憲法權(quán)威：一個(gè)虛構(gòu)的神話

憲法權(quán)威：一個(gè)虛構(gòu)的神話 　　「內(nèi)容提要」 憲法應(yīng)否具有權(quán)威性與憲法是否具有權(quán)威性是不同的兩個(gè)問題。中國(guó)的憲法從制度的設(shè)計(jì)上就預(yù)設(shè)了導(dǎo)致憲法權(quán)威性不可能真正實(shí)現(xiàn)的幾個(gè)悖論，包括“等憲法”的法律與憲法權(quán)威的悖論，立法至上與憲法權(quán)威的悖論，社會(huì)變革與憲法權(quán)威的悖論。這些悖論的解決，既需要對(duì)憲法文本進(jìn)行完善，更需要點(diǎn)點(diǎn)滴滴具體制度的變革與完善。　　「關(guān)鍵詞」 憲法權(quán)威 “等憲法”的法律 立法至上 社會(huì)變革　　憲法應(yīng)不應(yīng)具有權(quán)威性？在當(dāng)前中國(guó)的語境下，這個(gè)問題似乎是一個(gè)偽問題，因?yàn)椴还苁侵�名學(xué)者，還是政府高官，幾乎都異口同聲：憲法應(yīng)當(dāng)具有至高的權(quán)威。有的學(xué)者還不遺余力地著書立說，論證憲法至上是法治之本。然而，與此形成鮮明對(duì)比的卻是，憲法在實(shí)際上卻成了一紙空文，違憲的事例層出不窮，更有甚者，有人還提出了“良性違憲”這樣的說法來為違憲的行為制造合理依據(jù)。 面對(duì)違憲的事件，中國(guó)的憲法卻始終沉默不語，也難怪老百姓會(huì)說：“它沒憲法”。 與此同時(shí)，被學(xué)者們視為憲法權(quán)威性表現(xiàn)之一的憲法的穩(wěn)定性，在中國(guó)卻受到極大的戲弄。平均五六年一次的憲法修改，使憲法成為一紙宣言書，而不再是具有神圣性和權(quán)威性的根本法�！　∶鎸�(duì)這種困境，許多人將其原因歸結(jié)為“規(guī)范與實(shí)踐的沖突”，認(rèn)為“我國(guó)目前憲政中的主要問題在于實(shí)踐，而不在于規(guī)范層面的‘矛盾’，規(guī)范是好的，沒有矛盾，關(guān)鍵在于實(shí)踐中的落實(shí)。” 但規(guī)范在實(shí)踐中如何落實(shí)？落實(shí)后的實(shí)際情況如何？持此觀點(diǎn)的學(xué)者則語焉不詳。其實(shí)，按這些學(xué)者的思路，使憲法規(guī)范在實(shí)踐中落實(shí)，無非要靠加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者的法治意識(shí)，加強(qiáng)公民對(duì)憲法的尊重等等。但是，呼吁加強(qiáng)法治意識(shí)那是道德倫理學(xué)家應(yīng)做的事。作為一種法律的視角，本文試圖從制度設(shè)計(jì)層面分析中國(guó)憲法權(quán)威性缺失的原因，并由此得出本文的主旨，中國(guó)憲法權(quán)威性缺失的原因主要來自制度設(shè)計(jì)的弊端，憲法的制度設(shè)計(jì)本身就預(yù)設(shè)了憲法將不會(huì)被尊重。進(jìn)而，本文還將就所論及的問題提出一些嘗試性的解決思路�！　∫�、 “等憲法”的法律與憲法權(quán)威的悖論　　憲法權(quán)威性首要的體現(xiàn)是法律的制定必須依據(jù)憲法，不得違背憲法。違憲的立法不是法律，這是1803年美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過馬伯里訴麥迪遜案就闡明的規(guī)則。但是在我國(guó)憲法與法律的關(guān)系究竟如何呢？　　我國(guó)憲法規(guī)定：憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。同時(shí)，立法法第88條授權(quán)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)撤消同憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例和單行條例。第90條和91條進(jìn)而設(shè)立了對(duì)法規(guī)、自治條例、單行條例作違憲審查的程序。單從憲法和立法法的這幾個(gè)條文看，我國(guó)憲法宣稱自己具有最高的法律效力，法律制定必須依據(jù)憲法，法律在憲法之下。但是，對(duì)違憲的法律如何認(rèn)定，怎么處理，憲法沒有任何規(guī)定，立法法也對(duì)此保持沉默。　　憲法權(quán)威性形式上的表現(xiàn)是憲法的修改程序比一般的法律嚴(yán)格。我國(guó)的憲法修改需要全國(guó)人大全體代表的三分之二以上多數(shù)通過，而普通的法律只需全體代表的二分之一以上通過。這種規(guī)定體現(xiàn)了憲法的至上性，表明了憲法高于法律。但是，在我國(guó)立法中存在一個(gè)重要的事實(shí)，即全國(guó)人大的立法總是以三分之二以上的高支持率通過。正如有學(xué)者精當(dāng)指出的，全國(guó)人大立法三分之二以上高支持票率的事實(shí)是認(rèn)識(shí)我國(guó)憲法與法律相對(duì)地位的關(guān)鍵。修改憲法只需要全國(guó)人大三分之二以上就可通過，立法也有三分之二以上多數(shù)通過，這樣的法律實(shí)際上已經(jīng)獲得與憲法相等的權(quán)威性，因?yàn)閷?duì)于這樣的立法，除了立法機(jī)關(guān)的自我約束外，沒有其他方法可以阻止他們換用憲法的表達(dá)。因此，從這個(gè)意義上講，我國(guó)的法律在地位上等同于憲法，而且無所謂合憲不合憲�！　�為什么憲法文本確認(rèn)的憲法的至上的權(quán)威性卻在現(xiàn)實(shí)的人大立法中被銷解了呢？這要從全國(guó)人大遵循的根本的組織原則-民主集中制原則和黨的領(lǐng)導(dǎo)中找原因。我們的民主，是全國(guó)各族人民都享有的民主，因此，每屆全國(guó)人大3000名左右的代表，包括了各個(gè)階層各個(gè)民族的代表，民主的范圍不可謂不廣；同時(shí)，我們的民主又是在集中指導(dǎo)下的民主。集中指導(dǎo)如何可能？因?yàn)槲覀冇悬h的領(lǐng)導(dǎo)。如此，才有了每次全國(guó)人大開會(huì)之前黨員代表的“預(yù)備會(huì)議”，才有了當(dāng)了三年“啞巴代表”的人大代表， 也才有了“等憲法”的法律�？梢姡�造成我國(guó)法律無所謂合憲不合憲的正是我們的民主集中制�！　∫陨系姆治霰砻魑覈�(guó)的法律與憲法的關(guān)系實(shí)際上消解了憲法的權(quán)威，法律等同于憲法，憲法隨時(shí)可以被法律所替代，法律也隨時(shí)可以換用憲法來表達(dá)。在這樣的處境下，奢談憲法的權(quán)威，就無異于癡人說夢(mèng)了�！　《�、 立法至上與憲法權(quán)威的悖論　　“立法至上，也就是立法機(jī)關(guān)至上，或者說議會(huì)至上，至上也就是主權(quán)的意思�！� 在我國(guó)，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)�！钡谌龡l第二款又進(jìn)一步規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督�！睆膽椃ǖ囊�(guī)定上看，我國(guó)把人民作為一切國(guó)家權(quán)力的來源，代表機(jī)構(gòu)則被奉為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，因此，立法至上在我國(guó)的確切稱謂應(yīng)是全國(guó)人大至上。　　在這樣的制度設(shè)計(jì)下，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都是由人大產(chǎn)生，并向人大負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。也正因此，我國(guó)不是西方憲政意義上的分權(quán)制，而是“議行合一”。在我國(guó)，立法、司法、行政不是象美國(guó)體制下的相互獨(dú)立、相互制衡，而是立法至上，行政、司法從屬于人大。三種權(quán)力的差別是分工的不同，而非分立與制衡。雖然行政訴訟的引入使司法權(quán)可以一定程度上監(jiān)督、審查行政權(quán)，但對(duì)于立法權(quán)，司法權(quán)與行政權(quán)則不可有半點(diǎn)逾越。在這樣一種立法至上的體制中，如果審視一下立法至上與憲法的權(quán)威之間的關(guān)系，就不難發(fā)現(xiàn)這二者實(shí)際上構(gòu)成了一個(gè)悖論。　　憲法權(quán)威性的重要體現(xiàn)是憲法得到嚴(yán)格地遵守，當(dāng)其被違反時(shí)可以通過違憲審查的方式及時(shí)予以補(bǔ)救。但在我國(guó)，一如上文所述，法律本身無所謂合憲不合憲，也就無所謂違憲不違憲。全國(guó)人大因其本身在國(guó)家權(quán)力體系中具有最高的地位， 所以除了自我監(jiān)督外，沒有其他的國(guó)家機(jī)關(guān)可以對(duì)其實(shí)施法律意義上的監(jiān)督與制約，因此，即使全國(guó)人大實(shí)施了違背憲法的行為，也沒有任何法定措施可以補(bǔ)救。在這種情況下，只能靠全國(guó)人大自身的糾錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮作用。這樣的制度設(shè)計(jì)，在憲法的權(quán)威性與立法（人大）的至上之間形成了一個(gè)悖論。這個(gè)悖論在現(xiàn)實(shí)的憲政運(yùn)作的結(jié)果是憲法得不到嚴(yán)格遵守，憲法權(quán)威被隨意損害�！　∪�、社會(huì)變革與憲法權(quán)威的悖論　　在1996年到1998年的中國(guó)憲法學(xué)界，出現(xiàn)了關(guān)于“良性違憲”的熱烈討論，雖然這場(chǎng)討論已過去幾年了，但由這場(chǎng)討論引發(fā)的中國(guó)憲法中存在的一些深層問題，卻不斷地吸引學(xué)者們繼續(xù)探討。在這些討論中，許多學(xué)者都把目光投向了社會(huì)變遷與憲法規(guī)范的關(guān)系這樣重大而現(xiàn)實(shí)的理論問題。　　本文因限于主題，不準(zhǔn)備詳細(xì)討論社會(huì)變遷與憲法規(guī)范的關(guān)系問題，而將著眼點(diǎn)放在由良性違憲的討論而引起的對(duì)我國(guó)憲法文本的反思，進(jìn)而對(duì)憲法文本與憲法權(quán)威的關(guān)系作一探討�！　�憲法權(quán)威性的一個(gè)重要體現(xiàn)在于憲法的穩(wěn)定性。憲法作為規(guī)定國(guó)家基本制度與公民基本權(quán)利的根本法，應(yīng)該具有較一般法律更強(qiáng)的穩(wěn)定性。很難設(shè)想，一部朝令夕改的憲法會(huì)有很強(qiáng)的權(quán)威性。美國(guó)憲法制定了二百多年，至今只有27條修正案， 正是憲法的穩(wěn)定性，保證了人民對(duì)憲法持續(xù)的敬仰。反觀我國(guó)憲法，自建國(guó)后已經(jīng)制定了4部，而且?guī)缀趺恳徊慷际窃谕品�前一部的基礎(chǔ)上建立起來的。如果說這4部憲法的制定是由于我國(guó)特殊的歷史原因所致，那么1982年憲法制定至今，短短20年，就已修改了三次，有了17條修正案，而且，按照每開一屆黨代會(huì)就會(huì)有一次憲法修改的慣例，我國(guó)的憲法還會(huì)這樣一直每隔5、6年修改一次。這樣頻繁地修改，使人民對(duì)憲法的信仰大大降低�！　�導(dǎo)致憲法頻繁變動(dòng)的原因，除了我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)生活變動(dòng)劇烈，憲法需要反映這種變化以外，更主要的原因還是由于憲法文本本身的原因。我國(guó)憲法除了國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限、運(yùn)作程序以及公民的基本權(quán)利以外，還有大量的有關(guān)國(guó)家政策的規(guī)定。在憲法中規(guī)定國(guó)家的基本政策，這是與我國(guó)對(duì)憲法功能的認(rèn)識(shí)和立憲修憲的指導(dǎo)思想相適應(yīng)的。我國(guó)憲法在序言中宣稱：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力�！奔热粦椃ㄊ菍�(duì)人民斗爭(zhēng)成果的確認(rèn)，那么規(guī)定最新的成果就成為理所當(dāng)然。同時(shí)，我國(guó)的修憲指導(dǎo)思想是對(duì)黨的最新政策以憲法的形式予以確認(rèn)，以此賦予政策憲法上的正當(dāng)性。所以，不管是1982年憲法還是此后的三次憲法修改，都是以當(dāng)時(shí)黨的文件為藍(lán)本的。例如，1999年的憲法修改中的第13、14、15、、16條修正案就是對(duì)十五大報(bào)告的原文照抄。在這樣的修憲指導(dǎo)思想指導(dǎo)下，憲法必將是黨的政策的隨從，跟在黨的政策后亦步亦趨。這種制度的弊端至少有一下幾點(diǎn)：　　1、 影響了人們對(duì)憲法穩(wěn)定性的預(yù)期，進(jìn)而影響人們對(duì)憲法的理解，而且，往往導(dǎo)致將憲法與黨的政策混淆，削弱了憲法作為國(guó)家根本法的功能。　　2、 憲法作為黨的政策的反映，在政策變化后必然要作出變化，這種現(xiàn)象不但削弱了憲法的穩(wěn)定性，而且給人們一種憲法跟著政策亦步亦趨的感覺，破壞了憲法的神圣感和尊嚴(yán)�！　�3、 憲法中規(guī)定了過多政策性的內(nèi)容，而這些內(nèi)容隨著社會(huì)的變遷又是極易發(fā)生變化的，當(dāng)社會(huì)生活發(fā)生變化，憲法確不能及時(shí)作出應(yīng)對(duì)，致使一些變革雖然符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律但卻與現(xiàn)行憲法相抵觸，也即被學(xué)者稱之為的“良性違憲”。面對(duì)這種現(xiàn)象，我們固然可以堅(jiān)守憲政法治的陣地，對(duì)違反憲法的變革行為從憲法與法治的立場(chǎng)予以否定，但我們卻無法擺脫這樣的尷尬境地：一方面，我們猛烈抨擊違憲的變革行為，另一方面，被我們猛烈抨擊的做法不久卻經(jīng)修憲程序成為憲法的規(guī)定�！　∶鎸�(duì)憲法中如此之多的關(guān)于國(guó)家政策的規(guī)定，我們?cè)诠拇祽椃��?quán)威時(shí)不得不加倍小心，因?yàn)槿绻麘椃ㄕ娴孟褚恍�學(xué)者鼓吹的那樣修改一次管30甚至50年，那么，出現(xiàn)的結(jié)果要么是社會(huì)停止變革，要么是憲法被拋在一邊，所謂“良性違憲”的行為大行其道�！　∷摹⑸裨挼钠茰缗c可能的道路　　以上我分析了憲法權(quán)威與“等憲法”的法律、立法至上、社會(huì)變遷的三個(gè)悖論，以此揭示中國(guó)的憲法從其文本體現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)就暗設(shè)了憲法權(quán)威不可能得以實(shí)現(xiàn)，在這樣的制度設(shè)計(jì)下，憲法權(quán)威不過是一個(gè)虛構(gòu)的神話。那么，當(dāng)神話被打破，當(dāng)憲法被揭下虛幻的神圣面紗，我們?cè)撊绾螌ふ乙院蟮穆罚俊　≡谝陨系娜齻�(gè)悖論中，社會(huì)變遷與憲法權(quán)威的矛盾可以由憲法文本本身得到解決。 解決這一問題的關(guān)鍵是從理論上搞清憲法應(yīng)該規(guī)定什么。英國(guó)繼戴雪（Dicey）之后最權(quán)威的憲法學(xué)家詹寧斯（Jennings）在其名著《法與憲法》中認(rèn)為，“憲法所意指的是規(guī)定政府的主要機(jī)構(gòu)的組成、權(quán)力和運(yùn)作方式的規(guī)則以及政府機(jī)構(gòu)與公民之間關(guān)系的一般原則的文件�！� 憲法的主要內(nèi)容應(yīng)是規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成、權(quán)限、運(yùn)作程序以及公民的基本權(quán)利。當(dāng)然，這并不意味著憲法不可以規(guī)定其他內(nèi)容。實(shí)際上，當(dāng)今世界許多國(guó)家的憲法都有關(guān)于建國(guó)的基本理念、根本國(guó)策的規(guī)定。但是，對(duì)于作為根本法規(guī)定的基本國(guó)策，應(yīng)是關(guān)涉到國(guó)家的根本存在的內(nèi)容，例如四項(xiàng)基本原則。至于其他涉及經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度、精神文明等內(nèi)容，雖然重要，但卻可以通過一般法律或行政法規(guī)的形式予以確立。將那些易變的政策性的規(guī)定從憲法中取消，只保留那些最基本的涉及建國(guó)基本理念的政策性規(guī)定，這樣，既可以使憲法有足夠的彈性容納社會(huì)的急劇變遷，又可以減少甚至杜絕“良性違憲”的情況發(fā)生。同時(shí)，由于避免了類似“良性違憲”這樣的尷尬，憲法的權(quán)威自然得以保障�！　�僅僅冀希望于制定一部完善的憲法就可以解決一切問題是一種烏托邦式的幻想。且不說存不存在一部盡善盡美的憲法，假使存在這樣一部憲法，那么這部憲法本身也沒有生命，要使其成為一部“活”憲法，還需要將憲法運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)中，通過憲法審判、憲法解釋等方式才能真正賦予憲法以生命力。在我國(guó)，人大至上的體制不可能讓我們引入真正的違憲審查機(jī)制，但這并不代表著在維護(hù)憲法權(quán)威方面我們將無所作為，相反，當(dāng)我們總將目光投向那些根本的體制、矛盾、沖突時(shí)，恰恰忽略了就擺在我們面前的那些問題。有人說，1989年頒布的《行政訴訟法》開啟了中國(guó)的憲政大門。既然大門已開，那么憲政大潮必將滾滾而來。行政訴訟法規(guī)定法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，那么能不能再進(jìn)一步，將行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的行為也納入司法審查的范圍，這樣的設(shè)計(jì)，即與我國(guó)的憲法規(guī)定不抵觸，也實(shí)際上將除法律以外的規(guī)范性文件納入了司法審查的范圍。與此相聯(lián)系，憲法也應(yīng)成為法院判案的依據(jù)。中國(guó)的憲法是有名無實(shí)，雖然宣稱是根本法，但不能作為法律在司法中直接適用。法律真正的權(quán)威來自它的適用性，很難設(shè)想，一部不能在司法實(shí)踐中適用的法律會(huì)具有權(quán)威，會(huì)得到人們的尊重。憲法同樣如此，不能在司法實(shí)踐中適用，憲法就像遠(yuǎn)方的海市蜃樓，雖然美麗，但卻只是幻影。而且，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)也完全可以容納憲法的司法化。反對(duì)憲法司法化的一個(gè)重要理由是法院無權(quán)解釋憲法，而適用憲法必然涉及憲法的解釋，因而，法院無權(quán)適用憲法。照此思路，憲法中也沒規(guī)定法院有解釋法律的權(quán)力，那么是不是法院也無權(quán)適用法律審理案件了呢？據(jù)此，法院有審查行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的權(quán)力，可以直接宣布違憲或違法的具體行政行為無效，如果涉及法律與憲法沖突時(shí)，則應(yīng)提交人大常委會(huì)請(qǐng)求解釋。　　民主集中制與違憲審查制的根本沖突，立法至上與憲法權(quán)威的悖論，并非是一些精英式的制度設(shè)計(jì)能夠解決的。當(dāng)我們糾纏于這些問題并感到前方一片迷茫時(shí)，我們是否應(yīng)該想到，學(xué)者精英式的制度設(shè)計(jì)并非只有涉及到根本的制度設(shè)計(jì)時(shí)才會(huì)有價(jià)值，實(shí)際上中國(guó)現(xiàn)在更需要的是如何在現(xiàn)有的政治框架內(nèi)更好的完善具體的制度，因?yàn)�，我們還遠(yuǎn)未充分利用制度所提供的空間。正如有學(xué)者已經(jīng)指出的， 我們還遠(yuǎn)未搞清民主集中制的真正內(nèi)容，到底民主和集中的比例應(yīng)多大，怎樣在現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度中體現(xiàn)民主與集中，這些都是值得探討的問題。就目前的許多做法，例如上屆全國(guó)人大常委會(huì)主持下屆全國(guó)人大的選舉是否符合民主集中制，或者是否民主集中制必然要求如此，都是可以研究的。此外，人民代表大會(huì)常委會(huì)的組成人員的素質(zhì)、任期等也可以在民主集中制框架下予以完善�！　∥濉⒔Y(jié)語　　本文可以看作是對(duì)當(dāng)下幾乎眾口一詞地維護(hù)憲法權(quán)威，強(qiáng)調(diào)憲法至上的一種反思，同時(shí)也是在規(guī)范的意義上對(duì)我國(guó)憲法（憲政）體制的一種反思。也許反思的結(jié)果讓我們（至少讓我自己）感到我們這個(gè)國(guó)家要在現(xiàn)代實(shí)現(xiàn)西方意義上的民主憲政，道路還很漫長(zhǎng)。但唯其如此，我們才會(huì)少些不切實(shí)際的幻想，多些關(guān)注中國(guó)現(xiàn)實(shí)的理性。也只有這樣，中國(guó)的憲政之路才會(huì)一步步扎扎實(shí)實(shí)走下去，中國(guó)人等待了百年的憲政之夢(mèng)才能在可預(yù)見的將來變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

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