身心障礙者與人權(quán)─以正常的社會(huì)參與為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)

身心障礙者與人權(quán)─以正常的社會(huì)參與為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn) 　　壹、前  言

　　近代國(guó)家的建立，乃是市民革命最具體的成果之一，而近代市民法又構(gòu)成近代國(guó)家的法基礎(chǔ)。在近代國(guó)家所賴(lài)以存立的「自由法治國(guó)」原則底下，個(gè)人自由權(quán)的保障乃是一切權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)，透過(guò)對(duì)于國(guó)家權(quán)力的積極抑制，并在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主義的架構(gòu)之下，國(guó)家必須尊重「私法自治」、「契約自由」與「所有權(quán)絕對(duì)」等基本原則，而不得恣意干涉，介入市民社會(huì)的正常運(yùn)作。

　　然則，在近代市民社會(huì)的架構(gòu)底下，國(guó)家既然是以尊重個(gè)人自由，自我抑制為職志，則在自由競(jìng)爭(zhēng)中落敗，因之居于經(jīng)濟(jì)上劣勢(shì)的市民，其所受的一切不利益，當(dāng)然必須自我承受，而不得要求國(guó)家干涉、介入。換言之，在傳統(tǒng)的自由法治國(guó)原理下，個(gè)人擁有得以抗拒?chē)?guó)家任意干涉的消極防衛(wèi)權(quán)，但在同時(shí)，「生活個(gè)人責(zé)任」也成了必然的產(chǎn)物，因之市民社會(huì)的落伍者（其成因往往是因遭受經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)者的壓迫所致）縱使非因其個(gè)人的因素（例如怠惰），以致淪為社會(huì)最底層的貧困階級(jí)，甚至無(wú)法維持最低限度的生活水準(zhǔn)，國(guó)家亦只有愛(ài)莫能助。隨著資本主義的發(fā)展，強(qiáng)者越強(qiáng)，勞工、老幼婦孺、身心障礙者等經(jīng)濟(jì)上的弱者則恒居于弱勢(shì)的地位。在惡性循環(huán)之下，造成貧富日益懸殊，貧者陷于越來(lái)越貧困、悲慘的不利地位[1].

　　為了消弭上述形式上自由，但是實(shí)質(zhì)不平等的現(xiàn)象，「社會(huì)法治國(guó)」原則遂應(yīng)運(yùn)而生。在此思想背景之下，為了保護(hù)社會(huì)上的弱者，使其生存權(quán)、平等權(quán)受到實(shí)質(zhì)的保障，必須透過(guò)國(guó)家的介入、干涉，以公權(quán)力抑制社會(huì)上的強(qiáng)者，同時(shí)并積極提供弱勢(shì)者各種必要的生活所需，使其能夠消弭先天或后天上的不利地位，自謀生計(jì)發(fā)展，并進(jìn)而追求個(gè)人幸福。在法學(xué)理論的發(fā)展上，伴隨上述社會(huì)情勢(shì)的進(jìn)展，以自由放任為根底的市民法原理受到修正，代之而起的是主張國(guó)家應(yīng)該積極介入、干涉，重視社會(huì)連帶的社會(huì)法理論，這是一種「從市民法到社會(huì)法」、「從近代法到現(xiàn)代法」的轉(zhuǎn)變過(guò)程[2].

　　在現(xiàn)代社會(huì)法治國(guó)原則之下，生存權(quán)保障無(wú)疑居于基本人權(quán)保障的核心地位（參見(jiàn)憲法第15條之規(guī)定）。生存權(quán)保障具有以下兩個(gè)面向的意義：在消極面上，禁止國(guó)家恣意地（違反法律保留、比例原則……等）侵犯國(guó)民的生存權(quán)；在積極面上，則賦予國(guó)家建構(gòu)確保國(guó)民尊嚴(yán)之最低生活保障（national minimum security）所必須之法制度，透過(guò)給付行政的方式，實(shí)現(xiàn)憲法上所揭橥之國(guó)民生存權(quán)、乃至生活權(quán)保障之目的。生存權(quán)系社會(huì)權(quán)保障的最重要核心所在，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人生活福祉而架構(gòu)的生存權(quán)，其保障內(nèi)容主要可以包括以下數(shù)端：

　　一、特殊屬性弱者之生活保護(hù)：

　　例如失養(yǎng)老人、孤兒、身心障礙者、罹病者等，由于這些國(guó)民在先天或后天上承受較一般國(guó)民更為不利的障礙條件，使其往往居于不利的劣勢(shì)地位，甚至有時(shí)難以自謀其生活�；�于憲法上積極意義生存權(quán)的落實(shí)，針對(duì)這些弱勢(shì)的國(guó)民，國(guó)家應(yīng)制訂保障「維持人性尊嚴(yán)最低必要限度」之相關(guān)保護(hù)法，例如老人福利法、兒童福利法、殘障福利法…。等以給予其適當(dāng)必要的扶助。

　　二、一般國(guó)民的生活保障：

　　系指以一般國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活安定為保障對(duì)象，例如失業(yè)保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、退休生活保險(xiǎn)……等國(guó)民安全保障制度。

　　三、社會(huì)生活安全保障：

　　例如傳染病的預(yù)防措施、災(zāi)害救助措施、公共衛(wèi)生措施與醫(yī)療措施、住宅規(guī)畫(huà)等等安定社會(huì)的基礎(chǔ)制度。

　　值得一提的是，上述分類(lèi)毋寧僅為一種例示、概略的劃分。社會(huì)保障的內(nèi)容是一個(gè)開(kāi)放性的架構(gòu)，每每隨著社會(huì)的變遷與各種社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生或消弭而發(fā)生動(dòng)態(tài)的連結(jié)。因此，如上所述，除了傳統(tǒng)的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域之外，（狹義的）社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生、住居環(huán)境整備等亦漸次成為生存權(quán)保障的重要項(xiàng)目[3].

　　我國(guó)之殘障保護(hù)法制的整備，自1997年將「殘障福利法」修正為「身心障礙者保護(hù)法」以來(lái)，業(yè)已得到更大的進(jìn)展。然而，舊殘福法所遺留的諸多理論及實(shí)際問(wèn)題，新法是否已發(fā)展出更妥適的解決方式，在未經(jīng)檢證之前，似尚難一概斷言。本報(bào)告以「身心障礙者與人權(quán)」為題，擬自障礙者之社會(huì)參與的觀點(diǎn)，檢驗(yàn)其人權(quán)保障的理論狀況，以下即分述之。

　　貳、職業(yè)保障

　　現(xiàn)代國(guó)家對(duì)于身心障礙者的保護(hù)，若以使其回歸正常的社會(huì)生活為前提，則藉由提供職業(yè)保障的方式，以扶助障礙者在生活上得以自立，無(wú)疑乃是最重要的施策。蓋若僅以障礙者之生物層次的生存之保障為目的，則由國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)上的給付當(dāng)為已足，而無(wú)必要以促進(jìn)障礙者進(jìn)入勞動(dòng)市場(chǎng)，甚而以積極確保其被雇用為目標(biāo)。必也因?yàn)樵谇疤嵘险J(rèn)為，障礙者之社會(huì)參與為其維持經(jīng)濟(jì)生活及社會(huì)生活所必要不可或缺之重要權(quán)利，非如此不足以保障身心障礙者維持人格完整及營(yíng)正常文明生活之基本人權(quán)，乃有職業(yè)保障的作法。換言之，工作對(duì)障礙者而言，不僅意味經(jīng)濟(jì)生活可因此獲得保障，更意味其得以貢獻(xiàn)人群的獨(dú)立存在價(jià)值亦同時(shí)獲得肯定；對(duì)障礙者而言，工作除了是獲取收入的必要手段之外，更是象征自身作為「有用的人」，以完成自我實(shí)現(xiàn)之最重要媒介。惟在現(xiàn)行法上，職業(yè)保障之手段系以「定額進(jìn)用」（輔以「差額補(bǔ)助金」制度）以及「職業(yè)保留」制度為主，以下即就此說(shuō)明之。

　　一、定額進(jìn)用與差額補(bǔ)助費(fèi)

　　以「定額進(jìn)用」及「差額補(bǔ)助費(fèi)」方式作為身心障礙者職業(yè)保障的實(shí)定法基礎(chǔ)在于身心障礙者保護(hù)法第31條以下之規(guī)定[4]，現(xiàn)將其羅列如次：

　　一、身心障礙者保護(hù)法第31條：（項(xiàng)次為作者附加，以下同）

　　1 各級(jí)政府機(jī)關(guān)、公立學(xué)校及公營(yíng)事業(yè)機(jī)構(gòu)員工總?cè)藬?shù)在五十人以上者，進(jìn)用具有工作能力之身心障礙者人數(shù)，不得低于員工總?cè)藬?shù)百分之二。

　　2 私立學(xué)校、團(tuán)體及民營(yíng)事業(yè)機(jī)構(gòu)員工總?cè)藬?shù)在一百人以上者，進(jìn)用具有工作能力之身心障礙者人數(shù)，不得低于員工總?cè)藬?shù)百分之一。

　　3 前二項(xiàng)各級(jí)政府機(jī)關(guān)、公、私立學(xué)校、團(tuán)體及公、民營(yíng)事業(yè)機(jī)構(gòu)為進(jìn)用身心障礙者義務(wù)機(jī)關(guān)（構(gòu)），其進(jìn)用身心障礙者人數(shù)，未達(dá)前二項(xiàng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)者，應(yīng)定期向機(jī)關(guān)（構(gòu)）所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機(jī)關(guān)設(shè)立之身心障礙者就業(yè)基金專(zhuān)戶(hù)繳納差額補(bǔ)助費(fèi)；其金額依差額人數(shù)乘以每月基本工資計(jì)算。

　　4 依第一項(xiàng)、第二項(xiàng)進(jìn)用重度身心障礙者，每進(jìn)用一人以二人核計(jì)。

　　5 警政、消防、關(guān)務(wù)及法務(wù)等單位定額進(jìn)用總?cè)藬?shù)之計(jì)算，得于本法施行細(xì)則另定之。

　　二、身心障礙者保護(hù)法第32條：

　　各級(jí)政府機(jī)關(guān)、公立學(xué)校及公營(yíng)事業(yè)機(jī)構(gòu)為進(jìn)用身心障礙者，應(yīng)洽請(qǐng)考試院依法舉行身心障礙人員特種考試，并取銷(xiāo)各項(xiàng)公務(wù)人員考試對(duì)身心障礙人員體位之不合理限制。

　　三、身心障礙者保護(hù)法第33條：

　　1.進(jìn)用身心障礙者之機(jī)關(guān)（構(gòu)），應(yīng)本同工同酬之原則，不得為任何歧視待遇，且其正常工作時(shí)間所得不得低于基本工資。

　　2.心障礙者就業(yè)，薪資比照一般待遇，于產(chǎn)能不足時(shí)，可酌予減少。但不得低于百分之七十。

　　3.前項(xiàng)產(chǎn)能不足之認(rèn)定及扣減工資之金額遇有爭(zhēng)議時(shí)，得向依本法第七條成立之保護(hù)委員會(huì)申訴之�！�

　　四、身心障礙者保護(hù)法第34條：

　　直轄市及縣（市）勞工主管機(jī)關(guān)對(duì)于進(jìn)用身心障礙者已達(dá)一定標(biāo)準(zhǔn)以上之機(jī)關(guān)（構(gòu)），應(yīng)以身心障礙基金專(zhuān)戶(hù)，補(bǔ)助其因進(jìn)用身心障礙者必須購(gòu)置、改裝、修繕器材、設(shè)備及其它為協(xié)助進(jìn)用必要之費(fèi)用，對(duì)于私立機(jī)構(gòu)并得核發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)金，其金額按超額進(jìn)用人數(shù)乘以每月基本工資二分之一計(jì)算；其運(yùn)用以協(xié)助進(jìn)用身心障礙者必要之支出為限。

　　五、身心障礙者保護(hù)法第35條：

　　1.各級(jí)勞工主管機(jī)關(guān)對(duì)于進(jìn)用身心障礙者工作績(jī)優(yōu)之機(jī)關(guān)（構(gòu)）應(yīng)予獎(jiǎng)勵(lì)。

　　2.前項(xiàng)獎(jiǎng)助辦法由中央勞工主管機(jī)關(guān)定之。

　　六、身心障礙者保護(hù)法第36條：

　　1.直轄市及縣（市）勞工主管機(jī)關(guān)依第三十一條第三項(xiàng)收取之差額補(bǔ)助費(fèi)，應(yīng)開(kāi)立身心障礙者就業(yè)基金專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，除依本法補(bǔ)助進(jìn)用身心障礙者機(jī)關(guān)（構(gòu)）外，并作為辦理促進(jìn)身心障礙者就業(yè)權(quán)益相關(guān)事項(xiàng)之用。

　　2.前項(xiàng)基金不列入政府年度預(yù)算，其專(zhuān)戶(hù)之收支、保管及運(yùn)用辦法，由直轄市及縣（市）政府定之。

　　亦即，對(duì)于具有一定員工人數(shù)之公私立機(jī)構(gòu)，課以一定比例的進(jìn)用身心障礙者之義務(wù)，如進(jìn)用之殘障者人數(shù)未達(dá)應(yīng)進(jìn)用之標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)繳納差額補(bǔ)助費(fèi)，至于其金額則依照差額人數(shù)乘以每月最低基本工資計(jì)算，按月向直轄市或縣（市）勞工主管機(jī)關(guān)設(shè)立之身心障礙者就業(yè)基金專(zhuān)戶(hù)繳納。定額進(jìn)用障礙者人數(shù)之計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)為：公家機(jī)關(guān)員工總?cè)藬?shù)在五十人以上者，雇用比例不得低于百分之二；私立機(jī)構(gòu)員工總?cè)藬?shù)在一百人以上者，應(yīng)雇用之比例不得低于員工總?cè)藬?shù)百分之一。進(jìn)用身心障礙者達(dá)一定標(biāo)準(zhǔn)之義務(wù)機(jī)關(guān)，則可獲得基金專(zhuān)戶(hù)的金錢(qián)補(bǔ)助，績(jī)優(yōu)者并可獲得獎(jiǎng)勵(lì)。另外，身心障礙者保護(hù)法施行細(xì)則對(duì)于定額進(jìn)用制也設(shè)有一些較技術(shù)性之規(guī)定，例如關(guān)于義務(wù)機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)之計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等。

　　除了上述屬于定額進(jìn)用制較核心的條文以外，為了達(dá)成定額進(jìn)用的管制效果，保護(hù)法也有一些配合定額進(jìn)用制的周邊規(guī)定。例如：障礙者人口的稽查統(tǒng)計(jì)措施、障礙者之認(rèn)定措施，如身心障礙手冊(cè)制度（行政法院85年上字第173號(hào)判決參照）、施予職業(yè)訓(xùn)練等等。

　　定額進(jìn)用制可以說(shuō)是保護(hù)法之中最具爭(zhēng)議性的條文之一，一方面是因?yàn)槎�額進(jìn)用制為保護(hù)法為了達(dá)成其立法目的（維護(hù)障礙者生活、合法權(quán)益…。并扶助其自立更生[5]）的重要立法建制；另一方面則是因?yàn)槎�額進(jìn)用制（尤其是差額補(bǔ)助費(fèi)）關(guān)系公私立機(jī)構(gòu)（關(guān)）經(jīng)營(yíng)成本之增加以及競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境之改變；對(duì)于非屬保護(hù)法所列的障礙者以及非障礙者的就業(yè)機(jī)會(huì)也有很大的沖擊。此外，由于定額進(jìn)用制與商業(yè)管理相互勾稽，也使得義務(wù)機(jī)關(guān)（構(gòu)）無(wú)所遁形；再者，如果未達(dá)定額進(jìn)用標(biāo)準(zhǔn)，義務(wù)機(jī)關(guān)必須依照每月最低基本工資向地方主管機(jī)關(guān)所設(shè)置的就業(yè)基金專(zhuān)戶(hù)繳納差額補(bǔ)助費(fèi)，這筆龐大的財(cái)政收入對(duì)于地方而言，也會(huì)形成強(qiáng)大的執(zhí)法動(dòng)機(jī)[6][6].

　　不過(guò)，定額進(jìn)用制除了直接對(duì)于用人單位課以定額的雇用義務(wù)（或者選擇繳納差額補(bǔ)助費(fèi)）以外，其實(shí)質(zhì)上的意義，在于以國(guó)家的立法行為使得身心障礙者保護(hù)法定義之下的障礙者于工作的選擇上更具有競(jìng)爭(zhēng)力。因此在憲法層次上，即可能產(chǎn)生抵觸平等權(quán)保護(hù)規(guī)定（優(yōu)惠性差別待遇）的問(wèn)題。雖然實(shí)務(wù)并沒(méi)有相關(guān)的案例從平等權(quán)的觀點(diǎn)對(duì)于定額進(jìn)用制立法的合憲性加以質(zhì)疑，本文將于其后稍做檢討。

　　二、職業(yè)保留方式之保障

　　身心障礙者保護(hù)法第37條規(guī)定，「非本法所稱(chēng)視覺(jué)障礙者，不得從事按摩業(yè)。但醫(yī)護(hù)人員以按摩為病患治療者，不在此限」。違反該條的法律效果則規(guī)定于同法65條「違反第37條第1項(xiàng)規(guī)定者，處新臺(tái)幣一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下罰鍰，并限期改善。前項(xiàng)違法事件如于營(yíng)業(yè)場(chǎng)所內(nèi)發(fā)生，并依前項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)加倍處罰場(chǎng)所之負(fù)責(zé)人或所有權(quán)人」。在審議「身心障礙者保護(hù)法草案」的時(shí)候，對(duì)于該不該開(kāi)放明眼人從事按摩業(yè)之問(wèn)題，引起理容業(yè)與視障按摩業(yè)雙方相當(dāng)大的爭(zhēng)論[7][7]，理容業(yè)者認(rèn)為規(guī)定僅有視障者得從事按摩工作一事為侵犯其生存權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)；而視障者則認(rèn)為一旦開(kāi)放明眼人從事按摩業(yè)將會(huì)使視障者的工作權(quán)頓失保障，而主張維持現(xiàn)制。對(duì)于上述兩方所提出的諸多論點(diǎn)，本文以下擬從憲法的觀點(diǎn)加以討論。

　　1.一般國(guó)民工作權(quán)保障與障礙者工作權(quán)保障之意義

　　憲法就一般國(guó)民的工作權(quán)保障之規(guī)定，主要系以憲法第15條與第152條作為根據(jù)。憲法第15條的工作權(quán)之意義，結(jié)合第152條觀察，可以導(dǎo)出隱含有消極與積極兩種意義：由消極意義而言，作為自由權(quán)譜系之一的工作權(quán)，系屬以防止國(guó)家不法侵害的防御權(quán)性質(zhì)（Abwehrrecht）[8].至于就積極意義而言，在福利國(guó)家理念下，工作權(quán)亦隱含有社會(huì)權(quán)之性質(zhì)[9]，意即設(shè)定國(guó)家在此負(fù)有義務(wù)消弭失業(yè)，盡可能達(dá)到完全就業(yè)的方針指示。

　　以上有關(guān)工作權(quán)保障的適用對(duì)象系普遍地適用于一般的國(guó)民。至于有關(guān)障礙者工作權(quán)之保障，則必須以憲法第155條為基礎(chǔ)，結(jié)合上揭條文加以觀察�；�于憲法上保障所有國(guó)民皆有權(quán)利享受符合人性尊嚴(yán)的生活，對(duì)于身體上或心理上有缺陷的國(guó)民，因其先天上居于弱勢(shì)的地位，更有較一般國(guó)民積極接受?chē)?guó)家提供公平、合理的生活機(jī)會(huì)，提供種種的扶助，將生理或心理機(jī)能的不利益減至最低，使之能夠復(fù)歸社會(huì)，過(guò)著與社會(huì)一般人相同水準(zhǔn)的生活。

　　由于身心障礙者在就業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)上相較于一般人常處于劣勢(shì)不利的地位，為了盡量消弭此種劣勢(shì)地位，充分保障障礙者就業(yè)的權(quán)利，有必要透過(guò)國(guó)家的力量積極地為其創(chuàng)造有利的就業(yè)環(huán)境。

　　一般而言，憲法對(duì)于一般國(guó)民與障礙者工作權(quán)的保障在程度上有所差別，對(duì)于后者更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其積極意義的部份。換言之，若從工作權(quán)保障的積極意義出發(fā)而尚且承認(rèn)對(duì)于一般身心健全而有就業(yè)意愿之人，國(guó)家應(yīng)該提供其充分就業(yè)的制度性保障的話(huà)，那么對(duì)于有就業(yè)意愿之障礙者而言，國(guó)家更應(yīng)該提供較諸一般人更高程度的保障，容許國(guó)家采取以更積極的措施，藉以衡平障礙者在就業(yè)市場(chǎng)上先天的劣勢(shì)地位，亦即國(guó)家應(yīng)保障障礙者有平等之機(jī)會(huì)，在自由競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)市場(chǎng)從事有報(bào)酬的生產(chǎn)工作[10].憲法增修條文第10條第6項(xiàng)，更規(guī)定「國(guó)家對(duì)于身心障礙者之保險(xiǎn)與就醫(yī)、無(wú)障礙環(huán)境之建構(gòu)、教育訓(xùn)練與就業(yè)輔導(dǎo)及生活維護(hù)與救助，應(yīng)予保障，并扶助其自立與發(fā)展」。于此，我國(guó)憲法將身心障礙者權(quán)益之保障明文訂為國(guó)家應(yīng)致力實(shí)現(xiàn)之方針性條款，更可彰顯身心障礙者在工作權(quán)上的優(yōu)先保護(hù)地位。

　　2.限制明眼人從事按摩業(yè)是否合乎比例原則

　　承上所述，相較于一般人的工作權(quán)，障礙者的工作權(quán)在憲法上有受到國(guó)家更積極、更高程度保障的法理基礎(chǔ)存在。對(duì)于視障者而言，由于受限于生理上的限制，往往使得視障者在就業(yè)市場(chǎng)與明眼人的競(jìng)爭(zhēng)中，居于非常不利之弱勢(shì)地位。既然在憲法上國(guó)家肩負(fù)了工作權(quán)保障之義務(wù)，對(duì)于弱勢(shì)的視障者，國(guó)家應(yīng)該將之與明眼人做「差別待遇」，采取各種優(yōu)惠的措施，以滿(mǎn)足具有工作能力且具有工作意愿的視障者在就業(yè)市場(chǎng)上獲得適應(yīng)自己能力以及興趣之工作。

　　然而從另一個(gè)觀點(diǎn)來(lái)看，在法治國(guó)家的原則之下，國(guó)家一切的行為必須受到法之支配。即使是國(guó)家以保障弱勢(shì)團(tuán)體為名所為之種種優(yōu)惠保障措施，亦不得逸脫憲法諸多原理原則之精神。于此，值得探討之問(wèn)題在于：保護(hù)法第37條「非本法所稱(chēng)視覺(jué)障礙者，不得從事按摩業(yè)」之規(guī)定，是否過(guò)度限制明眼人的工作權(quán)，而與憲法二十三條揭橥的比例原則不合而有違憲之嫌。

　　按憲法第23條規(guī)定「以上各條列舉之自由權(quán)利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會(huì)秩序或增進(jìn)公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。其中「必要性」之要求，通說(shuō)采取引介德國(guó)違憲審查制度上的比例原則（Verhaltnismassigkeitsprinzip）作為充實(shí)判斷必要與否的依據(jù)，并同時(shí)作為限制立法權(quán)侵入基本權(quán)之判斷基準(zhǔn)[11].又比例原則系因由適當(dāng)、必要、與狹義的比例原則等三個(gè)子原則所構(gòu)成。以下即就限制明眼人按摩是否符合各個(gè)子原則之問(wèn)題分別討論之：

　�。�1）。適當(dāng)原則

　　首先，由比例原則中「適當(dāng)」原則出發(fā)，其內(nèi)涵系自「目的取向」的觀點(diǎn)而言，要求該行為措施之實(shí)施須能達(dá)到預(yù)定之目標(biāo)。簡(jiǎn)而言之，一個(gè)措施有助于目的的達(dá)成，即是適合的；反之，如果措施加深目的達(dá)成的困難或根本毫無(wú)效果，則是不適合的。以本案而言，由于保護(hù)法的目標(biāo)在于保障視障者的工作機(jī)會(huì)，而其所采取的手段是以法律強(qiáng)制禁止視障者以外之人（明眼人）從事按摩業(yè)，藉由國(guó)家力量將按摩服務(wù)業(yè)的就業(yè)市場(chǎng)從一般就業(yè)市場(chǎng)中切離，創(chuàng)造了惟有視障者才得以從事按摩業(yè)之特殊優(yōu)惠之地位。由此可知，至少?gòu)哪康呐c手段之間的關(guān)連性而言，限制明眼人從事按摩的手段的確有助于保障視障者工作權(quán)目的達(dá)成。

　�。�2）。必要原則

　　其次，從「必要」原則出發(fā)，其內(nèi)涵系自「法律效果」的觀點(diǎn)而言，要求該手段措施不得逾越法律目的所定之必要范圍。若有數(shù)種同樣有效的手段可資運(yùn)用時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)人民損害最小之手段。換言之，如果別無(wú)其它同等有效，而且未予基本權(quán)限制或限制較少之手段可供選擇時(shí)，則立法者所選擇的手段即是必要的。至于如何比較各個(gè)手段對(duì)于相對(duì)人基本權(quán)侵害的程度，自須視各個(gè)手段所涉及之基本權(quán)保護(hù)的領(lǐng)域具體決定之。

　　由于這樣的標(biāo)準(zhǔn)畢竟過(guò)于空泛，以下再以「三階理論」說(shuō)明，此為德國(guó)聯(lián)邦法院將立法者對(duì)職業(yè)自由的侵害，依侵害的強(qiáng)度區(qū)分為三個(gè)階層，作為審查立法者對(duì)于職業(yè)自由干預(yù)的基本模式。茲就此三階層分序如下[12]：

　　a「單純職業(yè)執(zhí)行規(guī)定」之階層

　　立法者僅是就執(zhí)行業(yè)務(wù)活動(dòng)的種類(lèi)或方式、手段、形式、內(nèi)容、和范圍等加以規(guī)范，立法規(guī)范只觸及職業(yè)行為的外圍而未觸及其核心領(lǐng)域。例如規(guī)定商店?duì)I業(yè)時(shí)間、廣告之限制等均屬之。

　　b「主觀許可條件」之階層

　　亦即立法者規(guī)定必須具備某些條件，才允許從事某職業(yè)者，而這些許可條件涉及相對(duì)人之人的資格、特質(zhì)、能力、或技能時(shí)，即對(duì)于選擇職業(yè)自由主觀許可條件之限制。例如：對(duì)于某從業(yè)人設(shè)定最高職業(yè)年限、要求提出某項(xiàng)專(zhuān)業(yè)證明或能力證明等。

　　c「客觀許可條件」的階層

　　凡規(guī)定從事某一職業(yè)必須具備一定條件，而該等條件與人的性質(zhì)、技能、能力無(wú)關(guān)時(shí)，且個(gè)人對(duì)該條件能否履行亦不能加以影響者，即屬客觀許可條件之限制。被聯(lián)邦憲法法院歸類(lèi)為客觀許可條件之限制，依其侵害強(qiáng)度，由弱而強(qiáng)，又可區(qū)分為：兼職禁止、需求審查、限額措施、職業(yè)禁止等四種類(lèi)型。只有當(dāng)高度的可能性可以證實(shí)前一階的手段不能有效達(dá)成立法者之目的時(shí)，方得采取下一階層的措施。

　　從以上所揭橥的原則觀之，保護(hù)法第37條的規(guī)定系屬于「客觀許可條件」階層的方式，采取侵害職業(yè)自由強(qiáng)度最激烈的「職業(yè)禁止」手段，藉以達(dá)成保護(hù)視障者之目的。于此值得探究之處在于：是否存在有其它不必采用如此強(qiáng)烈的限制手段，而又能達(dá)到相同、甚至更完善保護(hù)視障者工作權(quán)的手段存在？

　　臺(tái)灣盲人的職業(yè)，自古以來(lái)一般傳統(tǒng)的觀念總認(rèn)為視障者不外乎從事按摩與擺算命攤。以往在日治時(shí)代民間社團(tuán)之重建習(xí)藝所，有意培植盲人朝向其它行業(yè)拓展，如訓(xùn)練接線(xiàn)生、藥瓶灌洗等工作，但由于行動(dòng)不便、工作不成熟、明眼人的歧視、加上政府未曾積極予以輔導(dǎo)，因此難以在各行各業(yè)工作環(huán)境立足[13].政府基于保障視障者工作權(quán)之意旨，民國(guó)46年以行政命令的方式，公布各縣市按摩業(yè)管理規(guī)則，明訂從事按摩業(yè)者必須雙目失明，使得摒棄于各行業(yè)外之盲人獲得一條賴(lài)以維生之路。上揭規(guī)定即為秉持此一傳統(tǒng)觀念，而將該行政命令予以法律化。

　　從適當(dāng)原則的觀點(diǎn)而言，限制明眼人從事按摩固然有助于保障視障者之工作權(quán)，然而此種手段是否為對(duì)于視障者最善的保護(hù)尚非無(wú)疑。將視障者的職業(yè)保障僅限于在按摩的領(lǐng)域，其背后的理由乃是根植于傳統(tǒng)對(duì)于視障者職業(yè)的刻板而且?guī)в衅缫暤挠^念，認(rèn)為視障者的能力僅能適合按摩這一類(lèi)的工作。然而實(shí)際上這樣的想法是錯(cuò)誤而且對(duì)視障者并不公平，乃是未深入了解視障者的實(shí)際能力，而只憑其外表感官上的損傷，即否定視障者進(jìn)入其它就業(yè)市場(chǎng)的可能性[14].視障者在日常生活上顯得較一般人不便固然是事實(shí)，然而憲法上既然規(guī)定國(guó)家應(yīng)該負(fù)有積極保障國(guó)民工作權(quán)之義務(wù)，對(duì)于殘障者而言應(yīng)采取更高程度、更積極的保障措施。

　　這些保障措施略有：1、從設(shè)立各種針對(duì)視障者就業(yè)輔導(dǎo)訓(xùn)練機(jī)構(gòu)學(xué)校，應(yīng)學(xué)習(xí)者的興趣指導(dǎo)培養(yǎng)從事各種工作必備的專(zhuān)業(yè)技能。2、同時(shí)在法規(guī)上應(yīng)該做相應(yīng)的整備，對(duì)于雇主選擇受雇人的自由作若干的限制，以改善殘障者在就業(yè)市場(chǎng)先天的不利地位，使得殘障者亦能如正常人般選擇適應(yīng)自己能力與興趣的工作，而謀求經(jīng)濟(jì)上之自給自足，為視障者在各個(gè)就業(yè)市場(chǎng)中創(chuàng)造「無(wú)障礙」的就業(yè)空間。這些措施皆是導(dǎo)源自憲法對(duì)于殘障者特殊保障的意旨下，視障者有權(quán)向國(guó)家請(qǐng)求的權(quán)利，國(guó)家在建構(gòu)保障視障者的制度時(shí)必須達(dá)到上述的諸多面向要求，方才算得上是對(duì)于視障者工作權(quán)之完善保障。

　　由此可知，在以法律硬性劃分就業(yè)市場(chǎng)限制明眼人從事按摩業(yè)，藉以保障視障者工作權(quán)的手段之外，理論上確實(shí)存在有既不用限制明眼人從事按摩業(yè)的自由，又可以更有效達(dá)到保障視障者工作權(quán)的其它手段存在。

　　進(jìn)而言之，在不限制明眼人從事按摩之前提下，理論上只要藉由政府設(shè)置各種視障者就業(yè)重建機(jī)構(gòu)以培養(yǎng)從事各種職業(yè)之工作能力，同時(shí)并采取課以雇主（包括政府與民間）強(qiáng)制進(jìn)用一定比例具有工作能力殘障者義務(wù)之手段，一方面既可以打破傳統(tǒng)上對(duì)于視障者職業(yè)之刻板印象，另一方面亦可以達(dá)成保障視障者職業(yè)選擇多元化之目的，前述之定額進(jìn)用制即可體現(xiàn)此一目標(biāo)。只要確實(shí)執(zhí)行上述之規(guī)定，妥善運(yùn)用就業(yè)基金，并確實(shí)負(fù)起輔導(dǎo)就業(yè)之義務(wù)，亦能達(dá)到充分保障協(xié)助視障者就業(yè)之目的，并有助于視障者向各行業(yè)發(fā)展。

　　總而言之，由于在理論上存在著不必干預(yù)明眼人職業(yè)選擇自由而能夠更相同、甚至更完善達(dá)到保障視障者的其它手段，因此職業(yè)保留規(guī)定似不符合必要（最小侵害）原則之要求。

　�。�3）。狹義比例原則

　　即自「價(jià)值衡量」而言，要求手段所侵害的法益與手段所能增進(jìn)的利益加以衡量，人民所受的法益損害與所達(dá)成的利益間應(yīng)成比例。在職業(yè)自由限制中，對(duì)于其侵害越深，則該規(guī)定所要保護(hù)的公益就必須越強(qiáng)[15].由于保護(hù)法第37條的規(guī)定乃是對(duì)于明眼人選擇職業(yè)自由之限制，此所顯現(xiàn)的主要系明眼人選擇職業(yè)自由與視障者接受?chē)?guó)家特別保障工作之權(quán)利彼此相沖突。有鑒于視障者較明眼人在就職活動(dòng)先天上處于不利的地位，兩者雖然皆是憲法所保障的權(quán)利，明眼人的職業(yè)選擇自由與視障者工作權(quán)的保障在性格上卻不能等而視之，基于「越不利受保障越大」之原則，為了保障視障者工作權(quán)，而對(duì)于明眼人的職業(yè)自由施加一定的限制乃是被憲法所容許的。然而，畢竟明眼人職業(yè)選擇自由亦是憲法工作權(quán)保障的內(nèi)涵之一，兩者之間必須取得衡平。

　　換言之，雖然國(guó)家基于公共利益的考量[16]，可對(duì)人民有關(guān)工作權(quán)加以限制，然而于此并不容許以追求某項(xiàng)公益為名而過(guò)度侵害另一項(xiàng)憲法保障的基本權(quán)利。從視障者的立場(chǎng)而言，職業(yè)保留固然是對(duì)其工作權(quán)的保障，然而對(duì)于有志于從事按摩業(yè)的明眼人而言，「職業(yè)禁止」之規(guī)定卻是完全剝奪其選擇該職業(yè)之自由。而且依據(jù)先前有關(guān)最小侵害原則部份之討論，實(shí)則理論上尚有不必限制明眼人從事按摩，僅要對(duì)于雇主選擇受雇人時(shí)賦予雇用一定視障者的義務(wù)便能獲得相同保障之目的。由此可見(jiàn)，本規(guī)定似有過(guò)度犧牲明眼人職業(yè)選擇自由之嫌。

　　再者，限制明眼人從事按摩業(yè)規(guī)定之利害關(guān)系人除了視障者與明眼人雙方之外，一般消費(fèi)者的權(quán)益亦是在此不得不加以考量的地方。以一般的剪燙、理容業(yè)為例，消費(fèi)者除了剪頭發(fā)、修指甲、掏耳朵之外，有些人總會(huì)希望附帶地按摩一下，以達(dá)到更大抒解身心的功效。消費(fèi)者這樣的需求似乎不應(yīng)該被忽視。在實(shí)務(wù)上，雖然法律明文禁止，然而一般的剪燙、理容業(yè)一直提供消費(fèi)者該項(xiàng)服務(wù)已是司空見(jiàn)慣的事，從一般消費(fèi)者的法感而言，業(yè)者提供這項(xiàng)服務(wù)，乃是滿(mǎn)足其抒解身心的合理要求，大多數(shù)人亦不會(huì)覺(jué)得有任何不妥之處。硬性規(guī)定理容、剪燙業(yè)僅能從事理容、剪燙的工作，而禁止從事按摩工作，等于迫使需要該項(xiàng)服務(wù)的消費(fèi)者必須另外耗費(fèi)時(shí)間、精神找尋視障者以提供此項(xiàng)服務(wù)，此實(shí)與「消費(fèi)者權(quán)益至上」的理念有違，徒然增添法律規(guī)定與一般社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)不相符合的又一例證。

　　

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