論憲法的適用性

論憲法的適用性 　　憲法是否具有法的適用性？這個問題在我國的憲法學研究與教學中幾乎是一個空白。在大多數(shù)人看來，包括一些從事法律工作的人們的觀念中，憲法似乎只是一種政治綱領(lǐng)性文件，并不象普通法律一樣具有適用性。

　　這種忽視對憲法適用的研究，否認憲法的適用性的現(xiàn)象，也在一定程度上影響了我國憲法的權(quán)威和效力。筆者認為，加強我國的憲政制度建設，完善憲法的監(jiān)督體制，必須重視對憲法的適用的研究。本文擬對憲法的適用性，以及憲法適用的有關(guān)內(nèi)容作初步的探討，以敬教于各位同仁。

　　一、適用性也是憲法的基本屬性

　　本文所闡述的憲法的適用性命題，是指憲法是否與普通法律一樣具有對具體的法律事實的約束力，它能否成為有關(guān)國家機關(guān)處理具體糾紛案件的依據(jù)。法的適用性是法的基本屬性，憲法同樣具有法的適用性。這在國外憲法理論與憲政實踐中，已是確定無疑的。

　　美國從1803年“馬伯里訴麥迪遜案”起，形成了最高法院行使違憲司法審查權(quán)的體制，它的實行，使美國憲法具有司法適用的特點。正因為此，美國的一位大法官曾宣稱：“我們受治于憲法，而所謂憲法不過是法官奉為憲法的法律”，〔1〕日本受美國的影響， 也由普通法院來行使違憲審查權(quán)。日本憲法第81條規(guī)定：“最高法院為有權(quán)決定一切法律、命令、規(guī)則以及處分是否符合憲法的終審法院�！痹凇睹绹�百科全書》中，將美國式的由普通法院實施違憲審查的憲法稱之為“由司法機關(guān)來解釋和執(zhí)行的成文憲法”。〔2〕

　　英國憲法同樣具有適用性。英國奉行“議會至上”的原則，對違憲法律的審查權(quán)屬于議會。但同時憲法也是可以由普通法院來適用的。英國憲法學家戴雪在其《英憲精義》一書中，將英國憲法的規(guī)則分為兩類：第一類是可以由法院適用和執(zhí)行的憲法性法律（ the law of the constitution），包括制定法和源于普通法的種種規(guī)則； 第二類是不能由法院適用和執(zhí)行的憲法傳統(tǒng)慣例，稱為憲典（convention of the costitution），包括由習慣、慣例及常規(guī)所形成的種種規(guī)則。〔3 〕英國是不成文憲法的國家，英國憲法中的成文部分，主要是議會按照普通立法程序通過的有關(guān)國家制度和公民基本權(quán)利的法律文件。這些憲法性法律與其他民事、刑事等法律一樣，都是可以由法院來具體適用的。至于憲法性判例，本身就是法院在司法實踐中形成的，它在司法中的適用性是不言而喻的。英國也有司法審查制度，它是指高等法院王座法庭審查行政行為、命令和下級法院的判決是否違法。這也是英國不成文憲法的一個基本制度。

　　大陸法系國家，在18、19世紀盛行由立法機關(guān)來監(jiān)督憲法實施，但從本世紀初以來紛紛轉(zhuǎn)而實行憲法法院（或憲法委員會）型違憲審查制，由立法機關(guān)和普通法院之外的專門機構(gòu)來適用憲法。在聯(lián)邦德國，“憲法法院的任務是把憲法秩序作為法律秩序加以維護�！薄�4 〕憲法法院受理涉及憲法性問題的具體爭議案件，有權(quán)根據(jù)憲法作出裁決。法國是設立憲法委員會來適用憲法和審查違憲。憲法委員會不僅有權(quán)對普通法律是否符合憲法作出裁決，而且有權(quán)依據(jù)憲法對總統(tǒng)和議員選舉的合法性進行審查。

　　據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)今世界上有104 個國家分別采取普通法院型和憲法法院（或憲法委員會）型的違憲司法審查制度。需要指出的是，違憲審查并不等于憲法適用的全部內(nèi)容，如英國的憲法適用主要是指普通法院依據(jù)憲法法律和判例來審查和裁決具體的糾紛案件。但違憲審查又確實是憲法適用的最主要方面。這一狀況表明了兩個基本的事實：其一，憲法的適用性是憲法的基本屬性；其二，對違憲行為的憲法適用采取司法審查制，是當今世界各國憲法發(fā)展的一個基本趨勢。

　　憲法具有適用性的主要依據(jù)在于：

　　首先，憲法是法律，當然具有法的適用性。法是由國家強制力保證實施的行為規(guī)范。憲法是法的一個部門，當憲法的實施遇到障礙時，同樣需要有一定的國家機關(guān)運用國家權(quán)力來將其付諸實施。

　　其次，憲法是國家的最高法律，也即具有最高約束力的法律。它不僅直接約束法律、其他法律規(guī)范性文件的制定、生效和適用，而且對一切國家機關(guān)、社會組織和公民的活動具有最高的約束力。憲法的最高法律地位無疑需要通過對一切直接違反憲法的行為的憲法適用來加以保證。

　　第三，憲法既是國家根本法，又是獨立的法律部門，有其特殊的調(diào)整對象和范圍。憲法主要調(diào)整國家政權(quán)機關(guān)的組織和活動的體制、原則，以及政權(quán)機關(guān)與公民的關(guān)系。憲法的規(guī)定，有些需要普通法律加以具體化，有些則不需要具體法律再作規(guī)定。在憲法的調(diào)整的特殊領(lǐng)域，憲法原則的具體化則表現(xiàn)為憲法性法律的形式。憲法的適用包括了憲法性法律的適用。憲法作為一個獨立的法律部門，憲法典與憲法性法律的適用，則是實現(xiàn)憲法對社會關(guān)系調(diào)整的重要途徑。

　　第四，憲法的適用性也為一些國家的憲法所明文確認。例如，1993年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第15條第1 款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦憲法在俄羅斯全境具有最高法律效力、直接作用并適用。”采用憲法法院型違憲審查體制的國家，一般都在其憲法中明文規(guī)定憲法法院管轄的憲法爭議案件的范圍。這是以規(guī)范化的方式具體確認了憲法的適用性。

　　總之，適用性是憲法的基本屬性。憲法只有通過適用途徑才能使其由書面的文字轉(zhuǎn)變成為活生生的現(xiàn)實而有效的規(guī)則，憲法的根本法地位和最高權(quán)威也需要通過具體的適用來保證，只有一部能在社會生活中具體適用的憲法，才是真正具有最高權(quán)威的根本法。

　　二、憲法適用的含義和特征

　　憲法的適用是憲法作為法律的基本屬性之一。那么，什么是憲法的適用？它與一般法的適用相比較具有哪些特殊性呢？關(guān)于法的適用，我國法理學界主要有兩種意見：第一種意見認為，法的適用“通常是指國家司法機關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序，具體應用法律處理案件的專門活動。”〔5〕第二種意見認為， “法的適用是國家機關(guān)及其工作人員和國家所授權(quán)的社會組織依法運用國家權(quán)力，把法律規(guī)范創(chuàng)造性地運用到具體情況，具體人的法律活動�！薄�6〕上述兩種意見， 在對適用法的主體上有廣義和狹義之區(qū)分，但都闡明了法的適用的

　　最基本涵義是：運用國家權(quán)力，將法律規(guī)范適用于具體的法律事實的活動。筆者認為，法的適用的主體主要是司法機關(guān)，但又不僅限于司法機關(guān)。諸如國家行政機關(guān)行使行政職權(quán)，將法律規(guī)范適用于具體的人或事的行為，同樣屬于法的適用范疇。法的適用過程，就是運用國家權(quán)力將法律規(guī)范的一般性規(guī)定強制性貫徹于具體的社會關(guān)系，以維護一定的法律秩序的過程。憲法的實施，憲法秩序的形成和維護，同樣需要有一個憲法適用的環(huán)節(jié)。

　　所謂憲法的適用，就是指特定的國家機關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和程序，將憲法規(guī)范運用于具體的法律事實的專門活動。憲法適用的具體法律事實包括了對法律、法規(guī)是否符合憲法的爭議案件，以及需要依據(jù)憲法來處理的其他具體糾紛案件。憲法的適用也就同時可以劃分為兩個部分：一是對違憲案件的審查和處理，即憲法監(jiān)督或違憲審查；二是依據(jù)憲法來裁決其他的具體糾紛案件。

　　憲法的適用既具有一般法的適用的共同性，同時又有其特殊性。憲法的適用所具有的法的適用的共同性主要在于：首先，憲法的適用也是運用國家權(quán)力實現(xiàn)憲法規(guī)范的活動。它不同于社會組織和公民遵守憲法、實現(xiàn)其憲法權(quán)利和義務的活動。憲法的適用只能通過特定的國家機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的活動來實現(xiàn)。例如，代表機關(guān)代表行使對政府行為的質(zhì)詢權(quán)；違憲審查機關(guān)裁決違憲案件等。

　　其次，憲法的適用是國家機關(guān)將憲法規(guī)范運用于具體的法律事實的專門活動。法的適用是針對具體人的行為或事件，個別性運用國家權(quán)力的法律活動。它的結(jié)果一般表現(xiàn)為各種適用法律所產(chǎn)生的法律文書，諸如判決書、裁定書、決定書等。憲法規(guī)范適用于具體的法律事實，同樣要表現(xiàn)為各種適用憲法的法律文書，諸如，裁決法律規(guī)范性文件違憲的判決書或決議，罷免國家機關(guān)組成人員的罷免決議等等。

　　第三，憲法的適用同樣具有嚴格的程序性。法的適用是嚴格依照法定程序進行的活動。只有遵循嚴格的程序，才能準確、有效地將法律規(guī)范運用于具體的法律事實之中。憲法的適用同樣需要一定的程序保障。沒有嚴格的程序規(guī)則可供遵循，不僅憲法的適用難以正常進行，也會損害憲法的權(quán)威性與穩(wěn)定性。

　　憲法作為國家的最高法、根本法，它的適用也具有不同于一般法的適用的特殊性。筆者認為，憲法適用的特殊性主要表現(xiàn)為以下方面：

　　首先，憲法適用的內(nèi)容和效力具有最高性和原則性。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。因此，憲法適用的效力高于、及于普通法的適用。在法的適用中，對普通法律的內(nèi)容是否符合憲法發(fā)生爭議時，應當首先適用憲法，解決法律的合憲性問題。只有符合憲法的法律，才具有對具體的法律事實的適用性。

　　憲法適用的原則性則是由憲法規(guī)范的原則性決定的。憲法所確立的是國家最基本的社會關(guān)系的一般原則。相應地憲法規(guī)范的法律后果部分也比較原則，憲法對國家機關(guān)的違憲行為的處分主要表現(xiàn)為確認和宣布違憲或撤銷，而對國家機關(guān)組成人員違憲的處分則只限于罷免、撤職等政治責任。憲法的適用并不排除其他具體法的適用，有時還需要具體法律的適用來加以補充。例如，當國家機關(guān)組成人員的行為同時觸犯刑法、構(gòu)成犯罪時，還應依據(jù)刑法追究其刑事責任。這正是憲法適用的原則性的表現(xiàn)。

　　其次，憲法適用的主體具有多樣性。一般法的適用的專門機關(guān)主要是司法機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)。正因為此，人們常把法的適用簡稱為司法。而憲法適用的主體則不僅僅為司法機關(guān)，在基本體制上主要有三種：即立法機關(guān)適用、普通法院適用和專門機關(guān)適用。不同的國家，往往根據(jù)本國的法律文化傳統(tǒng)和具體情況采取某一種憲法適用體制，但同時又不完全排除其他機關(guān)適用憲法。凡承認議會為最高國家權(quán)力機關(guān)的國家，多半采用立法機關(guān)適用制，但同時又承認憲法可以為普通法院適用，例如英國。即使實行普通法院和專門機關(guān)適用制的國家，立法機關(guān)的職權(quán)中也仍然包含著適用憲法的內(nèi)容。再如美國的違憲審查是由普通法院來承擔的。而依據(jù)美國憲法規(guī)定，對總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官的彈劾案，則由眾議院提出，參議院審理。這表明，對憲法中彈劾制度的適用機關(guān)是國會。1804年國會對聯(lián)邦最高法院法官塞繆爾。蔡斯的彈劾案，是美國憲法制定后第一宗重大的彈劾案。該案雖然最后沒有通過，但作為適用憲法的具體案例，在美國憲法史上占有重要地位�！�7〕

　　第三，憲法適用的方式可以分為直接適用和間接適用兩種。一般法的適用都表現(xiàn)為直接適用一種情況，而憲法的適用則表現(xiàn)為直接適用與間接適用兩種情況，并且這兩種情況是緊密聯(lián)系的，共同體現(xiàn)了通過國家權(quán)力的作用將憲法規(guī)范貫徹于具體的法律事實。

　　憲法的直接適用，也就是直接依據(jù)憲法對具體的人和事作出處理，對于合乎憲法的予以確認和保障，對違反憲法的予以制裁。它的主要依據(jù)在于，憲法是法律，又有其特殊的調(diào)整范圍。這也為一些國家的憲法和憲法理論明確認可。如前所敘，1993年的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》就明確規(guī)定，聯(lián)邦憲法具有“直接作用并適用”。而德國設立憲法法院所依據(jù)的理論同樣是“憲法是法律”，“具有直接適用性與開放性�！薄�8 〕筆者認為，憲法的直接適用主要表現(xiàn)在以下場合：（1 ）違憲審查機關(guān)對法律及其它規(guī)范性文件是否符合憲法進行審查和作出裁決。法律規(guī)范性文件的制定，屬于立法的范疇，而對其是否合憲的爭議，則屬于具體的法律事實；（2）國家代表機關(guān)對違法失職的國家機關(guān)負責人員， 依據(jù)憲法規(guī)定加以罷免或彈劾；（3）有權(quán)的機關(guān)， 如憲法法院對國家機關(guān)之間的權(quán)限爭議作出裁決；（4 ）國家機關(guān)及其工作人員行使法定職權(quán)，直接依據(jù)憲法對具體的法律事實作出處理決定的行為。在憲法的適用中，這一類事項也是大量的。例如，上級人民代表機關(guān)對下一級人民代表機關(guān)的人事任免活動是否符合憲法行使監(jiān)督權(quán)，作出的決議；有權(quán)的國家機關(guān)和選舉委員會對選民名單的爭議，依據(jù)憲法作出裁決，等等。

　　憲法的間接適用，也即憲法規(guī)范通過具體法律規(guī)范來作用于具體人的行為和事件。憲法的間接適用的依據(jù)在于：普通法律是以憲法為基礎的，不能與憲法相抵觸。在一定意義上可以說，普通法律的適用也是實現(xiàn)憲法規(guī)范的內(nèi)容。但嚴格地說，憲法的適用與普通法律的適用是有區(qū)別的。憲法的間接適用并非泛指普通法律的適用，而有其特定的內(nèi)容。本文所主張的憲法的間接適用，是特指憲法通過對普通法律、法規(guī)的效力的確定，來適用于具體人的行為和事件。在普通法律的適用過程中，當人們對法律的合憲性發(fā)生爭議時，該法律的效力及其調(diào)整的具體社會關(guān)系即處于一種不確定的狀態(tài)。在這種情況下，法律對具體社會關(guān)系的調(diào)整必須需要通過憲法的適用來實現(xiàn)。對該法律的內(nèi)容是否符合憲法及其效力的確定，是憲法的直接適用，而相對于普通法律所直接調(diào)整的具體社會關(guān)系來說，則體現(xiàn)了憲法的間接適用。具體地說，當違憲審查機關(guān)對法律作出違憲裁決時，憲法的規(guī)范通過違憲裁決直接適用于具體的人和事；而當違憲審查機關(guān)作出合憲裁決時，憲法規(guī)范則是通過對

　　法律的合憲性認定，間接地適用于該法律所調(diào)整的具體的人和事。由此可見，憲法的間接適用也是客觀存在的，它與憲法的直接適用是緊密聯(lián)系、相輔相成的兩種憲法適用狀態(tài)。

　　三、我國憲法的適用及探索

　　我國憲法同樣具有法的適用性�，F(xiàn)行憲法第5條第2款明確規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究�！憋@然，對于違反憲法行為的追究需要通過憲法的適用來實現(xiàn)的。但是我國的憲法適用體制又是很不完善的�，F(xiàn)行憲法頒布實施十余年來，它在我國社會生活中已經(jīng)發(fā)揮了重大的作用，但同時又不能不承認憲法實施與其應有的地位和權(quán)威還有較大的差距。在我國的法制實踐中，存在著一個矛盾的現(xiàn)象：一方面人們越來越多地注重刑事、民事、經(jīng)濟和行政等法律部門的作用；另一方面卻只把憲法當作一套抽象的原則，而忽視其作為國家根本法的調(diào)整作用，甚至在司法實踐中完全排斥憲法的法律依據(jù)作用。憲法是一個國家民主和法制建設的基石，憲法缺乏其應有的權(quán)威，法制的權(quán)威和尊嚴也是難以保證的。產(chǎn)生這種矛盾現(xiàn)象的原因是多方面的，而未能形成適用憲法的有效法律機制，不能不是一個重要的因素。

　　筆者認為，在我國憲法的適用上存在著憲法觀念上與憲法適用體制的兩方面的缺陷。

　　憲法觀念上的缺陷主要在于：雖然近年來，也有學者提出要強化“憲法也是法”的觀念，探討憲法的司法化等問題，但總的來說，還未能形成對憲法適用性的共識，還有不少人不同意憲法具有法的直接適用性。現(xiàn)行憲法頒布以來，我國憲法學界對憲法監(jiān)督和違憲審查制度進行了廣泛的、深入的探討。然而研究憲法監(jiān)督、違憲審查，又不涉及憲法的適用，就不免使人費解。憲法監(jiān)督，從監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員的活動是否符合憲法，以保證憲法實施的角度來看，是一種法律監(jiān)督機制；而就對違憲案件的審查和處理活動而言，顯然又是適用憲法的活動，而且是憲法適用的最主要的方面。筆者認為，憲法具有法的適用性也是建立憲法監(jiān)督或違憲審查制度的理論基礎和依據(jù)。正因為憲法具有對具體的法律事實的直接適用性，所以可以也應當由特定的國家機關(guān)按照特定的程序來審查和處理違憲。離開憲法的適用性來談憲法監(jiān)督和違憲審查，難免使憲法監(jiān)督缺乏必要的機制，而流于形式。這也是我國憲法監(jiān)督體制在實踐中難有突破的原因之一。

　　在憲法理論上，對憲法的直接適用性存在著兩大疑問：其一，認為憲法條文不能為人民法院審理具體案件所直接引用，因而憲法不具有司法適用性。這種意見的主要依據(jù)是，最高人民法院1955年的一個司法解釋中提出的，“在刑事判決中，憲法不宜引為論罪科刑的依據(jù)。 ”〔9〕

　　筆者認為，法的適用并不僅僅表現(xiàn)為人民法院的審判活動，而且不能引用憲法作為“論罪科刑”的依據(jù)，也并不等于人民法院的司法活動都不能適用憲法。從法理上說，刑法與其他部門法不同，它不是以調(diào)整對象而是以調(diào)整方法劃分的法律部門�！靶谭ㄊ瞧渌�部門法的保護法”，〔10〕包括憲法在內(nèi)的其他部門法所調(diào)整的社會關(guān)系，也都同時需要借助于刑法的保護和調(diào)整。當對侵害憲法關(guān)系的嚴重違法行為，需要適用刑罰加以制裁時，必須表現(xiàn)為刑事法律規(guī)范的形式，因此，在“論罪科刑”時也就不存在引用憲法條文的必要。而民事、經(jīng)濟和行政等法律的適用的情況則不同于刑法。它們都是根據(jù)調(diào)整的社會關(guān)系不同所劃分的法律部門。憲法作為國家的根本法，它所規(guī)定的內(nèi)容對于這些部門法所調(diào)整的社會關(guān)系具有指導的意義。這就決定了在人民法院審理具體的民事、經(jīng)濟和行政等案件時，有同時適用憲法條文的可能性和必要性。筆者認為，人民法院、包括人民檢察院和行政機關(guān)在處理涉及上述法律的糾紛案件時，在某些情況下完全可以，也應當引用憲法的規(guī)定作出裁決。主要表現(xiàn)為以下情況：第一種情況為，當民事、經(jīng)濟和行政等普通法律的規(guī)定，需要引用憲法的原則對其內(nèi)容加以確認和說明時，可以同時引用憲法的條文作為依據(jù)；第二種情況為，當某一類具體的社會關(guān)系已有憲法的原則規(guī)定，尚無相應的法律、法規(guī)的具體化時，不能因為沒有具體立法而拒絕處理，而應當適用憲法的原則作出裁決。在我國《國家賠償法》制定之前，某些地方的司法機關(guān)依據(jù)憲法對司法侵權(quán)行為的受害人作出賠償?shù)男袨椋�即為此例�?br>
　　對憲法的直接適用性的第二個疑問是：認為憲法規(guī)范往往只設立行為模式，而不直接規(guī)定法律后果，對違憲行為不能直接追究法律責任，因而憲法也不能直接適用。

　　筆者認為，這種看法實際上是混淆了不同的法律部門在法律規(guī)范的行為模式和法律后果上的區(qū)別，是拿具體法律的法律后果來衡量憲法的法律后果，把法律后果單純地歸結(jié)為追究刑事、民事或行政的責任。不同的法律部門，由于其調(diào)整的社會關(guān)系性質(zhì)不同和調(diào)整的方法不同，其行為模式的性質(zhì)和內(nèi)容以及相應的法律后果的性質(zhì)和特點也是不同的。憲法作為調(diào)整國家基本社會關(guān)系的根本法，在它的規(guī)范中同樣包含著法律后果部分，即對合乎憲法的行為模式的行為加以肯定和保護，對于違反憲法行為模式的行為予以否定和制裁。憲法規(guī)范的原則性決定了憲法的法律后果部分也具有原則性的特點。而原則性并不等于不存在法律后果。在憲法規(guī)范中，對違憲行為的制裁，主要表現(xiàn)為兩種形式：宣布法律、法規(guī)無效或予以撤銷；罷免、彈劾違法失職的國家機關(guān)組成人員。這也正是追究違憲責任不同于其他違法責任的特點。需要說明的是：第一，憲法的適用不僅僅是對違憲行為予以否定和追究責任，還包括對合憲行為的確認和保護；第二，對于公民、社會組織違反憲法同時又

　　觸犯具體法律的行為，是適用具體法律、追究相應的法律責任的問題，本不屬于憲法適用的范疇。

　　憲法的適用在體制上的缺陷，主要在于我國采取的是代表機關(guān)適用憲法制，憲法監(jiān)督權(quán)又主要由最高國家權(quán)力機關(guān)行使，完全排除了其他國家機關(guān)對憲法的適用。而代表機關(guān)監(jiān)督憲法實施、審查違憲又缺乏具體組織和程序的保障，使之難以有效地運行。由于缺乏憲法適用的實踐，勢必影響了憲法最高法律地位的確立。

　　從世界各國的憲法適用和違憲審查制度來看，普通法院和憲法法院適用是一個基本的趨勢。筆者認為，總結(jié)我國的憲政實踐和借鑒外國的經(jīng)驗，設立適用憲法和審查違憲的專門機關(guān)是一個必然的趨勢。但在我國目前的條件下，可以先采用代表機關(guān)與專門機關(guān)相結(jié)合，而以代表機關(guān)為主體的憲法適用體制，以逐步向?qū)ｉT機關(guān)適用體制過渡。這里僅就憲法適用中的憲法監(jiān)督（違憲審查）提出幾點不完全的設想：

　�。�1）健全我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督的組織機構(gòu)， 在全國人大下設一個專門的憲法監(jiān)督委員會。有些學者主張，設置一個專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會，協(xié)助最高國家權(quán)力機關(guān)進行憲法監(jiān)督。筆者認為，憲法監(jiān)督委員會應當是最高國家權(quán)力機關(guān)下設的專事違憲審查的職能機關(guān)，享有一定范圍的違憲審查權(quán)。具體管轄上的分工為：凡屬法律違憲的爭議，可由憲法監(jiān)督委員會進行初步審查，提出報告，交全國人大或全國人大常委會作出裁決；凡屬國家行政機關(guān)、地方國家權(quán)力機關(guān)頒布的法律規(guī)范性文件，以及人民法院、人民檢察院所作的司法解釋是否違憲的爭議，可由憲法監(jiān)督委員會直接進行審查并作出裁決；全國人大及其常委會有權(quán)對憲法監(jiān)督委員會的活動實施監(jiān)督。

　�。�2）制定憲法監(jiān)督法，使我國的憲法監(jiān)督制度化、程序化。 缺乏必要的程序保障，也是我國的憲法監(jiān)督難以有效運行的一個重要原因。憲法監(jiān)督法應當對憲法監(jiān)督機構(gòu)的組織及其職權(quán)、違憲爭議的提起和受理、違憲審查的方式以及審理和裁決的程序等作出相應的規(guī)定。

　�。�3）確立人民法院、 人民檢察院對違憲爭議案件的移送權(quán)和一定范圍的審查權(quán)。法律、法規(guī)是否符合憲法，往往是在涉及具體案件的過程中表現(xiàn)出來。在意大利，普通法院在審理具體案件中，如遇到有關(guān)法律與憲法相抵觸，經(jīng)訴訟當事人的請求或經(jīng)法院的決定，得將該案件移送憲法法院進行審理。在我國，依據(jù)《行政訴訟法》第53條規(guī)定：人民法院審理行政案件，可以“參照”規(guī)章；人民法院認為規(guī)章之間不一致的，“由最高人民法院送請國務院作出解釋或者裁決�！边@一規(guī)定表明，隨著行政審判制度的確立，我國的人民法院已不單純只是被動的適用法律規(guī)范性文件，裁決具體案件，而具有了對規(guī)范性文件（現(xiàn)僅限于行政規(guī)章）合法性的審查權(quán)和移送權(quán)。隨著我國立法活動的進展，法律法規(guī)的大量頒布，法律及法規(guī)之間的不一致已經(jīng)出現(xiàn)，法律法規(guī)與憲法不一致的情況也會發(fā)生。當人民法院在審理具體案件過程中，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)與憲法不一致，或者訴訟當事人提出法律、法規(guī)違憲的爭議時，人民法院應如何處理？顯然，繼續(xù)適用可能違憲的法律、法規(guī)是不符合憲法和法制原則的。因此，筆者認為，有必要賦予人民法院對法律、法規(guī)的一定范圍的審查權(quán)，對認為違憲的法律、法規(guī)可以通過一定程序移送憲法監(jiān)督機關(guān)進行審查和裁決。人民檢察院作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，也應當具有此項權(quán)力。這也有利于及時解決法律、法規(guī)的合憲性問題，健全我國的憲法監(jiān)督制度。

　　注：

　　〔1〕引自龔祥瑞著《比較憲法與行政法》，法律出版社，1985 年版，第119頁。

　　〔2〕參見《憲法》（國外法學知識譯叢）， 上海社科院法學研究所編輯，知識出版社，1982年版，第36頁。

　　〔3〕參見戴雪《英憲精義》，商務印書館，1930年版，首卷第 27頁。

　　〔4〕（聯(lián)邦德國）庫特。宗特海默爾著《聯(lián)邦德國政府與政治》，復旦大學出版社1985年版，第185頁。

　　〔5〕沈宗靈主編《法學基礎理論》，北京大學出版社1988 年版，第373頁。

　　〔6〕孫國華主編《法學基礎理論》，中國人民大學出版社1987 年版，第395頁。

　　〔7〕參見李昌道著《美國

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