǎn)移與具體的對美國進(jìn)口增加聯(lián)系起來。
ITC確實(shí)提到了進(jìn)口增加,但沒有提供支持?jǐn)?shù)據(jù)。其他地方消費(fèi)收縮的確可能會導(dǎo)致美國進(jìn)口增加,在鋼鐵產(chǎn)量過剩導(dǎo)致價(jià)格降低的情況下尤為如此。但I(xiàn)TC沒有提供任何數(shù)據(jù),證明未預(yù)見發(fā)展的結(jié)合導(dǎo)致了具體的進(jìn)口增加。專家組認(rèn)為,鑒于這個(gè)問題的復(fù)雜性,更為詳盡的經(jīng)濟(jì)分析是必要的。
正如起訴方所指出的那樣,ITC的解釋只與鋼鐵生產(chǎn)總體情況有關(guān),而沒有解釋未預(yù)見發(fā)展如何導(dǎo)致了具體產(chǎn)品的進(jìn)口增加。盡管未預(yù)見發(fā)展不一定只影響一個(gè)經(jīng)濟(jì)行業(yè),或者對一個(gè)行業(yè)的不同部分影響不同,但I(xiàn)TC必須解釋具體產(chǎn)品進(jìn)口增加來自未預(yù)見發(fā)展的結(jié)合。亞洲和俄羅斯危機(jī)可能會對某些國家和某些行業(yè)的影響更為嚴(yán)重。在回答ITC調(diào)查問卷時(shí),生產(chǎn)商稱亞洲金融危機(jī)對不銹鋼線材國內(nèi)產(chǎn)業(yè)有負(fù)面影響,但對不銹鋼桿材、棒材和螺紋鋼則沒有影響。可是ITC并沒有去區(qū)分未預(yù)見發(fā)展對不同產(chǎn)品行業(yè)的影響,也沒有提供具體的數(shù)據(jù)支持。
雖然美國稱有數(shù)據(jù)支持,但這些數(shù)據(jù)是首次向?qū)＜医M提交的,而沒有在ITC報(bào)告中作為充分合理解釋援引。例如,美國在其書面陳述中提到了ITC報(bào)告中的一些腳注中的圖表,表明了分國家和分產(chǎn)品的進(jìn)口情況。這些數(shù)據(jù)無疑可以用作解釋未預(yù)見發(fā)展如何導(dǎo)致了進(jìn)口增加,但I(xiàn)TC并沒有這么做。事實(shí)上,這些數(shù)據(jù)出現(xiàn)的地方要么與解釋未預(yù)見發(fā)展無關(guān),要么只涉及一般進(jìn)口而沒有說明這些進(jìn)口的來源。
美國在其書面陳述中,還提到了印尼等國家的進(jìn)口。這些事后的證據(jù)沒有體現(xiàn)在主管當(dāng)局報(bào)告中(而是在ITC網(wǎng)站上)。這些證據(jù)可能有助于反駁起訴方的觀點(diǎn),并且可能是對未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致進(jìn)口增加的適當(dāng)解釋,但這引起了一個(gè)問題,即美國在事后的WTO爭端解決程序中提出的證據(jù),是否是為了填補(bǔ)ITC公開報(bào)告中解釋的空白。
專家組認(rèn)為,鑒于未預(yù)見發(fā)展結(jié)合的復(fù)雜性,加上本案的復(fù)雜性,ITC提供的解釋并非充分合理,并且沒有得到相關(guān)數(shù)據(jù)的支持,也沒有證明未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了具體產(chǎn)品向美國進(jìn)口的增加。
b. 與進(jìn)口成員減讓的聯(lián)系
上訴機(jī)構(gòu)在韓國奶制品案和阿根廷鞋類案中稱,第19條中的“作為承擔(dān)義務(wù),包括關(guān)稅減讓的結(jié)果”一詞,僅僅是說必須證明進(jìn)口成員承擔(dān)了義務(wù),包括關(guān)稅減讓。 這個(gè)解釋看上去是說,只要有證據(jù)證明進(jìn)口成員對有關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行了關(guān)稅減讓,則進(jìn)口增加與關(guān)稅減讓之間的邏輯關(guān)系就確定了。但起訴方認(rèn)為,本案的情況有所不同。本案的問題是一成員是否可采取保障措施保護(hù)其國內(nèi)產(chǎn)業(yè),以防止來自一個(gè)非WTO成員的進(jìn)口增加,即對沒有承擔(dān)有關(guān)WTO義務(wù)和關(guān)稅減讓的成員是否可采取措施。
專家組同意,保障措施應(yīng)當(dāng)針對WTO關(guān)稅減讓已經(jīng)給予的產(chǎn)品進(jìn)口。但此處的問題是,不清楚ITC是否想主張未預(yù)見發(fā)展的結(jié)合導(dǎo)致了俄羅斯或前蘇聯(lián)共和國的進(jìn)口增加本身。ITC報(bào)告的確提到了蘇聯(lián)解體的影響,但最后的結(jié)論似乎僅僅是說這與其他事件一起導(dǎo)致了世界整個(gè)鋼鐵市場的轉(zhuǎn)移,而不僅僅是來自亞洲和俄羅斯的進(jìn)口增加。ITC本來可以辯解說,未預(yù)見發(fā)展的來源可能與進(jìn)口增加的來源不一致,但這仍然需要充分合理解釋事件與結(jié)果之間的聯(lián)系。因此,ITC對不同來源進(jìn)口增加的解釋看上去是有道理的,但沒有得到充分的支持和解釋。因此,鑒于以下結(jié)論,專家組認(rèn)為,沒有必要審查起訴方的主張,即直接來自俄羅斯的進(jìn)口增加無關(guān),因?yàn)槊绹鴽]有對俄羅斯作出關(guān)稅減讓。
(8)結(jié)論
總之,專家組認(rèn)為,未預(yù)見發(fā)展的復(fù)雜性要求更為詳細(xì)的說明和支持?jǐn)?shù)據(jù)。例如,盡管ITC說美國市場需求強(qiáng)勁,成為外國被替代產(chǎn)品的重要目的地,人們可能會問,有多少鋼鐵被替代及從何處被替代。如果主管當(dāng)局說很大部分,這意味著ITC知道總數(shù)有多少轉(zhuǎn)移,以及轉(zhuǎn)移到美國的數(shù)量。
對于未預(yù)見發(fā)展如何導(dǎo)致進(jìn)口增加,其來源和程度,ITC應(yīng)當(dāng)提供更為綜合和一致的解釋。美國本來可以指出未預(yù)見發(fā)展來源可能與進(jìn)口增加來源不同,但美國并沒有提供充分合理的解釋。
專家組認(rèn)為,由于證明未預(yù)見發(fā)展是采取保障措施的先決條件,應(yīng)當(dāng)對每個(gè)措施都應(yīng)當(dāng)作出這種證明。即使未預(yù)見發(fā)展對幾種產(chǎn)品有同樣效果,主管當(dāng)局也應(yīng)當(dāng)解釋為什么是這樣,以及為什么具體產(chǎn)品單個(gè)受到了未預(yù)見發(fā)展結(jié)合的影響。
因此,專家組認(rèn)定,基于ITC主張的復(fù)雜性,包括它依據(jù)經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合,ITC沒有對未預(yù)見發(fā)展的結(jié)合如何導(dǎo)致了具體產(chǎn)品對美國進(jìn)口的增加提供充分合理解釋。這樣,就沒有必要審查起訴方提出的其他觀點(diǎn),包括主管當(dāng)局援引的事實(shí)是否實(shí)際支持了ITC關(guān)于未預(yù)見發(fā)展的裁定。
專家組認(rèn)定,在證明未預(yù)見發(fā)展方面,本案所有保障措施不符合GATT第19條第1款(a)項(xiàng)和保障措施協(xié)議第3條第1款。
(二)上訴審議階段
1、美國觀點(diǎn)
(1)專家組沒有考慮未預(yù)見發(fā)展要求與第2條和第4條適用保障措施條件的區(qū)別,因此錯(cuò)誤適用了審查標(biāo)準(zhǔn)
以前案件的專家組和上訴機(jī)構(gòu)明確指出,滿足進(jìn)口增加、嚴(yán)重?fù)p害和因果關(guān)系的條件,與未預(yù)見發(fā)展的要求是不同的。但本案專家組沒有考慮這種區(qū)別。專家組在確定調(diào)查當(dāng)局關(guān)于未預(yù)見發(fā)展裁定的審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí),認(rèn)為是將DSU第11條的審查標(biāo)準(zhǔn)要求適用于依據(jù)保障措施協(xié)定第4條提出的主張。專家組特別引用了阿根廷鞋類案的裁定,認(rèn)為專家組應(yīng)當(dāng)評估主管當(dāng)局是否考慮了所有相關(guān)事實(shí),并且對對裁定是否作出了充分解釋。但專家組沒有考慮上訴機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn),即對第4條第2款主張的審查,來自專家組根據(jù)DSU第11條和保障措施協(xié)定第4條第2款的義務(wù)。因此,專家組采用的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面:錯(cuò)誤地考慮了第4條第2款的問題,沒有考慮GATT第19條第1款(a)項(xiàng)的未預(yù)見發(fā)展要求。
這些區(qū)別非常重要。第4條第2款是主管當(dāng)局在進(jìn)行因果關(guān)系分析時(shí)考慮的因素,而正如美國羊肉案所指出的那樣,GATT第19條并沒有說明未預(yù)見發(fā)展應(yīng)于何時(shí)、何地或如何出現(xiàn)。因此,適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不是來自第4條第2款,而是來自GATT第19條第1款(a)項(xiàng)。專家組分析的出發(fā)點(diǎn)就是錯(cuò)誤的。
(2)專家組錯(cuò)誤地認(rèn)定,ITC應(yīng)當(dāng)區(qū)別未預(yù)見發(fā)展對每個(gè)產(chǎn)品和每個(gè)國家影響的程度
專家組認(rèn)為,對于未預(yù)見發(fā)展對不同產(chǎn)品的影響,ITC應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)分,但I(xiàn)TC并沒有這樣做。此處存在兩個(gè)錯(cuò)誤。首先,GATT第19條沒有對分析的具體形式提出要求,因此也沒有要求主管當(dāng)局區(qū)分對于具體進(jìn)口的不同影響。其次,即使存在這樣的要求,專家組的任務(wù)也應(yīng)當(dāng)是審查主管當(dāng)局的結(jié)論是否滿足了條件,而不是看主管當(dāng)局是否這樣去做了。
專家組要求ITC這樣做,但并沒有提出任何依據(jù)。事實(shí)上,也沒有這樣的依據(jù)。如果進(jìn)行這樣的分析,主管當(dāng)局就必須確定每個(gè)未預(yù)見發(fā)展對每個(gè)產(chǎn)品進(jìn)口的影響。如果對第19條作這樣的理解,就等于是要求主管當(dāng)局象分析進(jìn)口一樣分析未預(yù)見發(fā)展。這顯然是不正確的,因?yàn)楸Ｕ洗胧﹨f(xié)定對進(jìn)口分析的要求更為詳細(xì),并且與第19條對未預(yù)見發(fā)展的要求完全不同。第19條要求進(jìn)口增加是未預(yù)見發(fā)展的結(jié)果,但進(jìn)口必須造成了嚴(yán)重?fù)p害。保障措施協(xié)定第4條第2款進(jìn)一步明確,進(jìn)口增加與嚴(yán)重?fù)p害之間必須有因果關(guān)系,并且列舉了分析時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素。對于未預(yù)見發(fā)展,協(xié)定并沒有提及。
對于這個(gè)錯(cuò)誤的標(biāo)準(zhǔn),專家組也沒有適用。專家組認(rèn)為ITC對于未預(yù)見發(fā)展的結(jié)論不能表明具體鋼鐵產(chǎn)業(yè)和進(jìn)口的情況,但專家組沒有提到任何事實(shí)。專家組承認(rèn),ITC提到的宏觀經(jīng)濟(jì)情況可以是未預(yù)見發(fā)展,但專家組沒有解釋,為什么ITC認(rèn)為這些宏觀經(jīng)濟(jì)情況與每個(gè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的情況有關(guān)是錯(cuò)誤的,而只是說這樣的分析不能支持任何具體措施。因此,專家組在這方面沒有作出任何事實(shí)認(rèn)定。
專家組可能覺得ITC應(yīng)當(dāng)對每個(gè)產(chǎn)品都進(jìn)行論證,但這并不能導(dǎo)致專家組全面否定ITC的解釋。簡而言之,專家組認(rèn)為更多的具體信息更加有用,并不能否認(rèn)ITC對未預(yù)見發(fā)展提供了合理解釋。上訴機(jī)構(gòu)僅憑這一點(diǎn),就可以推翻專家組的裁決。因此,專家組報(bào)告沒有確定ITC對于未預(yù)見發(fā)展的認(rèn)定不符合GATT第19條或協(xié)定第3條第1款。
此外,專家組對其裁決沒有提供基本理由,上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)DSU第12條第7款推翻專家組的裁決。
專家組還錯(cuò)誤地指出,主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的未預(yù)見發(fā)展對于每個(gè)產(chǎn)業(yè),甚至是其他國家經(jīng)濟(jì)的影響。這是沒有依據(jù)的。GATT第19條第1款(a)項(xiàng)沒有區(qū)分成員,或來自成員的進(jìn)口,而只是提到了總體進(jìn)口,不僅僅是來自成員的進(jìn)口。
最后,專家組錯(cuò)誤地認(rèn)為,ITC在證明未預(yù)見發(fā)展時(shí),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。這在協(xié)定中是沒有依據(jù)的。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,未預(yù)見發(fā)展只要求證明事實(shí)。事實(shí)上,ITC恰恰進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析。ITC發(fā)現(xiàn),被調(diào)查的鋼鐵產(chǎn)品是可以互相替代的,銷售的基礎(chǔ)主要是價(jià)格;東南亞和前蘇聯(lián)共和國越來越依賴出口;這些國家的貨幣貶值減少了消費(fèi),增加了進(jìn)口,同時(shí)美國的匯率和經(jīng)濟(jì)增長使得美國成為頗具吸引力的市場。對于ITC報(bào)告中的這些內(nèi)容,專家組并沒有指出其不符合一般宏觀經(jīng)濟(jì)理論或有關(guān)事實(shí)之處。
總之,專家組認(rèn)為ITC對未預(yù)見發(fā)展的證明不是充分合理的,理由是沒有區(qū)分不同的未預(yù)見發(fā)展對每個(gè)產(chǎn)品和每個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的影響。這些標(biāo)準(zhǔn)在第19條中是沒有依據(jù)的,錯(cuò)誤采用了保障措施協(xié)定第4條的審查標(biāo)準(zhǔn),并且沒有提供DSU第12條第7款所要求的必要理由。因此,應(yīng)當(dāng)推翻專家組的裁決。
(3)專家組錯(cuò)誤地認(rèn)定,ITC報(bào)告中未預(yù)見發(fā)展部分之外的數(shù)據(jù)和分析,與評估未預(yù)見發(fā)展裁定無關(guān)
專家組在評估未預(yù)見發(fā)展時(shí),沒有考慮進(jìn)口增加部分的數(shù)據(jù)。專家組認(rèn)為,ITC在證明未預(yù)見發(fā)展時(shí),沒有具體引用這些數(shù)據(jù),并且認(rèn)為專家組沒有義務(wù)評估這些數(shù)據(jù)。
在歐共體鑄鐵案中,調(diào)查當(dāng)局沒有提到反傾銷協(xié)定中列舉的一個(gè)因素,但上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,從調(diào)查報(bào)告的其他部分看,調(diào)查當(dāng)局事實(shí)上考慮了這個(gè)因素。既然這樣是允許的,那么ITC在其他部分考慮這些數(shù)據(jù)也是允許的。
專家組強(qiáng)調(diào),證明未預(yù)見發(fā)展,有必要結(jié)合主管當(dāng)局報(bào)告的其他部分。但專家組卻采取了絕對的方式評估ITC報(bào)告,好像ITC沒有作出其他裁定、沒有考慮其他數(shù)據(jù)和其他理論。因此,沒有綜合考慮的是專家組報(bào)告,而不是ITC結(jié)論。ITC報(bào)告引用了這些數(shù)據(jù),并且作為作出裁定的依據(jù),并且證明了有關(guān)問題。不考慮這些數(shù)據(jù),專家組認(rèn)為ITC分析沒有依據(jù)就是錯(cuò)誤的。因此,專家組報(bào)告沒有證明ITC結(jié)論不合理,也沒有證明與第19條或協(xié)定第3條第1款的不一致之處。
(4)專家組違反了DSU第12條第7款的義務(wù)
專家組沒有對證據(jù)進(jìn)行必要的分析,沒有說明ITC裁定為什么沒有提供合理的結(jié)論。專家組認(rèn)為,ITC對未預(yù)見發(fā)展的證明是有道理的,但沒有得到充分的支持和解釋。專家組沒有提到任何與ITC結(jié)論不一致的結(jié)論,也沒有提供其他的解釋。因此,專家組裁決違反了DSU第12條第7款。
(5)結(jié)論
專家組在對10種保障措施進(jìn)行裁決時(shí),錯(cuò)誤適用了審查標(biāo)準(zhǔn),并且裁決沒有得到必要的事實(shí)認(rèn)定的支持。因此,專家組裁決不符合GATT第19條或DSU第12條第7款。
2、被上訴方觀點(diǎn)
(1)未預(yù)見發(fā)展的要求
在阿根廷鞋類案中,上訴機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)了保障措施的特殊性,只有在保障措施協(xié)定和GATT第19條所有規(guī)定都得到證明的情況下才能采取保障措施。因此,主管當(dāng)局在證明未預(yù)見發(fā)展時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮保障措施的特殊性質(zhì),解釋應(yīng)當(dāng)盡可能清楚明確。
在美國羊肉案中,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,主管當(dāng)局必須證明未預(yù)見發(fā)展;公布的報(bào)告必須包括對未預(yù)見發(fā)展的認(rèn)定或合理結(jié)論。在美國鋼管案中,對于解釋應(yīng)當(dāng)如何明確地寫入主管當(dāng)局報(bào)告,專家組提供了一些意見:美國在訴訟中提到油氣價(jià)格崩潰和東南亞金融危機(jī)是未預(yù)見發(fā)展,但在ITC報(bào)告中,這些因素不是如此考慮的;油氣價(jià)格崩潰是作為造成損害的因素考慮的,東南亞金融危機(jī)也是以其他方式考慮的;這很難認(rèn)為是證明了未預(yù)見發(fā)展的的存在。
因此,未預(yù)見發(fā)展必須作為適用保障措施的事實(shí)問題進(jìn)行證明;主管當(dāng)局公布的報(bào)告必須包括對未預(yù)見發(fā)展的認(rèn)定或合理結(jié)論,并且在該文件中明確地如此確定。
(2)美國錯(cuò)誤認(rèn)為專家組沒有考慮未預(yù)見發(fā)展要求與第2條和第4條適用保障措施的條件之間的區(qū)別,從而錯(cuò)誤適用了審查標(biāo)準(zhǔn)
專家組指出,在考慮美國是否說明了未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了進(jìn)口增加時(shí),還應(yīng)當(dāng)審查主管當(dāng)局是否考慮了所有相關(guān)事實(shí),并且充分解釋了這些事實(shí)如何支持其說明。因此,專家組正確解釋了其義務(wù)。專家組引用上訴機(jī)構(gòu)有關(guān)第2條和第4條的案件,是為了解釋第3條第1款,而不是將第4條第2款的要求適用于未預(yù)見發(fā)展。專家組這樣做,是因?yàn)閷τ谶m用于第2條和第4條的審查標(biāo)準(zhǔn),上訴機(jī)構(gòu)明確表示了第3條第1款的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)使用了來自第3條第1款的一般規(guī)則,適用于所有采取保障措施的相關(guān)條件。美國對第3條第1款的理解是錯(cuò)誤的。
專家組在進(jìn)行未預(yù)見發(fā)展分析時(shí),并沒有適用第4條第2款的標(biāo)準(zhǔn),即主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)評估所有客觀和量化的相關(guān)數(shù)據(jù),包括第4條第2款所列舉的數(shù)據(jù)。專家組對ITC報(bào)告中未預(yù)見發(fā)展的分析,沒有適用要素清單。
不僅如此,專家組承認(rèn)GATT第19條與協(xié)定第2條的條件是不同的,認(rèn)為兩個(gè)條款中的條件應(yīng)當(dāng)同時(shí)得到說明。
(4)美國錯(cuò)誤地認(rèn)為專家組對未預(yù)見發(fā)展要求增加了義務(wù)
美國認(rèn)為,專家組錯(cuò)誤的要求ITC區(qū)分未預(yù)見發(fā)展對于每個(gè)國家每個(gè)產(chǎn)品影響的程度。
a. 專家組適用的未預(yù)見發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)與上訴機(jī)構(gòu)實(shí)踐完全一致
專家組適用的法律標(biāo)準(zhǔn)是:對未預(yù)見發(fā)展的充分合理解釋應(yīng)當(dāng)包括具體的事實(shí),說明未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了進(jìn)口增加,對每個(gè)保障措施所適用的相關(guān)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害;這些事實(shí)的性質(zhì),包括其復(fù)雜性,應(yīng)當(dāng)能夠說明未預(yù)見發(fā)展與進(jìn)口增加之間關(guān)系的范圍。
專家組所引用的上訴機(jī)構(gòu)案件是支持這些裁決的。特別在美國羊肉案中,上訴機(jī)構(gòu)指出,在一項(xiàng)保障措施適用之前,必須證明未預(yù)見發(fā)展的存在,否則其法律基礎(chǔ)就是錯(cuò)誤的。事實(shí)上,每項(xiàng)保障措施都是針對具體產(chǎn)品采取的緊急措施,都必須有法律基礎(chǔ)。用未預(yù)見發(fā)展解釋一攬子措施,是不符合保障措施和GATT目標(biāo)的。從性質(zhì)上看,保障措施是具體措施,應(yīng)當(dāng)有具體認(rèn)定。
b. 美國錯(cuò)誤地認(rèn)為專家組要求ITC區(qū)分未預(yù)見發(fā)展對于每個(gè)國家每個(gè)產(chǎn)品影響的程度
專家組認(rèn)為,ITC有義務(wù)區(qū)分未預(yù)見發(fā)展對不同產(chǎn)品的影響,但沒有這樣做。專家組是在表達(dá)關(guān)于事實(shí)評估的觀點(diǎn),但美國將其理解為專家組提出了一個(gè)法律要求。專家組裁決中,沒有地方要求ITC區(qū)分每個(gè)未預(yù)見發(fā)展對于每個(gè)產(chǎn)品和每個(gè)國家的影響程度。專家組的確認(rèn)為,ITC報(bào)告中分國別和分產(chǎn)品進(jìn)口的表格本來可以用于解釋。但不能由此推斷,專家組要求ITC區(qū)分每個(gè)未預(yù)見發(fā)展對于每個(gè)產(chǎn)品和每個(gè)國家的影響程度。
對于每種保障措施,專家組要求證明未預(yù)見發(fā)展與進(jìn)口增加直接的邏輯聯(lián)系。值得注意的是,USTR在函中要求ITC說明的,正是“對于每個(gè)肯定裁定”,都應(yīng)當(dāng)證明未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了進(jìn)口增加。
專家組并沒有象美國所說的那樣,僅僅因?yàn)镮TC分析的是宏觀經(jīng)濟(jì)事件而認(rèn)定ITC證明不夠充分。專家組進(jìn)一步審查了這些事件是否可以視為未預(yù)見發(fā)展。專家組分析了ITC的解釋后認(rèn)為,ITC的解釋是關(guān)于鋼鐵生產(chǎn)總體情況的,而對于每個(gè)具體鋼鐵產(chǎn)品,沒有說明未預(yù)見發(fā)展如何導(dǎo)致了進(jìn)口增加。
最后,美國認(rèn)為專家組要求主管當(dāng)局區(qū)分各種未預(yù)見發(fā)展對于具體產(chǎn)業(yè),甚至其他國家經(jīng)濟(jì)的影響。但專家組所說的是:未預(yù)見發(fā)展不一定只影響一個(gè)經(jīng)濟(jì)行業(yè),或者對于一個(gè)行業(yè)的不同組成部分產(chǎn)生不同影響,但I(xiàn)TC應(yīng)當(dāng)解釋具體鋼鐵產(chǎn)品的進(jìn)口增加是未預(yù)見發(fā)展造成的。專家組并沒有增加要求,而是解釋了一個(gè)基本要求,即對于未預(yù)見發(fā)展的說明必須有關(guān)每個(gè)保障措施。這樣可以確保保障措施不被適用于含糊的一組產(chǎn)品,而其中可能有些與未預(yù)見發(fā)展沒有聯(lián)系。
(4)專家組正確地認(rèn)定ITC沒有進(jìn)行連貫的證明
專家組認(rèn)為,主管機(jī)關(guān)報(bào)告必須提供完全連貫和符合邏輯的解釋;這在報(bào)告分階段公布的情況下是很困難的。專家組的意思是,報(bào)告所包括的解釋本身必須是連貫的,而不是美國所理解的那樣,與報(bào)告的其他部分相聯(lián)系。
在提到美國所說的專家組沒有考慮其他數(shù)據(jù)之前,有必要回顧一下專家組為什么不滿意ITC的分析。
專家組所要求的,不是有關(guān)每個(gè)未預(yù)見發(fā)展與每個(gè)國家每個(gè)產(chǎn)品之間關(guān)系的各種分散數(shù)據(jù)。問題是,美國提到了一些所謂的未預(yù)見發(fā)展,但沒有完成分析并且依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。美國應(yīng)當(dāng)在書面和口頭程序中完成分析。但美國的第一份報(bào)告根本沒有關(guān)于未預(yù)見發(fā)展的說明,第二份報(bào)告則短而概括。專家組指出,主管當(dāng)局沒有這樣做;正文相應(yīng)的腳注要么與解釋未預(yù)見發(fā)展無關(guān),要么主要是關(guān)于進(jìn)口的,且沒有說明進(jìn)口的來源;引用這些數(shù)據(jù)不是為了說明未預(yù)見發(fā)展,因此不能用于彌補(bǔ)ITC論證的缺陷。
美國在專家組階段提供了說明,但專家組正確地指出,主管當(dāng)局報(bào)告中沒有提到的這些事后證據(jù)對于反駁起訴方的觀點(diǎn)也許是有用的,并且可能是對未預(yù)見發(fā)展如何導(dǎo)致進(jìn)口增加的適當(dāng)解釋;但這引出了一個(gè)問題:即美國是否在較晚的WTO爭端解決階段,試圖彌補(bǔ)ITC報(bào)告中解釋的缺陷。因此,ITC在報(bào)告中沒有提供充分解釋,而美國隨后試圖在WTO階段完成說明。這種方法顯然是不能滿足GATT第19條和保障措施協(xié)定第3條第1款要求的。專家組正確地認(rèn)為,鑒于未預(yù)見發(fā)展總體的復(fù)雜性,加上本案的復(fù)雜性,ITC所提供的解釋并非充分合理。
最后,對于證明未預(yù)見發(fā)展的形式,專家組采取了靈活的態(tài)度。但不應(yīng)當(dāng)由專家組在ITC的多個(gè)報(bào)告中到處收集數(shù)據(jù),并且在不同的信息間找到連貫性。DSU第11條只要求專家組對事實(shí)進(jìn)行客觀評估,而不是證明主管當(dāng)局提供了某種解釋。此外,不應(yīng)當(dāng)由專家組從ITC關(guān)于進(jìn)口增加的裁定中,抽象出信息證明未預(yù)見發(fā)展。一份原始資料可以用于多種解釋,但主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)使用這些數(shù)據(jù)進(jìn)行具體的證明。美國在NAFTA進(jìn)口部分所引用的數(shù)據(jù),只是用于解釋進(jìn)口的。專家組沒有否認(rèn)報(bào)告其他部分引用的數(shù)據(jù)可以(由ITC,而不是專家組)說明其他問題,但專家組如果從事這樣的證明,就是越俎代庖了。
美國引用了歐共體鑄鐵案。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,根據(jù)具體案件的情況,專家組可以從記錄中找到充分的證據(jù)。該案中,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為EC隱含地評估了“增長”這一因素,因?yàn)殍b于這個(gè)因素與其他因素的關(guān)系,EC在分析其他數(shù)據(jù)時(shí)包括了對這個(gè)因素的分析。但本案的情況不能與那個(gè)案件的具體情況相比。美國稱專家組沒有提供證據(jù)證明其結(jié)論。美國轉(zhuǎn)嫁了證明的責(zé)任。不應(yīng)當(dāng)由專家組證明ITC分析沒有得到證據(jù)支持,而應(yīng)當(dāng)由ITC證明其分析得到了證據(jù)的支持。
(5)美國錯(cuò)誤地認(rèn)為專家組違反了DSU第12條第7款
上訴機(jī)構(gòu)在墨西哥糖漿案中指出,第12條第7款為專家組裁決和建議的理由確定了最低標(biāo)準(zhǔn);專家組應(yīng)當(dāng)提供充分說明其裁決主要原因的解釋;專家組應(yīng)當(dāng)確定相關(guān)事實(shí)和適用的法律標(biāo)準(zhǔn);在將這些法律標(biāo)準(zhǔn)適用于相關(guān)事實(shí)時(shí),專家組的推理應(yīng)當(dāng)說明法律如何及為什么適用于這些事實(shí)。
因此,第12條第7款僅要求專家組提供裁決的基本理由,使得當(dāng)事方知曉,但沒有要求進(jìn)行全面的說明。從上訴機(jī)構(gòu)解釋的標(biāo)準(zhǔn)看,本案專家組確定了法律標(biāo)準(zhǔn)、說明了適用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的具體方法、審查了相關(guān)事實(shí)和根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)審查了事實(shí),最后認(rèn)定ITC沒有證明未預(yù)見發(fā)展與進(jìn)口增加之間的邏輯聯(lián)系并且提供了理由。此外,專家組還進(jìn)一步分析了ITC報(bào)告和美國書面陳述中的多種數(shù)據(jù)如何可以用于解釋,但這些數(shù)據(jù)不能構(gòu)成對于未預(yù)見發(fā)展的連貫解釋。
美國試圖把說明的責(zé)任推給專家組。美國對第12條第7款的解釋是含糊不清的、誤解的。
3、上訴機(jī)構(gòu)裁決
專家組認(rèn)定ITC沒有充分合理解釋每種產(chǎn)品進(jìn)口增加導(dǎo)致了未預(yù)見發(fā)展。美國提出上訴,但美國上訴的內(nèi)容沒有包括俄羅斯危機(jī)、亞洲危機(jī)和美元堅(jiān)挺引起的美國市場強(qiáng)勁等是否屬于未預(yù)見發(fā)展的問題。上訴機(jī)構(gòu)全面維持了專家組裁決。
(1)關(guān)于GATT第19條第1款(a)項(xiàng)主張的適當(dāng)審查標(biāo)準(zhǔn)
專家組首先考慮了審查未預(yù)見發(fā)展主張的審查標(biāo)準(zhǔn)問題。專家組認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)審查美國在公布的報(bào)告中是否充分合理解釋了未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了進(jìn)口增加;在考慮這個(gè)事實(shí)問題時(shí),專家組還應(yīng)當(dāng)審查主管當(dāng)局是否考慮了所有相關(guān)事實(shí),并且充分解釋了這些事實(shí)是如何支持其裁定的。
美國反對專家組的這種審查標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為專家組沒有考慮未預(yù)見發(fā)展要求與協(xié)定第2條和第4條規(guī)定的采取保障措施的條件之間的差異。美國稱,上訴機(jī)構(gòu)在韓國奶制品案、阿根廷鞋類案和美國羊肉案中表明,未預(yù)見發(fā)展的用語說明這個(gè)義務(wù)與其他義務(wù)明顯不同,而專家組根本沒有考慮這種差異。美國認(rèn)為,專家組采用的標(biāo)準(zhǔn),錯(cuò)誤地反映了協(xié)定第4條第2款的要求,而沒有考慮與未預(yù)見發(fā)展有關(guān)的要求。因此,對未預(yù)見發(fā)展適用“充分合理解釋要求”是不適當(dāng)?shù)摹?
上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋類案中說過,GATT第19條與保障措施協(xié)定規(guī)定的是同一個(gè)事情,即成員采取保障措施的問題,并且構(gòu)成了權(quán)利和紀(jì)律的不可分割的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮。因此,這種不可分割的關(guān)系表明,美國所說的應(yīng)當(dāng)適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn),是沒有依據(jù)的。
上訴機(jī)構(gòu)在美國羊肉案和美國鋼管案中曾指出,協(xié)定第4條第2款要求,對于事實(shí)如何支持裁定,主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)提供充分合理解釋。這不僅僅是關(guān)于第4條第2款的審查標(biāo)準(zhǔn)問題;沒有理由認(rèn)為對協(xié)定義務(wù)和GATT第19條義務(wù)不適用同樣的標(biāo)準(zhǔn)。
此外,在美國羊肉案中,上訴機(jī)構(gòu)指出,未預(yù)見發(fā)展屬于第3條第1款所說的“相關(guān)事實(shí)和法律問題”,主管當(dāng)局公布的的報(bào)告必須包括對未預(yù)見發(fā)展的認(rèn)定或合理解釋。因此,本案專家組認(rèn)為未預(yù)見發(fā)展必須作為事實(shí)問題予以證明的觀點(diǎn)是正確的。
不管怎么說,美國反對專家組提出的充分合理解釋的要求,與專家組在DSU第11條項(xiàng)下的義務(wù)是無法協(xié)調(diào)的,即對案件的事實(shí)及與相關(guān)協(xié)定的一致性進(jìn)行客觀評估。如果主管當(dāng)局沒有解釋其關(guān)于未預(yù)見發(fā)展的結(jié)論,專家組是無法審查其與GATT第19條的一致性的。主管當(dāng)局只有提供了充分合理解釋,專家組才能審查措施是否符合要求。
基于以上原因,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,專家組采用了適當(dāng)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)。
(2)協(xié)定第3條第1款
美國關(guān)于第3條第1款的觀點(diǎn),是在“關(guān)于專家組在第3條第1款方面的總體錯(cuò)誤”部分提出的,因此,關(guān)于該款解釋的問題,不僅僅涉及未預(yù)見發(fā)展,還涉及專家組對進(jìn)口增加和因果關(guān)系部分的裁決。
美國認(rèn)為,第3條第1款最后一句要求主管當(dāng)局就其結(jié)論提供邏輯依據(jù)(logical basis),而沒有要求明確要求解釋;第3條第1款僅僅要求對所有相關(guān)事實(shí)和法律問題提供合理結(jié)論(reasoned conclusions)。美國認(rèn)為,沒有充分合理解釋也可以有合理結(jié)論。
對第3條第1款的理解,應(yīng)當(dāng)從其通常含義,并且結(jié)合其上下文和協(xié)定的目的。從辭典的解釋看,“合理結(jié)論”是要求主管當(dāng)局提供明確、詳細(xì)、符合邏輯的結(jié)論。專家組有責(zé)任審查主管當(dāng)局是否遵守了其義務(wù)。歐共體和挪威認(rèn)為,專家組如果不得不自己從主管當(dāng)局報(bào)告中推論出該當(dāng)局裁定的理由,那么專家組就無法履行這項(xiàng)責(zé)任。這種理解是正確的。
不僅如此,協(xié)定第4條第2款(c)項(xiàng)要求主管當(dāng)局根據(jù)第3條的規(guī)定迅速公布詳細(xì)的分析并證明所審查因素的相關(guān)性。此處使用的是“根據(jù)”(in accordance with),而不是“此外”(in addition)。因此,該項(xiàng)要求是對第3條第1款最后一句(在公布的報(bào)告中提供合理結(jié)論)要求的解釋。
美國在聽證會上稱,第4條第2款(c)項(xiàng)不適用于主管當(dāng)局證明未預(yù)見發(fā)展。這是錯(cuò)誤的。第4條第2款(c)項(xiàng)是對第3條的解釋,而且未預(yù)見發(fā)展是第3條第1款所說的相關(guān)事實(shí)和法律問題,因此該項(xiàng)的要求也應(yīng)當(dāng)適用于主管當(dāng)局證明未預(yù)見發(fā)展。
有鑒于此,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,美國提出的“提供邏輯依據(jù)”,不符合第3條第1款的要求,而應(yīng)當(dāng)提供“合理結(jié)論”。
上訴機(jī)構(gòu)還審查了其他涉及第3條第1款的問題。
專家組認(rèn)為,解釋的時(shí)間和范圍可能會影響解釋是否為充分合理。美國則稱,這在協(xié)定中沒有依據(jù)。美國似乎把專家組所要求的“范圍”(extent)理解為解釋的“長度”(length)。但專家組沒有對解釋的長度提出要求,而僅僅是說美國沒有對未預(yù)見發(fā)展如何導(dǎo)致進(jìn)口增加提供充分合理解釋。
美國還認(rèn)為,協(xié)定并沒有要求主管當(dāng)局的報(bào)告應(yīng)當(dāng)采取特定的形式。專家組認(rèn)為,ITC沒有提供充分合理解釋,因?yàn)镮TC沒有具體指明報(bào)告中其他部分支持某一結(jié)論的數(shù)據(jù)或推理。專家組并沒有要求調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)采取特定的形式。
上訴機(jī)構(gòu)在美國鋼管案中指出,對于因果關(guān)系,主管當(dāng)局必須明確確定,充分合理解釋;解釋必須是清晰的、不含糊的,不應(yīng)僅僅是暗含或表明了一種解釋;解釋必須用明確詞匯,直截了當(dāng)。這是對第4條第2款(c)項(xiàng)義務(wù)的澄清。但前面已經(jīng)提到,這種審查標(biāo)準(zhǔn)不能僅僅限于第4條。因此,專家組將這一標(biāo)準(zhǔn)用于未預(yù)見發(fā)展的解釋,是適用了正確的審查標(biāo)準(zhǔn)。
值得再次強(qiáng)調(diào)的是,如果不要求主管當(dāng)局提供充分合理解釋,專家組就無法按照DSU第11條的要求,客觀評估保障措施是否符合協(xié)定的要求。不應(yīng)當(dāng)讓專家組猜測為什么采取保障措施。專家組不能進(jìn)行重新審查,因此調(diào)查當(dāng)局報(bào)告中的合理結(jié)論和詳細(xì)分析就是專家組評估主管當(dāng)局是否遵守其義務(wù)的僅有依據(jù)。因此主管當(dāng)局的解釋必須是清晰的。
美國還提到,專家組的很多結(jié)論依據(jù)的都是ITC報(bào)告沒有提供充分合理解釋,因此這只能說違反了第3條第1款,而不是第2條和第4條。美國還認(rèn)為,沒有解釋一個(gè)裁定,并不能自動(dòng)證明ITC沒有進(jìn)行作出裁定所必需的分析。但專家組在認(rèn)定ITC沒有提供充分合理解釋時(shí),審查的就是與第2條和第4條的一致性。上訴機(jī)構(gòu)在美國羊肉案中指出,如果專家組認(rèn)定主管當(dāng)局沒有提供充分合理解釋,專家組就認(rèn)定了裁定不符合協(xié)定的具體要求。關(guān)于主管當(dāng)局是否進(jìn)行了分析的問題,專家組不能對案件的證據(jù)進(jìn)行重新審查,而只能看主管當(dāng)局的解釋。主管當(dāng)局也許進(jìn)行了分析,但如果主管當(dāng)局不提供充分合理的解釋,專家組就無法判定協(xié)定的要求是否得到了滿足。在這種情況下,專家組只有認(rèn)定主管當(dāng)局沒有進(jìn)行正確的分析。
(3)對每個(gè)保障措施是否都有必要證明未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了進(jìn)口增加
專家組認(rèn)為需要對每個(gè)措施都要作出這樣的證明。美國則認(rèn)為,第19條沒有規(guī)定具體的分析方法,也沒有要求主管當(dāng)局區(qū)分多種未預(yù)見發(fā)展對每種產(chǎn)品的影響。美國稱,如果按照專家組提出的方法,主管當(dāng)局就需要象分析進(jìn)口一樣分析未預(yù)見發(fā)展,而這顯然是不正確的。
從第19條用語看,要使用保障措施,某些事件必須導(dǎo)致某種產(chǎn)品的增加;只要未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了某種產(chǎn)品進(jìn)口增加,則該產(chǎn)品就有可能適用保障措施。因此,專家組認(rèn)為對每種產(chǎn)品都要證明未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致進(jìn)口增加的觀點(diǎn)是正確的。
因此,適用保障措施時(shí),僅僅證明未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了范圍廣泛的產(chǎn)品進(jìn)口增加是不夠的。如果允許成員這樣做,就等于是允許在某種產(chǎn)品進(jìn)口沒有增加并且不是來自未預(yù)見發(fā)展的情況下,對這些產(chǎn)品中的一種或多種采取措施。而這是不符合協(xié)定要求的。對每種產(chǎn)品都要證明未預(yù)見發(fā)展。
美國提出,專家組可以要求ITC針對每種產(chǎn)品都證明未預(yù)見發(fā)展,但不能全面否定ITC提供的其他有說服力的解釋。但專家組并沒有全面否定ITC的解釋。專家組在分析了ITC解釋后認(rèn)為,ITC提及的未預(yù)見發(fā)展的復(fù)雜性要求提供更為詳細(xì)的解釋和支持?jǐn)?shù)據(jù)。
上訴機(jī)構(gòu)同意歐共體的觀點(diǎn),即在本案中,ITC提到的是宏觀經(jīng)濟(jì)事件對眾多產(chǎn)業(yè)的影響,因此ITC應(yīng)當(dāng)證明未預(yù)見發(fā)展與每種產(chǎn)品進(jìn)口增加之間的邏輯聯(lián)系,而不是由專家組去理解ITC報(bào)告中所沒有做的分析。因此專家組要求對每種產(chǎn)品都證明未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致進(jìn)口增加是正確的。由于ITC沒有提供合理結(jié)論,專家組認(rèn)定每種保障措施都不符合GATT第19條第1款(a)項(xiàng)和協(xié)定第3條第1款的結(jié)論沒有錯(cuò)誤。
(4)關(guān)于專家組沒有將某些數(shù)據(jù)與ITC裁定相聯(lián)系
美國提出,專家組沒有考慮ITC報(bào)告在其他部分(進(jìn)口增加)提到的數(shù)據(jù)。但第3條第1款要求對所有法律和事實(shí)問題提供合理結(jié)論。合理結(jié)論不是該結(jié)論甚至沒有提及的事實(shí);提供合理結(jié)論的是主管當(dāng)局,而不應(yīng)當(dāng)由專家組收集散落在報(bào)告中的數(shù)據(jù)提供合理結(jié)論。
美國提到了上訴機(jī)構(gòu)在歐共體管接頭案中的觀點(diǎn)。美國認(rèn)為,在該案中,主管當(dāng)局沒有考慮反傾銷協(xié)定中明確列舉的一個(gè)因素,但上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,從報(bào)告的其他部分看,主管當(dāng)局已經(jīng)考慮了這個(gè)因素。但該案與本案是不同的。本案不是ITC報(bào)告是否考慮了某個(gè)數(shù)據(jù)的問題。ITC也許考慮了所有相關(guān)因素,但沒有用這些數(shù)據(jù)解釋未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致了進(jìn)口增加。而這項(xiàng)工作不應(yīng)當(dāng)由專家組去完成。
(5)結(jié)論
上訴機(jī)構(gòu)維持專家組裁決,即10種保障措施都不符合GATT第19條第1款(a)項(xiàng)和保障措施協(xié)定第3條第1款的規(guī)定,因?yàn)镮TC報(bào)告沒有對未預(yù)見發(fā)展導(dǎo)致進(jìn)口增加提供充分合理解釋。
【注釋】
[36] 例如Appellate Body Report in Korea – Dairy, para. 74.
[37] Appellate Body Report, US – Lamb, para. 72; Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 85.
[38] Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 86.
[39] US – Fur Felt Hats, para. 9, cited with approval in Appellate Body Report, Argentina – Footwear (EC), para. 96;Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 89.
[40] Appellate Body Report, US – Lamb, para. 72;Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 85.
[41] Appellate Body Report, US – Lamb, para. 76.
[42] Appellate Body Report, US – Wheat Gluten, para. 54.
[43] Appellate Body Reports, Argentina – Footwear (EC), para. 93, and Korea – Dairy, para. 86.
[44]] Appellate Body Report, Argentina – Footwear (EC), para. 91; Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 84.
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