憲政條件下的黨權(quán)運行模式

憲政條件下的黨權(quán)運行模式 　　江澤民同志在十六大報告中指出：發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。必須加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織與黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。

　　簡而言之，依法執(zhí)政就是執(zhí)政黨依據(jù)法律進行執(zhí)政活動，黨不是在國家政權(quán)之外也不是在國家政權(quán)之上，而是進入到國家政權(quán)之中按照憲法和法律規(guī)定的國家政權(quán)的運作方式來掌握國家政權(quán)。[1]這意味著即使是執(zhí)政黨也必須遵守憲法和法律，黨只能根據(jù)憲法和法律的規(guī)定執(zhí)政，行使執(zhí)政權(quán)，而不能凌駕于法律之上或享有法外權(quán)力。

　　明確地提出“依法執(zhí)政”，作為堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重要內(nèi)容，是中共十六大的重大理論創(chuàng)新，它標志著中國共產(chǎn)黨在研究“共產(chǎn)黨執(zhí)政的規(guī)律”這一重大課題上認識的不斷深化，并通過實踐取得了新的理論成果，必將為我黨在制度上和法律上堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進依法治國進程發(fā)揮重要作用。

　　我們認為，依法執(zhí)政是我國走向法治型憲政的必由之路。關(guān)于憲政的發(fā)展模式以及依法執(zhí)政對于我國憲政的重要意義筆者將另撰文進行討論，在此先闡明幾個前提性的問題：即黨權(quán)的性質(zhì)是什么？黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)關(guān)系怎樣？黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主權(quán)關(guān)系如何？

　　顯然，如果黨權(quán)是一種國家權(quán)力，那么在憲政國家的構(gòu)架中其勢必應(yīng)當(dāng)受到限制；如果黨權(quán)只是一種政治上的民主權(quán)利，則應(yīng)允許其在法律下自治。因此，弄清黨權(quán)的性質(zhì)是討論其在憲政國家條件下的行為模式的前提。

　　一、關(guān)于黨權(quán)性質(zhì)的論爭及相關(guān)概念的厘清

　　綜合現(xiàn)有認識，對于黨權(quán)大概有以下幾種觀點：

　　第一種觀點認為，黨權(quán)是一種權(quán)力。列寧指出：從前，我們黨還不是正式有組織的整體，而只是各種集團的總和，所以在這些集團間除了思想影響之外，別的關(guān)系是不可能有的�，F(xiàn)在，我們已經(jīng)成為有組織的政黨，這也就是說成了一種權(quán)力，思想威信變成了權(quán)力威信，黨的下級機關(guān)應(yīng)該服從黨的上級機關(guān)。[2]顯然，列寧所說的權(quán)力是指針對黨員和黨的下級組織的權(quán)力。有學(xué)者指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種以號召力、說服力、影響力為特征，以人民的自覺擁戴和自覺服膺為標志的政治權(quán)力，不同于國家權(quán)力是以強制服從為標志的法律權(quán)力。[3]有學(xué)者認為：在權(quán)力體系中，政黨權(quán)力隸屬于社會權(quán)力范疇，政府權(quán)力隸屬于國家權(quán)力范疇。[4]有學(xué)者則認為：在現(xiàn)階段以及今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)不能離開權(quán)利領(lǐng)導(dǎo)，但黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是一種權(quán)力，是一種國家權(quán)力。[5]

　　第二種觀點認為，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)既是思想政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，又是執(zhí)政黨的政治權(quán)利，必須經(jīng)過法律程序才能轉(zhuǎn)化為國家權(quán)力，但對于黨組織和黨員來說則是一種直接權(quán)力。[6]

　　第三種觀點認為，黨對國家政治生活有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這個“權(quán)”不是也不應(yīng)當(dāng)是國家權(quán)力，但又決不僅僅是權(quán)威，主要應(yīng)當(dāng)是政治權(quán)利。[7]

　　顯而易見，要解決上述分歧首先需要厘清以下幾個概念：即權(quán)力、政治權(quán)力、國家權(quán)力、社會權(quán)力和政治權(quán)利。關(guān)于權(quán)力，也許最有影響力的定義是馬克斯。韋伯（Max Webber）所做出的：權(quán)力意味著在一種社會關(guān)系里哪怕遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎(chǔ)之上。[8]也有學(xué)者將權(quán)力定義為：權(quán)力是某些人對他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力。[9]但，無論如何定義，權(quán)力總是表現(xiàn)為一種特殊力量，其特殊性在于強制力、支配力、影響力渾然一體，其核心是改變被支配者的意志。[10]

　　政治權(quán)力是與經(jīng)濟權(quán)力、文化權(quán)力相對而言的，這種分類的依據(jù)在于權(quán)力的客體不同。政治權(quán)力的客體是政治路線和政治設(shè)施，它是階級國家統(tǒng)治的核心力量。

　　國家權(quán)力是與個人權(quán)力、集體權(quán)力相對而言的，這種分類的依據(jù)在于權(quán)力的主體不同。個人權(quán)力是憑借個人知識、素質(zhì)、才能或其他優(yōu)勢所獲得的權(quán)力；集體權(quán)力是介于個人權(quán)力與國家權(quán)力之間的一切集合權(quán)力，包括政黨權(quán)力、社會團體和自愿結(jié)合群體的權(quán)力。執(zhí)政黨的權(quán)力就是一種集體權(quán)力。國家權(quán)力則是統(tǒng)治階級憑借其統(tǒng)治地位所建立并運用其來實現(xiàn)本階級統(tǒng)治的特殊力量。它以階級統(tǒng)治為前提，以國家機關(guān)為其承擔(dān)者。

　　社會權(quán)力即社會主體以其所擁有的社會資源對社會的支配力。社會資源包括物質(zhì)資源、精神資源，還包括各種社會群體、社會組織（如政黨）、社會勢力對社會的影響力。[11]

　　政治權(quán)利是與非政治權(quán)利相對而言的，其分類標準是權(quán)利是否涉及國家政治生活。[12]

　　根據(jù)以上概念的界定，可以看出：政黨作為一種政治參與的制度化途徑，在民主社會里享有參與政治的政治權(quán)利應(yīng)當(dāng)是無異議的；政黨對于其內(nèi)部組織和黨員享有支配力，這是一種直接權(quán)力，而主要作用于政治方面，又是一種政治權(quán)力，這也是順理成章的；政黨作為一種集體主體和社會主體，憑借其組織化的力量，也就享有了集體權(quán)力和社會權(quán)力。因此，問題的關(guān)鍵在于，政黨是否享有國家權(quán)力？

　　二、中國共產(chǎn)黨與國家權(quán)力關(guān)系的演變

　　一般而言，政黨作為一種社會組織是不應(yīng)當(dāng)享有國家權(quán)力的，國家權(quán)力只能以國家機關(guān)為載體，而在我國之所以會出現(xiàn)爭議，是因為中國共產(chǎn)黨在國家和社會中的特殊地位決定的。

　　在建國以前，共產(chǎn)黨并沒有掌握整個國家政權(quán)，因此也不可能享有國民黨領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級的國家權(quán)力，在大多數(shù)情況下，共產(chǎn)黨被認為是一種“非法”組織。只有在蘇區(qū)、革命根據(jù)地和解放區(qū)才既有社會權(quán)力，又掌握部分地區(qū)的“國家”權(quán)力。[13]

　　從法律與政策的關(guān)系看，我們黨的執(zhí)政方式可分為依法執(zhí)政和依政策執(zhí)政兩種；從黨與國家權(quán)力的關(guān)系看，我們黨的執(zhí)政方式又經(jīng)歷了從“政黨直接指揮”型的執(zhí)政方式的初步探索到“政黨取代”型的執(zhí)政方式的短期畸變和當(dāng)前的“政黨引導(dǎo)”型的科學(xué)的執(zhí)政方式。[14]

　　1949年新中國的成立，標志著中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)執(zhí)政地位基本確立，黨從一個領(lǐng)導(dǎo)革命的黨轉(zhuǎn)變?yōu)檎莆照��?quán)和領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)的執(zhí)政黨，在隨后的十七年中，我們黨逐漸形成了“政黨直接指揮”型執(zhí)政方式，即黨不僅是領(lǐng)導(dǎo)核心，而且以國家權(quán)力核心的形態(tài)，直接指揮國家政權(quán)機關(guān)的運行。[15]黨與國家權(quán)力的關(guān)系為黨直接指揮國家政權(quán)機關(guān)行使國家權(quán)力。

　　1966年“五一六”通知和“十六條”的出臺，標志著“文化大革命”的全面發(fā)動，在隨后的十年里，黨的執(zhí)政方式蛻化為“政黨取代”型，即中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其組織行政化，越過、架空、拋開國家權(quán)力機關(guān)，直接行使行政、司法等國家權(quán)力，向非黨組織和非黨群體發(fā)號施令，將國家和社會全面整合進黨的領(lǐng)導(dǎo)體系和組織體系，實行“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”。黨與國家權(quán)力的關(guān)系表現(xiàn)為黨直接掌握國家權(quán)力。

　　中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會的召開，標志著我國進入新的歷史時期。通過健全民主集中制，恢復(fù)各級黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)，健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀，黨內(nèi)民主開始健康發(fā)展，國家政治生活也逐步恢復(fù)正常。改革開放以來，我們黨拋棄了“政黨取代”型執(zhí)政方式，先將執(zhí)政方式向“政黨直接指揮”型回歸，然后以制度建設(shè)為依托，向“政黨引導(dǎo)”型轉(zhuǎn)變，即黨雖然居于國家權(quán)力之中，控制并參與國家權(quán)力的運作，但通過規(guī)范自己的活動方式，努力將自己的權(quán)力收縮在合理的邊界之內(nèi)，不再直接指揮國家權(quán)力的運作，而是通過國家政權(quán)機關(guān)對國家權(quán)力的運作進行引導(dǎo)。當(dāng)然，這一轉(zhuǎn)型過程仍在進行之中。

　　總之，從我國黨權(quán)的現(xiàn)實看，黨權(quán)除了是一種政治權(quán)利、政治權(quán)力、社會權(quán)力之外，仍然包括一部分國家權(quán)力。在國家政治生活中，仍然存在大量的黨直接行使國家權(quán)力的情況，如不經(jīng)人大的決議，黨委直接罷免政府官員。但，這種現(xiàn)狀本身并不能證明它的合理性，也是與依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標與依法執(zhí)政的應(yīng)然執(zhí)政方式相悖的。

　　三、依法執(zhí)政：憲政條件下的黨權(quán)運行模式

　　正如純粹的法治理論是研究政府與公民行為關(guān)系的理論，并不涉及政黨因素一樣，[16]純粹的憲政理論也較少討論政黨問題，其關(guān)注的核心問題是如何建構(gòu)有效制約國家權(quán)力的制度。之所以中國憲法學(xué)尤其應(yīng)該研究執(zhí)政黨的行為，這是因為它也直接行使一部分國家權(quán)力，這種國家權(quán)力也有可能造成對公民權(quán)的侵犯，因此，憲政理論也要求對它進行規(guī)范、制約。

　　依法執(zhí)政要求黨依據(jù)法律參與政治、執(zhí)掌政權(quán)，不具有法外權(quán)力，黨只能通過其成員進入國家政權(quán)機關(guān)才能行使國家權(quán)力，黨權(quán)與政權(quán)是分開的。

　　那么，從法理上講，黨政為什么要分開呢？黨政分開意味著黨不能直接行使國家權(quán)力。對于全部國家權(quán)力一般可以分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)�，F(xiàn)代國家中，人民主權(quán)已成為廣為接受的政治理念，權(quán)力來源于神或來源于專制君主的觀念已為大多數(shù)人所拋棄。因此掌權(quán)者只能經(jīng)過委托，通過民主的形式被選舉上臺才能夠行使國家權(quán)力。現(xiàn)實政治生活中，立法權(quán)是由民主選舉的議員或人大代表集體行使的；行政權(quán)來源于憲法和法律的授權(quán)，體現(xiàn)了人民的意志；司法權(quán)是法官依法裁判案件的權(quán)力，在法官做出判決的時候，法官是法律的奴仆，而法律體現(xiàn)的是人民的意志，其民主性也得到了保障。如果黨直接行使國家權(quán)力，而黨只是一種政治組織，即使是中華民族中的先進分子，在未經(jīng)人民授權(quán)的條件下行使國家權(quán)力也是對人民主權(quán)原則的一種違背，更何況黨行使國家權(quán)力是由一個個具體黨員來實現(xiàn)的，他既未經(jīng)過民主選舉，也沒有落選下臺的壓力，一旦受到特殊利益集團的影響，就很難真正的做出對人民有利的負責(zé)任的決定。

　　正如漢密爾頓所言，如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來或內(nèi)在的控制了。[17]江澤民同志強調(diào)指出，要加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，實在是對千百年來人類歷史政治經(jīng)驗教訓(xùn)的精辟總結(jié)。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是歷史形成的，對黨的信任就是基于黨在歷史上帶領(lǐng)人民所取得的偉大成就，是基于黨以為人民服務(wù)為宗旨這一前提，然而現(xiàn)實生活中的一個個黨員都是有七情六欲的人，他們一旦掌握著不受監(jiān)督的權(quán)力就難免異化。黨政合一就體現(xiàn)為黨直接享有國家權(quán)力，而不承擔(dān)由于國家權(quán)力運行所帶來的任何后果，黨所承擔(dān)的最多的是政治責(zé)任（即歷史上的合法性資源逐漸受到侵蝕），而不承擔(dān)任何法律責(zé)任。

　　總之，從國體上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不屬于主權(quán)，因而黨并不直接享有國家統(tǒng)治權(quán)；從政體上講，黨組織并不是整個國家機構(gòu)、政權(quán)組織的一部分，并不具有法律上的國家權(quán)力。因此，黨政應(yīng)當(dāng)分開。黨政分開以后，黨不再直接享有國家權(quán)力。

　　黨依法執(zhí)政決定了黨權(quán)的運行模式：黨只有在它的成員經(jīng)選舉進入國家政權(quán)機關(guān)以后，通過對黨員的領(lǐng)導(dǎo)才能實現(xiàn)對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，而不能直接行使國家權(quán)力。依法執(zhí)政還要求黨也不再享有法律之外的國家權(quán)力。從這個角度講，黨權(quán)就只是政治權(quán)利、政治權(quán)力、社會權(quán)力，而不再包括國家權(quán)力。而國家政權(quán)機關(guān)的權(quán)力都來源于法律，受制于法律，這實在是我國憲政發(fā)展歷程上的里程碑式的巨大進步。

　　參考文獻：

　　[1] 參見張曉燕：《依法執(zhí)政-中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的歷史性跨越》，載《中國黨政干部論壇》2001年第9期。

　　[2] 《列寧全集》（第七卷），人民出版社1959年版，第360頁。

　　[3] 鄭衛(wèi)銘：《黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家權(quán)力關(guān)系的憲法學(xué)思考》，載《青海師范大學(xué)學(xué)報》（哲社版）1997年第2期。

　　[4] 江啟疆：《執(zhí)政黨與國家職能權(quán)力的三維剝離及執(zhí)政權(quán)的實現(xiàn)》，載《廣東社會科學(xué)》2002年第1期。

　　[5] 匡克：《論法治國家與黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化》，載《社會科學(xué)》1999年第7期�？锟酥皇枪P名，該文作者就是提出“黨主立憲制”的劉大生先生。

　　[6] 郭道暉：《權(quán)威、權(quán)力還是權(quán)利-對黨與人大關(guān)系的法理思考》，載《法學(xué)研究》1994年第1期。

　　[7] 童之偉：《論適應(yīng)市場經(jīng)濟社會的憲政秩序調(diào)整》，載《法商研究》1997年第1期。

　　[8] [德]馬克斯·韋伯著：《經(jīng)濟與社會》（上卷），林榮遠譯，商務(wù)印書館1997年版，第81頁。

　　[9] [美]丹尼斯·#朗著：《權(quán)力論》，陸震綸等譯，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第3頁。

　　[10] 陸德山著：《認識權(quán)力》，中國經(jīng)濟出版社2000年版，第19頁。

　　[11] 郭道暉：《國家權(quán)力與社會權(quán)力-人民與人大關(guān)系的法理思考》，載《法制與社會發(fā)展》1995年第2期。

　　[12] 李龍主編：《法理學(xué)》，人民法院出版社、中國社會科學(xué)出版社2003年版，第261頁。關(guān)于政治權(quán)利還可參見翁文剛、盧東陵主編：《法理學(xué)論點要覽》，法律出版社2001年版，第73頁以下。

　　[13]郭道暉：《領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人民主權(quán)》，載郭道暉著：《法的時代精神》，湖南出版社1997年版，第356頁-.

　　[14]吳家慶、彭正德：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的歷史演進》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2003年第3期。

　　[15] 如1949年11月，中共中央先后通過了《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》。前者規(guī)定在中央人民政府內(nèi)建立中共黨委會直接受中央政治局領(lǐng)導(dǎo)；后果規(guī)定在政務(wù)院建立中共黨組直屬中央政治局領(lǐng)導(dǎo)，凡中央有關(guān)政府工作的決定，必須保證不得違反，行政中一些重大問題通過黨組向中央政治局請示、報告，接受指令。參見梁琴、鐘德濤著：《中外政黨制度比較》商務(wù)印書館2000年版，第210-213頁。

　　[16] 周葉中：《憲法至上：中國法治之路的靈魂》，載《法學(xué)評論》1995年第6期。

　　[17] [美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第264頁。

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