政府的結構分析——以歐洲現(xiàn)代歷史為視角

政府的結構分析——以歐洲現(xiàn)代歷史為視角 　　作為網(wǎng)絡結構的政府具有與時俱進性，沒有一成不變的、永恒的內(nèi)容。企圖對“政府”這一概念作一勞永逸的定義是注定要失敗的。本文從結構學的角度對政府進行探討，從經(jīng)驗的角度對19世紀以來西歐政府的形成作一簡單考察。如果本文的觀點得以成立，就不存在普遍適用的政府理論，所謂的政府也只是社會發(fā)展的一個偶然性結果。所謂的結是指互相作用著的個體所形成的結合，這里需要強調(diào)的是形成結構的關系。本文認為形成政府結構的關系是一種網(wǎng)絡，因此，政府就是這樣一種網(wǎng)絡結構。瓦特。鮑威爾（Walter W . Powell）對此作出了清晰而令人信服的分析[2].他指出除市場和等級制度外，還必須將網(wǎng)絡視為抽象的組織形式，市場的一般性基礎是契約和財產(chǎn)權；等級制度的基礎則是就業(yè)關系；網(wǎng)絡的基礎是剩余的其他力量。市場交往的途徑是價格；等級制度交往的途徑則是慣例，兩者是在網(wǎng)絡中互相作用。關于沖突的解決方法，在市場中是討價還價，在等級制度中是行政命令和監(jiān)督，在網(wǎng)絡中則存在一種互惠、交易的形式。也就是說，相對于市場和等級制度而言，網(wǎng)絡的概念更強調(diào)正當性問題[3].把網(wǎng)絡這一概念移植到政治領域既不大膽，也不具開創(chuàng)性，事實上，米歇爾和考勒曼已經(jīng)在這一方面作出貢獻，盡管其概念趨于模糊[4].當我們將網(wǎng)絡結構適用于政府時，應當考慮鮑威爾的分析。網(wǎng)絡必定是一些實體相互之間的聯(lián)系，在政府中，制度注定是最重要的。從歷史的角度說，政府之間的關系在一定程度上還存在等級關系，盡管這種等級正在消退。在吉登斯的結構理論中，結構被定義為一種規(guī)則和資源，他們依賴于社會制度，并受時空限制。他主張結構的雙重性，一方面，結構是社會實踐的媒介，同時也是社會實踐的結果[5].在吉登斯的結構理論中，行為者扮演著決定性的角色。結構僅在人們采取行動意圖創(chuàng)造和復制他們的社會時，作為行動的中介和結果而存在。我們認為這一點非常重要。然而，我們同樣同意阿克（Archer）的觀點，在她對結構理論的批判中認為吉登斯的觀點有兩個是不易令人接受的。首先，她強調(diào)結構理論中的轉(zhuǎn)化可以僅僅依賴權力關系，然而在這個理論范式中，互動的交換或者不同行為者的共同愿望卻是缺席的。第二，社會科學家有充分的理由分析結構性的行為和轉(zhuǎn)化結構之間的關系和它們對結構的影響。暫時性的結果是不易察覺的。在這種情況下原因-結果分析看來是適宜的。吉登斯的結構持久性意味著轉(zhuǎn)化的結構性行動和機構性的復制一定是一枚硬幣的正反兩面，即，時間上的連接性[6].在這個政府理論的分析中，我們認為政府是一個結構，一種在某些方面與個人行為在邏輯上相分離的結構；另一方面，結構也被作為個人行為的相互關系的結果來對待。

　　一、早期資本主義政府

　　在古典體制末期，市場機制促進社會自治的思想對政治秩序有著巨大的影響。政府的角色被限定為服務者和一個獨立的，準自然秩序的保證人。很顯然，這種自由主義的政府模式反映了資本家的利益。然而，它并非只是與某一類特定利益相連結，而是具有廣泛的包容性。這一事實使這一政府模式受益良多。其他的社會團體也有可能在其中找到認同性[7].貴族和教會階層必定是對這一政府模式最不感興趣的人群。貴族完全喪失了作為一個階層的功能，如果宗教不再是對人們的私人事務進行公開支配的規(guī)范，神職人員也就與其他職業(yè)沒有了區(qū)別。行會的工匠們也不會太歡迎資本主義精神。然而，對于農(nóng)民階層來說新的市場秩序卻是有利的，因為它意味著貴族的土地可以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自己的財產(chǎn)，在市場上進行買賣的農(nóng)民可以維護他們自己的利益。新的資產(chǎn)階級階層、商人、銀行家、制造商、市政人員、專業(yè)技術人員和知識分子是資本主義精神的真正的實踐者，他們在貴族體制內(nèi)沒有任何位置，雖然人數(shù)不多，他們在經(jīng)濟上卻很強大，受教育程度高，而且善于表達自己的利益。資產(chǎn)階級的聲音能否被傾聽不僅取決于他們自己，也取決于古典體制及其支持者的抵抗強度，以及人數(shù)最為眾多的農(nóng)民的態(tài)度。不同政府的權力關系模式和聯(lián)合進程決定了歐洲政府的不同發(fā)展進程。舊秩序向新秩序的轉(zhuǎn)變程度因國而異，19世紀初逐漸發(fā)展起來的歐洲的“新”政府與老的極權主義政府極為不同，一些事情確實改變了。隨著19世紀資本主義的逐漸擴張，為了生存以及在國際體系中擴張，發(fā)展一個資本主義的工業(yè)基礎對于這些政府來說就極為必要了。正因為如此，資本主義的發(fā)展與早期資本主義政府之間，資本家和政府領導人之間的關系是含混不清的。政府在統(tǒng)治階層的手中不僅僅是一個工具。資本主義生產(chǎn)模式的發(fā)展，對剩余價值而不是剩余生產(chǎn)的剝削，以及對契約自由的尊重，意味著對不斷擴張的勞動力市場使用暴力制裁的排斥，此前，政府暴力對于索取過剩生產(chǎn)來說是必需的。工資勞動力在形式上是自由的，但是一無所有的工人養(yǎng)家糊口的需求使雇主擁有足夠的制裁是手段。工人的數(shù)量還沒有多到使市場力量的非均衡性需要引起政府干涉的地步。

　　在這里，�？碌谋O(jiān)控理論是非常適宜的[8].對工作場所的監(jiān)控和政府的監(jiān)控活動是和政府對暴力的壟斷以及內(nèi)部綏靖相聯(lián)系的。傳統(tǒng)的儀式和暴力形式的權力被一種精巧的政府的內(nèi)部制約結構所代替。然而，在國際關系中，傳統(tǒng)的形式鞏固并發(fā)展了。我們認為，貿(mào)易和貨幣政策，重商主義，通訊及工業(yè)，義務性教育的發(fā)展等等這些早期資本主義政府典型的行為，必須被放在國際體系的視野中來考察。這樣，自由主義的理想模式和政府權力的不協(xié)調(diào)性就有了新的含義。對自由主義模式的堅持并不能使一個政府得到他所要的全部東西，但是一些關鍵的利益被滿足了。在資本家和政府領導和官僚之間存在著緊密地聯(lián)系，然而，他們代表了不同階層的利益，因此，他們的利益雖然有時是在不同程度上相互重疊的，但絕不是完全一致的。極權主義政府的轉(zhuǎn)變是一個尋求變革的新的社會力量，試圖堅持舊秩序的保守勢力，以及國際秩序的需求之間進行互動的復雜過程。新階層得到了使用政府機器的機會和由此帶來的權力。但他們從來不是最高的。此外，對國際秩序的考慮使得他們代表更廣泛階層而不僅僅是將他們帶到權位上的階層的利益。這一點在最近有關學者試圖了解瑞典在19世紀早期發(fā)展的努力中極為明顯[9].大量的自治團體產(chǎn)生了，他們或是中產(chǎn)階層的產(chǎn)物，或是政府行政機關控制下級階層的產(chǎn)物。一些新團體無疑與農(nóng)業(yè)部門中出現(xiàn)的資本主義生產(chǎn)關系有關。其他的，例如禁欲會和一些宗教改革團體，則反映了資本主義發(fā)展早期在意識形態(tài)領域里發(fā)生的震蕩。

　　資本積累、技術革新、和農(nóng)業(yè)部門里的社會分層是一個逐漸突破的社會經(jīng)濟進程。在政治領域，自由市場理念和個人主義出現(xiàn)了。從歷史的角度說，早期資本主義政府的興起正是對經(jīng)濟及技術變革的理性回應。然而，這只是反思性的知識建構，早期資本主義政府是一個充滿進步和沖突的長期的政治斗爭的最終產(chǎn)物。有時，這個進程中的關鍵步驟可以以理性妥協(xié)的方式來完成。例如1809年瑞典的憲法改革就是這樣一個例子。然而，這種理性妥協(xié)從來沒有帶來過一個全新的制度，通常它們只是局部的改革。它們是一個逐步的對不斷變化的經(jīng)濟和技術結構進行試錯性的調(diào)整過程，而不是針對變動結構的政治行為。新政府的最終外形取決于支持和反對變革的社會力量。經(jīng)濟和技術進程是創(chuàng)業(yè)行為的總體結果。政治操縱的空間雖然存在，但通常也是很小的。有時政治進程甚至成為基本的改變力量，為經(jīng)濟進程設定新的框架。新的框架并不總是進步力量手中的先驅(qū)者，它也可能是一個政治妥協(xié)的結果而具有保守性。法國非平等主義的七月王朝就是一個有著保守內(nèi)容的新的憲政體制。瑞典的1809和1865/66年憲法改革是改變框架的另一個例子。1809年憲法是國會的節(jié)制態(tài)度的結果。設計者們既反對王權的絕對支持者，也反對激進團體消滅特權階層和進行全面的經(jīng)濟政治改革的主張。國王/政府，國會和法院之間的權力分配在一定程度上是受益于孟德斯鳩的學說，但憲法更多的是以前幾個世紀不同體制的歷史經(jīng)驗的總結[10].政治框架改革的第三個例子是普魯士的由容克貴族進行的1806年改革。不同的權力關系和變革的其他一些重要的先決條件（例如法律體系）決定了變革的具體結果。例如，瑞典的這一進程持續(xù)了五十多年。政治是對所出現(xiàn)的問題的一個逐漸地反映的過程，而這些問題又總是起源于經(jīng)濟變革。

　　通過這種方式，封建制度被消除了。早期的資本主義政府絕不是轉(zhuǎn)變中的經(jīng)濟領域的行為者所要求的唯一的解決之道。他們在爭取自由市場的時候在頭腦中有自己的利益需求。他們的設想受到其他社會力量的挑戰(zhàn)。因此，最終的結果與最初的設想比較起來在很大程度上是一個被削弱了的結果。這些在19世紀早期作為歷史先決條件和支持及反對現(xiàn)代化的產(chǎn)物出現(xiàn)的政府不應該被認為是一個普適的結果。它僅僅是歷史性的。新的政府和逐漸發(fā)展的自由市場模式可以被看作是傳統(tǒng)社會的解體過程和取代傳統(tǒng)社會的現(xiàn)代社會建構過程的綜合產(chǎn)物[11].因此，與安德遜（Perry Anderson） 不同，本文關注于轉(zhuǎn)型[12].政府用一種功能取代了另一種功能，而對于轉(zhuǎn)變本身卻未給與特別的關注。與這些視角不同，這里的方法是起源性的和過程性的，自由主義政府是一個發(fā)展性的概念，強調(diào)網(wǎng)絡的機構。

　　二、組織化的資本主義政府

　　隨著組織化的資本主義政府在正式的組織機構方面和公民崇拜方面達到了一個新的高度。同時也部分地失去了集中性、簡單性和同質(zhì)性，這在發(fā)展進程中是并不矛盾的。組織化的資本主義被用來指稱在1890年左右在西歐取得普遍性的一種社會組織形態(tài)。然而在這一時期，一種使政府和社會間的分界變得模糊的進程發(fā)生了[13].這一融會進程是逐漸發(fā)展的，它建立于意識形態(tài)和社會實踐兩個基礎之上。在意識形態(tài)方面，給人印象深刻的是在19世紀最后十年在自由主義政府的有限空間內(nèi)讓位于與新的政治思潮。社會主義者期望加大政府對社會的干預強度。，對他們來說，政府是建立他們所希望的社會秩序的最重要的工具。社會責任的新思潮使自由主義廣為人知，新的保守主義則把政府看作是社會和物資福利得的最重要的道德中介。所有這些新意識形態(tài)的關鍵概念是責任。政府對本國公民的生命安全，對本國的工商企業(yè)，對國家的繁榮負有責任。當保護主義取代了自由貿(mào)易，人們就轉(zhuǎn)而支持政府利益而不是農(nóng)業(yè)和工業(yè)的自身利益[14].為了國家利益，政府有義務在原材料和市場方面扶持農(nóng)業(yè)和工業(yè)，殖民主義帝國致使政府和商業(yè)向連接的方式之一。政府必須對社會整體負責任不僅意味著它必須保護本國的工農(nóng)業(yè)免受國外的競爭，而且工農(nóng)業(yè)必須在更廣泛的意義上受到保護和提升。商業(yè)教育即使在以前不存在的地方也變得普及了，例如英國的皇家學院就是很好的例證[15].在別的政府，這努力通過設立貿(mào)易和工業(yè)部來促進國民經(jīng)濟。為了貫徹這些新的政府政策，市政服務就變得極為重要了。人們開始重視它的質(zhì)量，并且要拓展范圍。新的政府必須是一個更有效率的政府。在19世紀下半葉市政服務改革在西歐是很普遍的。這對消除外來影響和賄賂，裙帶關系等是很重要的。他們只能在政治事務中逐步的被根絕。法國的改革最多，使得他在19世紀的最后幾年變得很有效率[16].普魯斯1866年開始了他的重要改革，這是的不僅王朝本身而且整個政府都成為官僚效忠的基本對象。在英國，1853年的Northcote trevelyan報告被執(zhí)行了，后來則引進了文官職位的公開競爭制度。改革背后的動力都是一樣的，舊的做法必須被廢除，只有最稱職的人才能來服務于政府。因此，在一些政府市政服務改革并完善了，社會高度整合，雇主協(xié)會，工會，民間組織成長并發(fā)展起來，商業(yè)在水平和垂直兩個方向整合起來，公司兼并導致了一種新的市場結構，單個公司和卡特爾，托拉斯，辛迪加的壟斷行為更為普遍[17].

　　一種經(jīng)過改革的官僚體系是必需的。社會發(fā)展的動力轉(zhuǎn)移到新的私人部門的組織中去，這些組織不再僅僅是商業(yè)公司，它們成為盡其所能爭取其利益的團體，即使在與政府的關系上也是如此。他們與國際機構建立了穩(wěn)固的聯(lián)系，反過來政府也要通過建立適當?shù)牟块T來反映這種關系。不僅資本而且工人也越來越組織化，作為資本家的利益集團，他們不僅通過對現(xiàn)行政策的反應，更主要的通過影響決策者，來使政府感覺到他們的影響的存在。政府接受的主要的新責任是由1880年代以后產(chǎn)生的新技術的大規(guī)模采用所引發(fā)的人類安全問題。結果使政府不僅需要稱職的對現(xiàn)行法律體系的解釋者，也需要對技術工具和技術方法進行評估的專家。簡言之，市政服務人員必須是傳統(tǒng)服務人員和工業(yè)化時期專業(yè)技術的結合體。技術官僚在世紀之交被大量引入了，引人注意的是他們并沒有取代舊的政府官員，他們是對現(xiàn)有市政服務在能力上的增強和補充，這種市政服務能力的擴展是必需的。在這一時期西歐政府的主要新發(fā)展是旨在擴展政府責任的新的部門和機構的產(chǎn)生。更重要的是利益集團影響政府政策的方法的建立。集體的行為和與政府機構進行互動的集體的產(chǎn)生突出了政府不斷增長的社會特征。

　　關于福利政府起源和發(fā)展的論述已經(jīng)很多，但是在什么是福利政府這一點上卻沒有取得共識。一些論者認為每一項政府行為都與大眾的個人福利有關是趨向于福利政府或者是福利政府的標志[18].另一些人則對福利政府（公民享有特定福利的權利）與保姆政府（政府提供救濟與幫助）作了區(qū)分。還有人認為生活水平的相對平等是福利的標志，這就意味著貧困是一個相對的而不是絕對的概念。就像Heidenheimer所強調(diào)的，如果美國是一個福利政府，那末宗教所起的作用將要比它在納維亞政府或英國所起的作用要大，但是我們在這里只考察西歐政府。當瑞典模式在1930年代剛剛試行的時候，社會政策只是其中的一種。重要的是要使一個工人感覺到他從經(jīng)濟增長中得到好處。累進稅制和社會再分配計劃是新政策的一部分，還包括新的行政單位和行政人員的設置[19]，這需要一種新的官僚體制來執(zhí)行新的政策。新的政策和他的新的行政任務不僅僅是一個納維亞問題。1945到1951年的英國工黨政府采用同樣方式在醫(yī)療服務，就業(yè)政策，住房等方面使政府承擔了新責任[20].在法國，戰(zhàn)后產(chǎn)生了一種新的行政形式，社會計劃成為新的，經(jīng)濟主導的行政的中心目標。參與和計劃都需要通過一個新的層面來組織：福利工人和以他們認為的科學方法來操縱社會的經(jīng)濟學家，社會技術的增長取決于新的政府政策。

　　參與性資本主義政府由一個強有力政府，國會中的穩(wěn)定多數(shù)，一個快速擴張的具有垂直整合能力的行政系統(tǒng)組成。資本家和工人關于增長工人階級的購買力的共識也是必需的。對于資本家來說，這種增長代表了對消費品和耐用品的需求的增長，對工人來說他代表了他們對產(chǎn)品的所占份額。管理這一類型政府的問題不僅產(chǎn)生于在1970年代以來越來越衰微的經(jīng)濟增長。石油短缺更是一個病癥而非原因。1971年布林頓森林體系的崩潰則是另一個重要的癥狀。一個強有力的中央權威的政府已不再可行。西歐政府歷史的新紀元即將開始。這一時期西歐政府的新發(fā)展突出了政府對社會整體的全面責任，公民的富足，經(jīng)濟的平衡發(fā)展。政府期望新的有力的政府機關來執(zhí)行這些政策。即使從一開始他們也不總是強有力的而且很快的失去了權威，計劃和福利政策在不同程度上被采用了，但是執(zhí)行起來卻不盡如人意。

　　三、社團主義社會的交易型政府

　　根據(jù)社團主義理論，關鍵性的力量是與政府和在他們內(nèi)部之間討價還價的壟斷性的集中性的科層性的利益集團。社團理論是作為對復數(shù)理論的批判而發(fā)展起來的。福利不應該聽從與公民的要求或是政治家拉取選票的的需求，而是來自于政府與強大的利益集團之間的討價還價及算計過程。雖然與復數(shù)理論的理想主義色彩比較起來，社團模型無疑是個進步，但1970年代以來不斷增長的壓力和預算緊縮意味著必須對底層的壓力和政治反映給與注意，必須對這一模型的交易員輸給與強調(diào)[21].1970年代以來是一個經(jīng)濟與技術的重建時期，它的結果我們現(xiàn)在還未看到。這一新階段意味著從參與性資本主義時代的轉(zhuǎn)變。總的來說，經(jīng)濟和技術變革加劇了資本主義政府的壓力。那末，1970 年代以來的政治行為和經(jīng)濟及技術變革重建的互動對構架結構的印象是什么呢？面臨強大的國際壓力的政府網(wǎng)絡有什么選擇呢？

　　在70年代，不斷衰退的工業(yè)對公共支持帶來了政治壓力。結果則是政治權力的分化，對立法及行政的正義性的重視降低了，而對交易及妥協(xié)則更為強調(diào)。這一進程與不斷增長的分層化相伴隨。在不同的部門取得了特定的部門決議，這些協(xié)議中特定部門的利益集團的利益是起決定作用的。部門利益被動員起來對政治權力中心施加壓力，但一國之內(nèi)跨行業(yè)的動員是很少見的。政府更顯得多樣性，它通過談判來妥協(xié)和修正，而不是用命令和主宰的方式。通常這種協(xié)議是為解決迫切問題的，。Claus Offe 認為這種發(fā)展對于福利政府的普遍性官僚體制是有影響的�？茖踊�的官僚體制面臨著新的問題，變得越來越特殊化。韋伯曾經(jīng)探討了這樣一種情形，即形式理性就是法律規(guī)則的持續(xù)的和嚴格的執(zhí)行。這種行政方式依賴于行為的前提不在行為者自身掌控制下的結構，例如一個憲政政府的框架設置是為了保障特定的公民權利。行為與外來的輸入相聯(lián)系而不能擴展，修正和避免。然而，當涉及到非標準化的事務時，通過固定的獨立于特定情況的規(guī)則來進行行政行為就不再有效了。Offe的觀察與Rothstein在分析瑞典的不同行政部門時所發(fā)現(xiàn)的各種執(zhí)行方式相吻合。在Rothstein看來，行為與輸出相關，而不是與韋伯所認為的與輸入相關。焦點并不在于政治和官僚體系及其相互獨立程度，而是在于不同部門的政府利益是怎樣用不同的方式表達出來并執(zhí)行的。經(jīng)濟及技術的重建過程帶來的是政治反應而非行為。反應也可以是不采取任何行動，以放慢發(fā)展速度。美國和英國在1980年代的政治發(fā)展被放在一種政治開發(fā)的框架下來解釋。Joel Krieger 認為在里根時期的美國和撒切爾時期的英國，政府通過政治行為在向排他性的方向上發(fā)展[22].在凱恩斯主義的福利政府時代，政府試圖通過經(jīng)濟和政治政策來鎮(zhèn)和各種團體和階級，整合及包容的想法在組織化的資本主義時代同樣很明顯。

　　作為對過去十五年所發(fā)展的事實描述，排他性似乎是一個相對的術語。勞動力市場的分化和大的團體的邊緣化在其他一些高級的資本主義社會也是一個存在的現(xiàn)象。然而，認為美國和英國以外的發(fā)展展示在政治上被剝削的說法則是有些夸大了。更為準確看法是那些地區(qū)的發(fā)展沒有引起政治反應是因為還不存在作為一個政治問題的邊際化過程。因此，排外性的過程是一個經(jīng)濟及技術性的結構變化而非是旨在改變結構的政治行動的結果。當然，有意識的剝削和對發(fā)展的失敗的政治行為之間的界線是很小的。沒有采取行動至少構成了一個道德問題。這個問題的道德維度并不因邊際化所可能帶來的政治穩(wěn)定而消失。因此政治行為與經(jīng)濟和技術重建間的關系是一個復雜的問題。政府權力的分層化可以被看作是分工，特別是國際分工及專業(yè)化增長的結果。分層化使保持韋伯普遍性的官僚體系的觀點不再可行。然而，吸收變化的政治能力到目前為止是巨大的，雖然付出了社會邊際化和總體穩(wěn)定性削弱的代價。社團社會的交易型政府是復數(shù)型而非單質(zhì)性政府。對決策的影響轉(zhuǎn)移的部門化的政府機關和部門中，他們以政府的名義行事。通過這種方式，政府適應了社團主義社會。它的各個部門的權威與機構同私人部門利益談判，這并不意味著政府在絕對意義上喪失了權力。部門之間的交易過程并沒有威脅到政府的權威或合法性。對這種解釋得最好支持是1970年代以來的重建過程中的政治穩(wěn)定。在交易型政府的行政系統(tǒng)中存在著一種向新的勞動力劃分的發(fā)展趨勢，同樣的，政府官僚體系的特定化對交易需求的一種適應。這引起了在不威脅整體的穩(wěn)定和合法性的情況下對決策的輸出層面的重視與強調(diào)。

　　1970年以來的重建過程中的行為更多的是一種經(jīng)濟和技術行為。新的管理及財政計劃，新的生產(chǎn)過程，和新的國際勞動分工對建立新的網(wǎng)絡產(chǎn)生了影響。新的網(wǎng)絡是緩慢的和逐步的建立起來的�，F(xiàn)在來看這些網(wǎng)絡的明確的和最終的狀態(tài)還為時過早，組織化的框架將會改變但絕不是消亡，新的組織聯(lián)系建立起來了

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10