從收容遣送到社會(huì)救助制度變遷的法理學(xué)分析

從收容遣送到社會(huì)救助制度變遷的法理學(xué)分析 　　[摘  要] 本文通過(guò)對(duì)流浪乞討人員救助管理制度及其變遷過(guò)程的價(jià)值分析和規(guī)范分析，探討了新舊制度的轉(zhuǎn)變及銜接問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)對(duì)社會(huì)救助制度在實(shí)際運(yùn)行中所遇到困難的實(shí)證分析，提出了幾點(diǎn)初步的改良建議。

　　[關(guān)鍵詞] 制度變遷；社會(huì)救助

　　《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《救助辦法》）的出臺(tái)和生效宣告了收容遣送制度的終結(jié)。在對(duì)收容遣送制度的詬病和對(duì)新的流浪乞討生活無(wú)著人員社會(huì)救助制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)社會(huì)救助制度）的褒揚(yáng)之后，我們發(fā)現(xiàn)新的制度在實(shí)行過(guò)程中也遇到了困難。因此有必要對(duì)城市流浪乞討人員救助管理制度的變遷作以冷靜思考。

　　一、基本人權(quán)與穩(wěn)定秩序的角逐-制度變遷的價(jià)值分析

　　建國(guó)初期為了醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)和舊社會(huì)留下的創(chuàng)傷，收容遣送制度就已登上了歷史的舞臺(tái)。而其作為一項(xiàng)正式的法律制度則始于1982年國(guó)務(wù)院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的公布（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《收容遣送辦法》）。到20世紀(jì)90年代，收容遣送制度在執(zhí)行之中發(fā)生了變異。2003年6月公布并于當(dāng)年8月1日生效的《救助辦法》使新的社會(huì)救助制度代替了在中國(guó)歷史上沿用長(zhǎng)達(dá)二十多年的收容遣送制度。這一過(guò)程實(shí)際上體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基本人權(quán)的保障和穩(wěn)定社會(huì)秩序這兩種價(jià)值的選擇或者權(quán)衡，這種偏好是收容審查制度設(shè)立、變異[1]（第7頁(yè)）和廢除及社會(huì)救助制度產(chǎn)生的內(nèi)在原因。以下分三階段闡述：

　　第一階段：1982年至90年代初。

　　這一階段的收容遣送制度是以穩(wěn)定秩序?yàn)閮?yōu)先的價(jià)值選擇，同時(shí)兼有保障基本人權(quán)的目的。我國(guó)從80年代開(kāi)始改革開(kāi)放，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的展開(kāi)，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的問(wèn)題開(kāi)始突出，流浪乞討人員增多，為了維護(hù)改革開(kāi)放的穩(wěn)定局面，保障城市的公共秩序，國(guó)務(wù)院于1982年發(fā)布了《收容遣送辦法》，該辦法賦予收容遣送制度合法性的同時(shí)，也使收容遣送制度成為一項(xiàng)涉及社會(huì)救助、社會(huì)教育、社會(huì)管理和社會(huì)治安的多元性社會(huì)事務(wù)行政管理工作。收容站一方面繼續(xù)扮演社會(huì)救助者的角色，收容救濟(jì)因無(wú)力自行解決而流落城市街頭的流浪乞討人員；另一方面又扮演者管理者的角色，強(qiáng)制性地收容、遣送影響城市秩序的人員（是否影響取決于執(zhí)法人員的主觀推測(cè)）。收容審查制度背負(fù)著借助社會(huì)救濟(jì)以保障基本人權(quán)和維護(hù)治安以穩(wěn)定秩序的雙重職責(zé)，正是這種雙重的期望為收容審查制度的變異埋藏了伏筆。

　　第二階段：1991年至2003年8月1日。

　　這一階段的收容審查制度以穩(wěn)定社會(huì)秩序?yàn)橹饕獌r(jià)值選擇，同時(shí)關(guān)注收容站的效益，基本失去了社會(huì)救濟(jì)的功能。90年代以來(lái)“三農(nóng)問(wèn)題”突出，同時(shí)城市改革也在推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)有所松動(dòng)，大規(guī)模盲目無(wú)序的流動(dòng)人口給城市的公共秩序帶來(lái)了沖擊，為了克服治安管理人員數(shù)量和能力不足的困境，1991年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于收容遣送工作改革問(wèn)題的意見(jiàn)》，將無(wú)合法證件、無(wú)固定住所、無(wú)穩(wěn)定收入的“三無(wú)”人員納入收容遣送之列。后來(lái)收容遣送人員又?jǐn)U大到身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”不全的流浪人員。這樣收容遣送制度就單純地變?yōu)橹伟补芾�，社�?huì)救濟(jì)的成分基本喪失。

　　此外，1996年修改了刑事訴訟法，廢止了收容審查制度，產(chǎn)生了管理上的真空，很多地方的公安機(jī)關(guān)開(kāi)始利用收容遣送制度解決管理的真空，犧牲收容遣送制度的基本人權(quán)保障的價(jià)值，以確保社會(huì)的穩(wěn)定秩序。而有了權(quán)力的介入，又沒(méi)有有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，權(quán)力濫用就有了可能。

　　而收容審查對(duì)象擴(kuò)大化，使收容審查制度發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，收容遣送的經(jīng)費(fèi)一方面來(lái)自民政事業(yè)費(fèi)，另一方面由收容遣送站組織被收容遣送人員生產(chǎn)勞動(dòng)，以補(bǔ)貼伙食和遣送費(fèi)用。這樣收容遣送站從救濟(jì)施與的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐员痪戎�者為謀利對(duì)象的角色。效益也成了收容所的價(jià)值目標(biāo)。執(zhí)行過(guò)程中為了追逐利益發(fā)生權(quán)力越軌也在所難免。

　　第三階段：2003年8月1日至今。

　　這一階段新的社會(huì)救濟(jì)制度取代原收容遣送制度，其所追求的價(jià)值目標(biāo)純化為保障基本人權(quán)，即單純對(duì)生活無(wú)著的流浪乞討人員這一弱勢(shì)群體實(shí)行救助。隨著依法治國(guó)被確定為我國(guó)的治國(guó)方略，隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變與成熟，社會(huì)物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)文明的發(fā)展，人權(quán)保障越來(lái)越成為國(guó)家所重視的價(jià)值追求，在這種社會(huì)背景下，以少數(shù)法學(xué)精英的倡導(dǎo)為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)了制度的轉(zhuǎn)變。

　　從這一制度變遷的過(guò)程可以看出，收容遣送制度自產(chǎn)生之日起就承受了太多無(wú)法承受的期待：對(duì)于執(zhí)行單位，它是創(chuàng)收的手段；對(duì)于公安機(jī)關(guān)，它是偵察的工具；對(duì)于地方政府，它能方便地實(shí)現(xiàn)地方利益的保護(hù)。為了糾正這一制度的變異，首要的就是要純化其價(jià)值追求，確定社會(huì)救助、保障基本人權(quán)的價(jià)值目標(biāo)，剔除其他額外負(fù)擔(dān)，使基本人權(quán)保障的價(jià)值優(yōu)越于穩(wěn)定秩序。然而，這樣一個(gè)問(wèn)題就自然產(chǎn)生：收容遣送制度廢除后留下的真空又有誰(shuí)來(lái)填補(bǔ)，新的社會(huì)救助制度會(huì)不會(huì)又異化為第二個(gè)“收容遣送制度”呢？

　　二、舊制度的轉(zhuǎn)變及新制度與現(xiàn)行制度的銜接-制度變遷的規(guī)范分析

　　（一）新舊制度的轉(zhuǎn)變

　　首先，從立法視角來(lái)看，對(duì)照《收容遣送辦法》的第一條和《救助辦法》的第一條可以清楚地看到收容遣送制度“以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)”為最終目的，而“救濟(jì)、 教育和安置城市流浪乞討人員”是實(shí)現(xiàn)前者的手段。社會(huì)救助制度則以“保障”在城市生活無(wú)著的流浪乞討人員的“基本生活權(quán)益，完善社會(huì)救助制度”為唯一目的。這一不同反映了立法視角的轉(zhuǎn)變：其一，《遣送辦法》關(guān)注社會(huì)秩序的穩(wěn)定和被收容遣送人員的義務(wù)，《救助辦法》關(guān)注被救助人員的基本人權(quán)需求和規(guī)范執(zhí)法者的職責(zé)及政府的社會(huì)責(zé)任。其二，《遣送辦法》是以治安標(biāo)準(zhǔn)衡量救助對(duì)象，而《救助辦法》是以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)衡量。后者比前者中性和可操作，被救助對(duì)象在這里是被“平視而非污化”。[2]（第9頁(yè)）這種轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)在以下八個(gè)方面：1），制度性質(zhì)的變化；2），目的改變；3），對(duì)象改變；4），手段改變；5），經(jīng)費(fèi)制度的改變；6），警察權(quán)地位的改變；7），義務(wù)責(zé)任的改變；8），了結(jié)審查功能的改變[3]（第10頁(yè)）。

　　其次，從與上位法的關(guān)系來(lái)看，舊的收容遣送制度下，一方面，《收容遣送辦法》作為行政規(guī)章其效力應(yīng)當(dāng)?shù)陀趹椃�、法律，而該辦法則與《憲法》、《立法法》、及《公民權(quán)利與政治權(quán)力公約》、《行政處罰法》等基本法律的相關(guān)內(nèi)容相抵觸①。另一方面，各地依據(jù)自身情況制定的具體實(shí)施辦法則參差不齊，與上位法包括《收容遣送辦法》本身都有沖突，更加劇了收容遣送制度在實(shí)踐中與初衷的偏差與背離。而新的救助制度則與《憲法》第十四條中“國(guó)家建立和健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，及第三十三條中“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”的規(guī)定是相契合的。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，流浪乞討人員有獲得救助的權(quán)利。城市中的流浪乞討人員只要符合“生活無(wú)著”這一條件，就有獲得國(guó)家和政府救助的權(quán)利。具體體現(xiàn)在：1）、《救助辦法》第七條規(guī)定，受助人員有權(quán)獲得符合食品衛(wèi)生要求的食物及符合基本條件的住處；2）、《救助辦法》第七條規(guī)定，受助人員在站內(nèi)突發(fā)急病的，有獲得及時(shí)送醫(yī)院救助的權(quán)利；3）、《救助辦法》第十條規(guī)定，救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費(fèi)用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)；4）、《救助辦法》第七條規(guī)定，對(duì)沒(méi)有交通費(fèi)的受助人員，在返回其住所或者所在單位時(shí)，有免費(fèi)獲得乘車(chē)憑證的權(quán)利；第十一條規(guī)定，受助的殘疾人、未成年人、老年人有獲取照顧的權(quán)利，對(duì)無(wú)家可歸的，由其所在地的人民政府妥善安置。第二，流浪乞討人員享有人身自由權(quán)�！毒戎�辦法》采用了被動(dòng)接受求助的方式，只要符合救助的條件就應(yīng)及時(shí)提供救助，第十一條規(guī)定，不得限制受助人員離開(kāi)救助站。完全取消了強(qiáng)制功能。第三，流浪乞討人員人格尊嚴(yán)不受侵犯。《救助辦法》第八條規(guī)定，受助人員按性別分室居住，女性受助人員應(yīng)由女性工作人員管理；第十四條的“八不準(zhǔn)”中絕大部分是規(guī)定不準(zhǔn)侵犯受助人員的人格尊嚴(yán)的。第四，流浪乞討人員的財(cái)產(chǎn)不受侵犯。辦法第九條規(guī)定救助站應(yīng)當(dāng)保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全；第十四條，救助站工作人員不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財(cái)產(chǎn)。由此可見(jiàn)新的社會(huì)救助制度不僅去掉了舊制度中與上位法相沖突的內(nèi)容而且還彰顯了憲法人權(quán)保障的精神（《救助辦法》出臺(tái)時(shí)憲法修正案還尚未通過(guò)，只能是體現(xiàn)了人權(quán)保障的精神，憲法修正案通過(guò)生效后就有了直接的和憲性依據(jù)）。

　　（二）社會(huì)救助制度與現(xiàn)行制度的銜接

　　1. 社會(huì)救助制度與維護(hù)社會(huì)秩序的法律制度的銜接。城市流浪乞討人員的收容遣送制度被單純只有救助功能的社會(huì)救助制度所取代后，原來(lái)由收容遣送制度承擔(dān)的對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)治安管理的職能應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)是社會(huì)救助制度得以順利實(shí)施首先要考慮和解決的問(wèn)題。收容遣送制度中被強(qiáng)制收容的有以下幾類(lèi)人員：第一，單純的流浪乞討人員，包括生活無(wú)著的困難人員，也包括以乞討為生財(cái)手段的惡意乞討者。第二，既流浪乞討又無(wú)理上訪或偷摸拐騙從事違法活動(dòng)者。第三，外來(lái)人員中有犯罪嫌疑，公安機(jī)關(guān)又沒(méi)有確鑿證據(jù)的流竄人員。第四，“三無(wú)”和“三證”不全人員。（以上只是大體分類(lèi)，事實(shí)上通常情況下會(huì)有重疊）而救助制度中只救助主動(dòng)求助的生活無(wú)著的流浪乞討人員，其中還不包括以生財(cái)為手段的流浪乞討人員�？梢园l(fā)現(xiàn)原有收容審查制度控制的一大部分流動(dòng)人口都已不再控制之列，即使對(duì)救助對(duì)象救助也不具有強(qiáng)制性�，F(xiàn)有制度能否解決這些缺失呢？

　　對(duì)于有犯罪嫌疑的人員，應(yīng)依據(jù)《刑事訴訟法》第四章有關(guān)強(qiáng)制措施的規(guī)定分別處以拘傳、取保候?qū)�、監(jiān)視居住，在符合拘留、逮捕的條件時(shí)可以按照相關(guān)規(guī)定對(duì)犯罪嫌疑人拘留、逮捕；對(duì)于違反治安管理從事輕微違法行為的流動(dòng)人口，可以按照《治安管理處罰條例》的有關(guān)規(guī)定處理。對(duì)于違反戶(hù)口和居民身份證管理的“三證”不全人員，可以依據(jù)《治安管理處罰條例》第二十九條處理；對(duì)于非法舉行集會(huì)、游行、示威的，可以《按照集會(huì)游行示威法》第三十三條等有關(guān)條款的規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)強(qiáng)行遣送回原居住地[4]（第61頁(yè)）；對(duì)于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據(jù)相關(guān)部門(mén)規(guī)章處理�，F(xiàn)行制度對(duì)流動(dòng)人口的治安管理應(yīng)該是比較全面的，由于在實(shí)行中存在部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)限分工的不明確，而導(dǎo)致互相推諉或者爭(zhēng)權(quán)的情況，使得存在執(zhí)法的漏洞。這一問(wèn)題在現(xiàn)有制度內(nèi)是可以解決的。

　　此外，由于立法本身所固有的滯后性的特點(diǎn)，使其不能及時(shí)隨著社會(huì)的變化而變化。而現(xiàn)代社會(huì)新生的事物總是層出不窮，因而任何法律制度都存在與現(xiàn)實(shí)的差距，而且這種差距不能歸咎于制度的本身。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)財(cái)富日益豐富，給了乞討者致富的可能；同時(shí)人們當(dāng)前追求物質(zhì)財(cái)富的手段日益多樣化，價(jià)值觀也趨于多元化，日益寬容的道德環(huán)境使乞討者受到的道德壓力越來(lái)越小，出現(xiàn)了職業(yè)乞討、強(qiáng)討惡要和強(qiáng)迫、誘騙、指使、教唆、雇傭未成年人、殘疾人等有組織乞討的問(wèn)題。這些問(wèn)題給社會(huì)秩序帶來(lái)了不良的影響，會(huì)侵害到社會(huì)多數(shù)人的權(quán)利，同時(shí)也對(duì)乞討者，尤其是未成年乞討者的身心健康帶來(lái)極大的危害。而社會(huì)救助制度中，只救助被迫乞討生活無(wú)著且自愿求助者，對(duì)殘疾人、未成年人、老年人和行動(dòng)不便的其他人員，雖然可以引導(dǎo)、護(hù)送到救助站，但離站自由。同時(shí)現(xiàn)行《治安管理處罰條例》和《刑法》中都沒(méi)有相關(guān)的條款規(guī)范強(qiáng)討惡要及有組織乞討這種扭曲的財(cái)富獲得手段。這是社會(huì)發(fā)展對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序的法律制度提出的挑戰(zhàn)，但不是也不能由社會(huì)救助制度所能解決的。

　　2. 社會(huì)救助制度與現(xiàn)行社會(huì)保障制度的銜接

　　《救助條例》第二條明確規(guī)定，救助站對(duì)流浪乞討人員的救助是一項(xiàng)臨時(shí)性的救助措施。實(shí)施細(xì)則中第十二條也規(guī)定，救助站根據(jù)受助人員的實(shí)際情況確定救助期限，一般不超過(guò)十天。由此可見(jiàn)救助制度只是對(duì)流浪乞討人員救助的權(quán)宜之計(jì)，這些受助人員最終救助的實(shí)現(xiàn)還要依賴(lài)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度。因而救助制度的順利實(shí)施也要考慮到與現(xiàn)存社會(huì)保障制度的銜接。否則救助制度或者因?yàn)椤芭R時(shí)性”的喪失，造成受助人員的積壓，而難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)；或者會(huì)發(fā)生多次的重復(fù)救助，而使救助流于形式，難以實(shí)現(xiàn)救助的初衷。

　　社會(huì)救助制度與現(xiàn)行社會(huì)保障制度的銜接主要體現(xiàn)對(duì)受助人員中殘疾人、未成年人及其他行動(dòng)不便的人離站安置方面。《救助條例》第十一條規(guī)定救助站應(yīng)當(dāng)勸導(dǎo)受助人員返回其住所地或所在單位。對(duì)查明地址的，及時(shí)通知其親屬或者所在單位領(lǐng)回；對(duì)無(wú)家可歸的，由其戶(hù)籍所在地人民政府妥善安置。第十二條規(guī)定，受助人員住所地政府應(yīng)當(dāng)采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護(hù)人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)。《救助條例》實(shí)施細(xì)則第十三條、第十四條、第十五條則進(jìn)一步規(guī)定了親屬或者所在單位拒不接回時(shí)；無(wú)法查明親屬或所在單位，但可查明戶(hù)口所在地、住所地時(shí)以及兩者都不能查明時(shí)的安置問(wèn)題。從上述規(guī)定可以看出流浪乞討人員救助工作要順利開(kāi)展需要有以下現(xiàn)有制度的支撐：

　　第一，政府下屬民政部門(mén)之間的通知協(xié)作制度。依據(jù)《救助條例》實(shí)施細(xì)則第十三條、十四條的規(guī)定，可以查明親屬或所在單位，親屬或者所在單位拒不接回的，以及雖不可查明親屬或所在單位的，但可查明戶(hù)口所在地或住所地的由流入地人民政府民政部門(mén)或者流入省的省級(jí)人民政府民政部門(mén)通知流出地人民政府民政部門(mén)接回；第十五條規(guī)定兩者都無(wú)法查明時(shí)，由救助站上級(jí)民政主管部門(mén)提出安置方案，報(bào)同級(jí)人民政府安置�！兜胤礁骷�(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的第六十六條關(guān)于人民政府對(duì)其各工作部門(mén)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和下級(jí)工作部門(mén)受上級(jí)工作部門(mén)的指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定給了通知協(xié)作制度法律和制度的保障。民政部門(mén)內(nèi)部的通知協(xié)作制度是救助工作最終落實(shí)的媒介。如果媒介不通暢，信息無(wú)法傳遞，救助工作就無(wú)法順利展開(kāi)。

　　第二，法定監(jiān)護(hù)人、撫養(yǎng)、及贍養(yǎng)義務(wù)制度及社會(huì)保險(xiǎn)制度。依據(jù)《救助條例》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，受助人員中的大部分殘疾人、未成年人、老年人最終安置是回歸家庭，并與其他社會(huì)保障制度有效結(jié)合，例如有法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的老年人、殘疾人、未成年人，應(yīng)通知其法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人接回，由家屬擔(dān)負(fù)起贍養(yǎng)撫養(yǎng)的職責(zé)。對(duì)于無(wú)法查清法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人和戶(hù)籍所在地的，由救助站所在地政府安置；對(duì)于回到戶(hù)籍所在地但無(wú)家可歸，由戶(hù)籍所在地政府安置。這一規(guī)定主要有以下現(xiàn)有法律制度的支撐：1），《民法通則》中第一章第二節(jié)關(guān)于法定監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，以及《婚姻法》中第二十條、二十一條、二十六、二十七、二十八、二十九條關(guān)于贍養(yǎng)與撫養(yǎng)義務(wù)的規(guī)定及第五章救助措施與法律責(zé)任的規(guī)定。2），《勞動(dòng)法》第九章關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)和福利的規(guī)定。這兩項(xiàng)制度是社會(huì)救助制度的依托，也是整個(gè)社會(huì)保障制度的主體，只有這兩項(xiàng)制度規(guī)范化和得到良好的實(shí)施整個(gè)社會(huì)保障制度就可以呈良性運(yùn)行的狀態(tài)，政府承擔(dān)的壓力相應(yīng)減小，政府才有足夠的能力把社會(huì)保障做的更好。

　　第三，民政部主持的其他的補(bǔ)充性社會(huì)救助機(jī)制。《救助條例》實(shí)施細(xì)則第十四條規(guī)定，對(duì)無(wú)法查明其親屬或者所在單位，但可以查明其戶(hù)口所在地、住所地的受助殘疾人、未成年人及其他行動(dòng)不便的人，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門(mén)通知流出地人民政府民政部門(mén)接回，送戶(hù)口所在地、住所地安置；跨省的由流入地省級(jí)人民政府民政部門(mén)通知流出地省級(jí)人民政府民政部門(mén)接回，送戶(hù)口所在地、住所地安置。第十五條規(guī)定，對(duì)因年老、年幼或者殘疾無(wú)法辨認(rèn)自己行為、無(wú)表達(dá)能力，因而無(wú)法查明其親屬或者所在單位，也無(wú)法查明其戶(hù)口所在地或者住所地的，由救助站上級(jí)主管部門(mén)提出安置方案，報(bào)同級(jí)人民政府給予安置。而政府的安置最終還是依賴(lài)民政部門(mén)的補(bǔ)充性救助機(jī)制，比如農(nóng)村和城市最低生活保障制度、兒童的福利制度、老年人的福利制度、福利彩票制度等②。民政部1999年發(fā)布《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)暫行辦法》、2001年發(fā)布《兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》、1994年國(guó)務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》、1997年民政部制定了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》等，這些救助機(jī)制是在法定監(jiān)護(hù)人、贍養(yǎng)及撫養(yǎng)義務(wù)制度及社會(huì)保險(xiǎn)制度都無(wú)法解決或?qū)崿F(xiàn)對(duì)殘疾人、未成年人、老年人的救助時(shí)，賦予國(guó)家相應(yīng)責(zé)任。這是憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)同時(shí)也是憲法賦予公民的權(quán)利。民政部門(mén)的這些救助機(jī)制是社會(huì)救助制度的最后支持和必不可少的有益補(bǔ)充，當(dāng)通過(guò)家庭和社會(huì)的途徑無(wú)法完成救助時(shí)，政府是社會(huì)救助制度的最后保障人。

　　社會(huì)救助制度在現(xiàn)階段是有一系列社會(huì)保障制度的支撐的，以政府下屬民政部門(mén)之間的通知協(xié)作制度作為媒介；法定監(jiān)護(hù)人、贍養(yǎng)及撫養(yǎng)義務(wù)制度及社會(huì)保險(xiǎn)制度作為依托和主體；以民政部主持的其他補(bǔ)充性的社會(huì)救助機(jī)制作為最后的保障及補(bǔ)充。除此之外，在《救助辦法》中國(guó)家還鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員。這是在現(xiàn)有條件下國(guó)家所能給予的最實(shí)際的安排。

　　三、實(shí)際運(yùn)行中遇到的主要問(wèn)題與初步建議-制度運(yùn)行的實(shí)證分析

　　本文把社會(huì)救助制度定位為：?jiǎn)渭円员Ｕ铣鞘辛骼似蛴懮�活無(wú)著人員基本人權(quán)為目的的臨時(shí)性社會(huì)保障制度�；氐奖疚牡谝徊糠炙�提出的問(wèn)題，即“收容遣送制度廢除后留下的真空又有誰(shuí)來(lái)填補(bǔ)，新的社會(huì)救助制度會(huì)不會(huì)又異化為第二個(gè)‘收容遣送制度’呢？”通過(guò)上述分析可以知道，收容遣送制度廢除后會(huì)出現(xiàn)管理的空洞，但這并不是社會(huì)救助制度所要完成的任務(wù)，且這一空洞并不是因?yàn)樯鐣?huì)救助制度的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，是我國(guó)治安管理體制不適應(yīng)新情況的產(chǎn)生而引起的，其解決的途徑是新的相關(guān)制度的產(chǎn)生，而不是添加現(xiàn)有制度的價(jià)值目標(biāo)，否則只會(huì)適得其反，收容遣送制度的最終變異即是例證。社會(huì)救助制度是政府承擔(dān)責(zé)任的救助制度，政府一方面要承擔(dān)起社會(huì)救助制度的經(jīng)濟(jì)成本，同時(shí)又要面臨社會(huì)救助的道德風(fēng)險(xiǎn)，因而社會(huì)救助制度是否會(huì)變異實(shí)際上取決于政府的現(xiàn)有承受能力和這一制度對(duì)政府期待的滿(mǎn)意程度，與之相關(guān)的包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和執(zhí)政人員的人權(quán)保障意識(shí)、救助制度的實(shí)施效果等。

　　社會(huì)救助制度自2003年8月1日開(kāi)始實(shí)施至今已半年有余，福建、廣州、北京、哈爾濱、太原、大連、成都、長(zhǎng)沙、鄭州、合肥等大城市及安徽、貴州、河南、西藏等地區(qū)的實(shí)施情況也不時(shí)見(jiàn)諸媒體，雖然各地的實(shí)施情況多有差別，但作為一項(xiàng)單純的社會(huì)保障制度的社會(huì)救助制度在實(shí)行時(shí)主要遇到以下困難：

　　其一，主動(dòng)求助的流浪乞討人員并不多，公共場(chǎng)所的流浪乞討人員反倒增多。其中包括不知道《救助辦法》出臺(tái)，不懂救助制度的；雖然知道救助制度的存在但不敢主動(dòng)請(qǐng)求幫助的和知道救助制度的存在但不愿意救助的這樣三類(lèi)流浪乞討人員。

　　其二，不屬于救助對(duì)象的錢(qián)物花光、丟失、被偷、被搶、被騙等造成的生活無(wú)著的人員占被救助人數(shù)的大多數(shù)。

　　其三，出現(xiàn)了重復(fù)救助現(xiàn)象。少數(shù)受助人員，離開(kāi)救助站后，再次流浪街頭并請(qǐng)求救助。甚至還有受助人員賣(mài)掉車(chē)票主動(dòng)上街乞討并隨意決定何時(shí)再去求救。

　　其四、受助人員的真實(shí)情況難以核實(shí)，受助人員中未成年人、精神病人、老年人、殘疾人等缺乏完善的監(jiān)護(hù)設(shè)施，由于其他機(jī)關(guān)沒(méi)有切實(shí)履行職責(zé)導(dǎo)致這部分人長(zhǎng)期滯留在救助站。

　　其五，救助站，尤其是貧困地區(qū)的救助站經(jīng)費(fèi)缺乏。不少救助站反映“日子過(guò)得緊巴巴的�！�

　　其六，救助站工作人員培訓(xùn)教育工作有待進(jìn)一步展開(kāi)。

　　以上這些問(wèn)題還只是比較突出的問(wèn)題還不是問(wèn)題的全部，這些問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程，不是借由一兩部法律或者法規(guī)、規(guī)章的頒布就可以解決的。在現(xiàn)在的社會(huì)條件下至少有以下工作可以做：

　　（1）信息的公開(kāi)及溝通制度的建立。信息不對(duì)稱(chēng)是該制度實(shí)施的主要困難之一，生活無(wú)著的流浪乞討人員與政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)，前者明顯在信息獲取和理解上處于弱勢(shì)；而貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的信息溝通也比較困難，受助者大多來(lái)自于比較偏遠(yuǎn)和落后的地區(qū)。因而首先要加強(qiáng)政府法規(guī)、制度和政策的宣傳，建立和完善告知引導(dǎo)和護(hù)送制度。加強(qiáng)民政部門(mén)之間的聯(lián)絡(luò)溝通制度，盡快建立起有關(guān)公民基本信息的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)便于查閱，同時(shí)各救助站自身也要重視工作信息的記載工作備查。同時(shí)實(shí)行工作人員培訓(xùn)上崗制度。

　�。�2）為避免道德風(fēng)險(xiǎn)、減輕政府的財(cái)政壓力，受助人員的住宿標(biāo)準(zhǔn)以滿(mǎn)足基本的生存需要為準(zhǔn)，按各地實(shí)際情況制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。不可超出地方經(jīng)濟(jì)的承受能力盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)建立專(zhuān)門(mén)的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度，以保障專(zhuān)款專(zhuān)用。

　�。�3）各地區(qū)都要依據(jù)《救助辦法》及其實(shí)施細(xì)則制定具體的實(shí)施辦法和救助站內(nèi)部規(guī)章制度，同時(shí)進(jìn)一步明確民政部門(mén)內(nèi)部及與其他相關(guān)部門(mén)的分工和責(zé)任制度。

　　《救助條例》的出臺(tái)是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，體現(xiàn)了對(duì)基本人權(quán)的價(jià)值關(guān)懷，然而救助制度的良好運(yùn)行則有賴(lài)于其與現(xiàn)有制度的銜接， 制度設(shè)計(jì)初衷良好并不意味著新的制度在實(shí)行中就會(huì)成功，困難是在所難免的，而了解和克服困難的過(guò)程就是制度進(jìn)步和完善的過(guò)程。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1] 王思斌。 從管制到救助：流浪乞討人員救助制度分析[J].中國(guó)政黨干部論壇，2003，（7）。

　　[2] 王思斌。 從管制到救助：流浪乞討人員救助制度分析[J].中國(guó)政黨干部論壇，2003，（7）。

　　[3] 楊小君。 從收容遣送到社會(huì)救助法律分析[J].中國(guó)政黨管理干部論壇，2003，（7）。

　　[4] 馮舉。 收容遣送制度研究[J].河南省政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，（6）。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10