流浪的權(quán)利與管制——從貧困救助看中央與地方權(quán)限的界定

流浪的權(quán)利與管制——從貧困救助看中央與地方權(quán)限的界定 　　一、　引言

　　在每個(gè)國(guó)家，流浪乞討及其管制都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。隨著改革開(kāi)放的深入，流浪也成為中國(guó)社會(huì)的一個(gè)突出問(wèn)題，并很快產(chǎn)生了政府對(duì)流浪乞討行為的管制。經(jīng)濟(jì)改革剛開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)村就突顯出地少人多的問(wèn)題，農(nóng)村的貧困流動(dòng)人口大量增加。許多農(nóng)民來(lái)到城市謀求生計(jì)，其中有些成為今天為城市繁榮作出貢獻(xiàn)的“民工”，有些卻自愿或不自愿地淪為沒(méi)有職業(yè)的流浪人口，主要靠乞討為生。雖然流浪和乞討現(xiàn)象是中國(guó)城鄉(xiāng)差距的直接反映，1 因而農(nóng)村貧困人口到城市追求幸福生活的動(dòng)機(jī)和行為是完全正當(dāng)?shù)�，但是這種現(xiàn)象確實(shí)影響了繁華都市的市容環(huán)境，給城市居民的生活和安全帶來(lái)了一定的困擾。且近20年來(lái)，“乞丐”的含義和成分變得越來(lái)越復(fù)雜，乞討行為發(fā)生了一定程度的“異化”。2 有些所謂的乞丐并不真正需要救助，而是將乞討當(dāng)作一種收入不菲的“職業(yè)”，有些乞丐甚至結(jié)成團(tuán)伙從事有組織的犯罪活動(dòng)。不論流浪乞討行為本身的正當(dāng)性如何，它所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題必須在憲法和法律的范圍內(nèi)通過(guò)制度加以解決。3

　　“為了救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)，”國(guó)務(wù)院于1982年頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，通過(guò)收容和遣返原籍的辦法解決流浪乞討問(wèn)題。4盡管收容遣送制度具有良好的初衷，20多年的實(shí)踐逐漸暴露出它的一些弊端。因?yàn)榉N種原因，各地收容所并不能保證所有收治人員都受到人道的待遇。有的收容所疏于管理、玩忽職守，甚至將收容遣送作為創(chuàng)收的來(lái)源。2003年3月發(fā)生的孫志剛事件絕不是偶然的，而是集中反映了收容遣送制度在實(shí)施過(guò)程中存在的種種問(wèn)題。5 更重要的是，《收容遣送辦法》的制定主體不合法，因?yàn)楦鶕?jù)1996年制定的《行政處罰法》第九條，限制人身自由的行政只能由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的“法律”設(shè)定；2000年實(shí)施的《立法法》第八條進(jìn)一步明確規(guī)定，“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”必須通過(guò)法律才能規(guī)定，且法律不得將這項(xiàng)權(quán)力委托給國(guó)務(wù)院行使，但收容遣送顯然是屬于限制人身自由的強(qiáng)制措施。

　　盡管孫志剛本人并不應(yīng)該是收容遣送的對(duì)象，因而事件的性質(zhì)決定了它只是一個(gè)普通的行政違法和刑事案件，6 但這一悲劇的發(fā)生激發(fā)人們?cè)诟�深的層次上質(zhì)疑并挑戰(zhàn)收容遣送制度的合憲性與正當(dāng)性。在3位法學(xué)博士致信全國(guó)人大常委會(huì)并要求審查收容遣送規(guī)定的合憲性之后，國(guó)務(wù)院很快自行廢止了收容遣送辦法，并代之以《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。新辦法將原來(lái)強(qiáng)制性的收容遣送改為自愿性質(zhì)的“臨時(shí)性社會(huì)救助措施”，只有在符合條件的流浪乞討人員主動(dòng)求助時(shí)才能收留，且不得限制受助人員離開(kāi)救助站。（第六、十一條）為了防止在實(shí)施中“變質(zhì)”，新辦法明確禁止救助站向受助人員、其親屬或者所在單位收取費(fèi)用，或以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)。（第十條）

　　《救助管理辦法》顯然要比《收容遣送辦法》更為人道，并滿(mǎn)足了《立法法》和《行政處罰法》的要求。但自實(shí)施以來(lái)，它也反映出一些至今未能解決的問(wèn)題。7 一個(gè)至今仍然困惑地方政府的問(wèn)題是，《救助管理辦法》沒(méi)有對(duì)可能發(fā)生的各種情形作出具體規(guī)定，因而留下了許多需要填補(bǔ)的法律“空隙”-譬如乞丐在經(jīng)過(guò)勸說(shuō)后仍不愿接受救助怎么辦？如果救助人員在滯留超期后仍不愿離開(kāi)救助站怎么辦？8 如何區(qū)分合法與違法的乞討行為？地方政府是否可以禁止在“繁華街段”乞討？9 是否可以對(duì)某些類(lèi)型的乞丐實(shí)施強(qiáng)制性救助？如何處理乞討的“職業(yè)化”和行騙行為？10 還有最關(guān)鍵的，如何保障救助站的經(jīng)費(fèi)來(lái)源以及這些經(jīng)費(fèi)不受濫用？11 如果這些問(wèn)題不能在法律框架內(nèi)獲得有效處理，那么很難保證新辦法不會(huì)重蹈舊辦法的覆轍-愿望良好但結(jié)果糟糕，最后不但不能為流浪乞討人員提供有效的救助，而且可能進(jìn)一步惡化城市的治安環(huán)境。12

　　流浪乞討是一個(gè)多層面的復(fù)雜問(wèn)題，中國(guó)又是一個(gè)地區(qū)差異很大的國(guó)家，因而不可能有一個(gè)“一刀切”的整齊劃一的方案。一方面，每個(gè)城市都在不同程度上面臨不同層面的問(wèn)題，并可能發(fā)現(xiàn)不同的有效解決路徑。國(guó)務(wù)院有關(guān)流浪乞討的兩個(gè)辦法相當(dāng)清楚地表明，中央統(tǒng)一命令地方的做法往往是不合適的。每個(gè)地方都具有自身的需要以及滿(mǎn)足這些需要的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒其它地區(qū)在解決社會(huì)問(wèn)題過(guò)程中所發(fā)展的實(shí)踐。中央的統(tǒng)一規(guī)定容易打擊地方創(chuàng)新的積極性，并束縛地方大膽嘗試的手腳。另一方面，中國(guó)又是一個(gè)在政治和法律上統(tǒng)一的國(guó)家。統(tǒng)一的首要標(biāo)志就是中國(guó)具有一部憲法，它為包括流浪者和乞丐在內(nèi)的公民提供了基本的自由與權(quán)利，而同樣作為人，這些基本自由和權(quán)利并不存在什么“地方差異”。不僅如此，中國(guó)還是一個(gè)單一制國(guó)家，全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律以及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)約束著所有地方政府，命令、指導(dǎo)并協(xié)調(diào)地方政府的法律規(guī)范和行為。這樣就產(chǎn)生了一個(gè)根本問(wèn)題：如何協(xié)調(diào)地方差異和憲法與法律的統(tǒng)一？

　　本文的目的并不是尋找解決流浪乞討問(wèn)題的具體方案，而是以此為例，探討一種更合理的中央與地方關(guān)系以最好地解決這個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，中國(guó)必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系的思維模式。中央政府可以通過(guò)法律或行政法規(guī)適當(dāng)協(xié)調(diào)地方的解決方案，但不宜過(guò)分具體地規(guī)定執(zhí)行手段和措施。只要保障地方措施不“出格”-也就是不違反公民的憲法或法律權(quán)利，中央應(yīng)該允許地方根據(jù)自己的需要和經(jīng)驗(yàn)大膽創(chuàng)新，以最有效地解決當(dāng)?shù)厮�面臨的流浪乞討問(wèn)題。事實(shí)上，這也正是孫志剛事件激起的社會(huì)反響以及《救助管理辦法》的主要考慮所在。中國(guó)未來(lái)的憲政理論和實(shí)踐應(yīng)該拋棄代表傳統(tǒng)中央集權(quán)的立法控制模式，在法治范圍內(nèi)允許更多的地方自主權(quán)，同時(shí)更多地關(guān)注公民憲法權(quán)利的保障以及實(shí)施權(quán)利保障的司法審查機(jī)制。

　　二、　確定問(wèn)題的性質(zhì)-全國(guó)還是地方？

　　一個(gè)基本的前提假定是，法律的目的是為了促進(jìn)其覆蓋區(qū)域內(nèi)的人民的福利，譬如自由、安全、健康、環(huán)境或生活質(zhì)量；中央法律主要是為了促進(jìn)全國(guó)利益，地方法律則主要是為了促進(jìn)地方利益。當(dāng)然，全國(guó)利益和地方利益不是對(duì)立的；全國(guó)的人民是由地方人民組成的，國(guó)家是由其所包含的各個(gè)地方組成的，全國(guó)利益事實(shí)上就是各地方利益之綜合，而作為同一個(gè)國(guó)家的成員，各個(gè)地方的利益和需要必然分享某種共性。然而，“共性”并不是絕對(duì)的，各個(gè)地方還具有一些對(duì)于本地區(qū)才有的“個(gè)性”，也就是那些未必為其他地區(qū)所分享的特殊利益、問(wèn)題或需要。中央立法所代表的是適用于各個(gè)地區(qū)（至少是大多數(shù)地區(qū)）的全國(guó)性利益，但不可能完全代表地方性利益。地方問(wèn)題必須由地方政府通過(guò)民主和法治的途徑加以解決，因而地方政府也必須在不抵觸中央立法的前提下被允許具有相應(yīng)的立法權(quán)。

　　因此，要判斷某事項(xiàng)應(yīng)該通過(guò)中央立法還是地方立法加以規(guī)制，首先應(yīng)該確定該事項(xiàng)的性質(zhì)。對(duì)于純屬于地方性質(zhì)的事項(xiàng)，應(yīng)該由地方立法加以規(guī)制，中央立法不應(yīng)干預(yù)；反之，對(duì)于純屬于全國(guó)性質(zhì)的事項(xiàng)，應(yīng)該由中央立法加以規(guī)制，地方立法不應(yīng)阻撓。在第一種情況，地方具有專(zhuān)有（exclusive）立法權(quán)；在第二種情況，中央具有專(zhuān)有立法權(quán)。然而，絕大多數(shù)問(wèn)題都比上述兩種純粹類(lèi)型更為復(fù)雜，而同時(shí)具有全國(guó)性和地方性，因而中央和地方同時(shí)具有立法權(quán)。這時(shí)，中央和地方具有所謂的共有（concurrent）立法權(quán)。在這種情況下，仍有必要界定中央和地方權(quán)限，且在西方法治國(guó)家，它成為司法機(jī)構(gòu)的重要義務(wù)。

　　1.中央和地方立法權(quán)限的劃分

　　中國(guó)是一個(gè)采取人民代表大會(huì)制度的單一制國(guó)家。1982年憲法第二條規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，其中“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。（憲法第57條）另一方面，中國(guó)同時(shí)也是一個(gè)地區(qū)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差異很大的國(guó)家。如何在這樣的狀況下實(shí)現(xiàn)憲法和法律的統(tǒng)一，本身是一個(gè)相當(dāng)艱巨的任務(wù)。這意味著中國(guó)的“單一制”不可能簡(jiǎn)單采取字面上的意義，也不可能等同于英國(guó)、法國(guó)或日本等幅員有限且地區(qū)發(fā)展相對(duì)均衡的單一制。事實(shí)上，香港和澳門(mén)特別行政區(qū)以及沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立表明，中國(guó)單一制的表層之下必然包容著相當(dāng)程度的地方自治。

　　2000年實(shí)施的《立法法》部分體現(xiàn)了平衡集權(quán)與分權(quán)的需要，明確規(guī)定地方政府具有一定的權(quán)力管理本地區(qū)的事務(wù)�！读⒎ǚā返�63條規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。較大市的人大及其常委會(huì)亦“根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要”制定地方性法規(guī)，并“報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行”。根據(jù)第64條，地方性法規(guī)可以對(duì)兩類(lèi)事務(wù)作出規(guī)定：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”和“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”。當(dāng)然，根據(jù)下位法必須服從上位法的基本原則，地方性法規(guī)或規(guī)章不得抵觸國(guó)家憲法、法律和行政法規(guī)。這些在理論上是清楚的，但本文的問(wèn)題是法律和行政法規(guī)這些上位法本身是否應(yīng)該遵循某種制度約束，以防其不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)地方人大根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰獊?lái)管理地方事務(wù)。

　　《立法法》雖然沒(méi)有正面回答這個(gè)問(wèn)題，但其指導(dǎo)思想似乎是否定的，因?yàn)樗�不僅沒(méi)有規(guī)定中央立法所應(yīng)遵循的權(quán)限，而且明確限制了地方政府的權(quán)力，第八條將某些重要事項(xiàng)規(guī)定為全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)有立法權(quán)，其中包括“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”。對(duì)于這些事項(xiàng)，各省、自治區(qū)、直轄市或較大市不能根據(jù)地方需要先行制定地方性法規(guī)。將重要事項(xiàng)的立法劃歸為專(zhuān)屬全國(guó)人大及其常委會(huì)的權(quán)力，固然有其合理的一面。其中某些事項(xiàng)按各國(guó)通例本屬于中央政府，例如關(guān)于“國(guó)家主權(quán)”的事項(xiàng)、對(duì)中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織與職權(quán)的基本規(guī)定、基本的經(jīng)濟(jì)與法律制度等。如果把一些重要立法權(quán)下放到地方，那么這些權(quán)力就有可能受到濫用，從而允許以合法形式侵犯公民的基本權(quán)利。然而，如果按照重要程度而不是影響范圍來(lái)劃分職權(quán)，那么就必然會(huì)在某些情況下導(dǎo)致不便。一個(gè)突出的例子就是“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”條款。由于它所針對(duì)的是地方性法規(guī)或規(guī)章為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)目的而采取的處罰方式，這項(xiàng)條款并不涉及事項(xiàng)本身的性質(zhì)，因而和事項(xiàng)的影響范圍無(wú)關(guān)。圍繞《救助管理辦法》的經(jīng)過(guò)表明，這種限制執(zhí)法手段的規(guī)定可能會(huì)使地方政府在處理地方問(wèn)題過(guò)程中束手無(wú)策。14

　　筆者認(rèn)為，諸如此類(lèi)對(duì)地方立法權(quán)的限制無(wú)助于解決地方社會(huì)問(wèn)題，甚至反而會(huì)損害地方法治建設(shè)。“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”條款所反映的憂(yōu)慮是地方政府侵犯?jìng)�(gè)人權(quán)利的可能性-正如孫志剛案件所反映的，不受控制的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。這種憂(yōu)慮不無(wú)道理，但所采取的手段并不見(jiàn)得合理。它就好比為了避免地方醫(yī)院的誤診而禁止地方治療“非典”一樣，將太多的權(quán)力和義務(wù)賦予中央立法機(jī)關(guān)。這種做法只能治標(biāo)而不能治本，因?yàn)橹醒胝�府顯然不可能包攬地方立法權(quán)，事無(wú)巨細(xì)地代替地方政府通過(guò)法律手段管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)，而完全剝奪地方政府在沒(méi)有上位法授權(quán)的情形下規(guī)定限制人身自由的強(qiáng)制措施之權(quán)力，必然會(huì)限制地方政府通過(guò)法治手段解決地方問(wèn)題的能力。當(dāng)然，地方政府可能濫用這類(lèi)權(quán)力，譬如對(duì)于一些社會(huì)影響微不足道的行為制定極為嚴(yán)苛的懲罰，甚至像在孫志剛事件里表現(xiàn)的那樣無(wú)法無(wú)天。但濫用權(quán)力的可能性是無(wú)所不在的，即使是全國(guó)人大明確授權(quán)規(guī)定的強(qiáng)制性措施也完全可能出現(xiàn)同樣的濫用權(quán)力問(wèn)題，因而理性的對(duì)策不是完全剝奪或取消可能受到濫用權(quán)力-因?yàn)檎�府畢竟有職能和義務(wù)為了滿(mǎn)足社會(huì)需要而進(jìn)行統(tǒng)治，而是如何從制度上將這種可能性降低到最小。

　　對(duì)于流浪乞討行為的管制是一個(gè)極好的例子。實(shí)踐可能證明，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的“人性化”處理固然有利于保障人的權(quán)利，但未必能有效解決城市普遍存在的地方治安問(wèn)題。如果乞丐頻繁出現(xiàn)在城市的繁華街段、旅游景點(diǎn)或交通要道，屢經(jīng)勸說(shuō)卻不肯離開(kāi)，也不愿去救助站接受救濟(jì)，市政府可能確實(shí)難以控制其中某些人的違法行為，因而有必要采取強(qiáng)制手段予以疏散。15 如果《立法法》和《救助管理辦法》被解釋為禁止地方政府采取這類(lèi)措施，那么地方政府的選擇只能是或者忽視法律的命令，或者眼看城市環(huán)境的惡化而束手無(wú)策，而顯然不論哪一種選擇都不是《救助管理辦法》的制定者所愿意看到的后果。

　　上述討論表明，中央和地方的立法權(quán)需要相當(dāng)清楚的界定，以保證中央和地方不侵越各自的權(quán)限范圍。由于傳統(tǒng)的單一制模式過(guò)于簡(jiǎn)單，中國(guó)目前在這方面的嘗試是很不成熟的。1982年憲法和《立法法》都提到了中央和地方的分權(quán)問(wèn)題，但并未提出可操作的方案，因而需要借鑒其它國(guó)家-尤其是聯(lián)邦國(guó)家-的經(jīng)驗(yàn)。以下僅以美國(guó)為例，說(shuō)明如何處理中央和地方的權(quán)力關(guān)系。雖然中國(guó)不是聯(lián)邦國(guó)家，但聯(lián)邦國(guó)家在中央和地方關(guān)系的界定上具有豐富的憲政經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

　　2.聯(lián)邦國(guó)家的分權(quán)以及聯(lián)邦優(yōu)占問(wèn)題

　　究竟如何確定什么事項(xiàng)由中央管理、什么事項(xiàng)由地方管理？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，聯(lián)邦國(guó)家的通例是根據(jù)事項(xiàng)的影響范圍來(lái)界定中央與地方權(quán)力。一個(gè)突出的例子是美國(guó)1788年聯(lián)邦憲法第一章第八節(jié)第三款所規(guī)定的“州際貿(mào)易條款”，它授權(quán)聯(lián)邦政府調(diào)控州和州之間發(fā)生的貿(mào)易。由于美國(guó)遵循聯(lián)邦權(quán)力有限原則，聯(lián)邦立法權(quán)必須具備憲法依據(jù)，憲法未曾授權(quán)的事項(xiàng)則屬于各州或地方政府的調(diào)控范圍。1791年的第十修正案明確宣布，凡是憲法既沒(méi)有委托給聯(lián)邦行使也不禁止各州行使的權(quán)力，仍然被保留給各州或人民。由于美國(guó)當(dāng)時(shí)仍處于農(nóng)業(yè)社會(huì)，地方經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，貿(mào)易通常發(fā)生在州內(nèi)，因而主要是各州和地方政府的調(diào)控對(duì)象。隨著工業(yè)革命的發(fā)生和交通運(yùn)輸與通訊技術(shù)的發(fā)展，“州際貿(mào)易”的范圍不斷擴(kuò)大，因而聯(lián)邦的權(quán)力也隨著不斷膨脹。今天，幾乎已經(jīng)不存在聯(lián)邦不能插手干預(yù)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在這個(gè)意義上，聯(lián)邦有限原則作為聯(lián)邦主義的重要標(biāo)志已經(jīng)失去意義；和單一制的中央政府一樣，聯(lián)邦只要愿意就可以通過(guò)立法控制國(guó)家的任何重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。16

　　但這并不能終止我們的探討，因?yàn)槁?lián)邦國(guó)會(huì)實(shí)際上并沒(méi)有選擇去控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面-或許是因?yàn)樗鼪](méi)有這個(gè)能力，或許是因?yàn)樗�不認(rèn)為必要或適當(dāng)。問(wèn)題是，如果國(guó)會(huì)沒(méi)有通過(guò)立法對(duì)某個(gè)州際貿(mào)易領(lǐng)域加以調(diào)控，那么各州或地方政府是否可以在聯(lián)邦立法缺位的情況下進(jìn)行干預(yù)？換言之，州際貿(mào)易條款的憲法授權(quán)在性質(zhì)上究竟是“專(zhuān)有”還是“共有”的？最高法院起先采取絕對(duì)主義的態(tài)度，認(rèn)為州際貿(mào)易權(quán)力是國(guó)會(huì)專(zhuān)有的，因而凡是屬于州際貿(mào)易的事項(xiàng)一律不允許各州干預(yù)，17 但后來(lái)終于發(fā)現(xiàn)這種觀點(diǎn)不可行。在1851年的“領(lǐng)港調(diào)控案”，最高法院采取更為折中的方法，區(qū)分了具體調(diào)控的性質(zhì)，并發(fā)展了著名的“庫(kù)利法則”（Colley‘sDoctrine）：

　　“當(dāng)調(diào)控的性質(zhì)要求國(guó)會(huì)行使其專(zhuān)有權(quán)力，它一定是指被調(diào)控事物的性質(zhì)要求國(guó)會(huì)的專(zhuān)有立法。調(diào)控貿(mào)易的權(quán)力包含著廣闊的領(lǐng)域，它包括不僅為數(shù)眾多、而且性質(zhì)各異的事物；有些必須要求單個(gè)統(tǒng)一的規(guī)則，在每個(gè)港口對(duì)合眾國(guó)的貿(mào)易發(fā)揮平等作用；有些就像本案的問(wèn)題，必須要求多樣化，才能滿(mǎn)足航運(yùn)的地方需要。對(duì)于貿(mào)易權(quán)力的性質(zhì)是否要求國(guó)會(huì)的專(zhuān)有立法，無(wú)論是絕對(duì)肯定或否定，都將誤解這項(xiàng)權(quán)力的對(duì)象性質(zhì)，并將把只適合部分的答案強(qiáng)加在全部對(duì)象的身上。無(wú)論什么事物，只要它在性質(zhì)上是全國(guó)性的或只允許單個(gè)統(tǒng)一系統(tǒng)或調(diào)控計(jì)劃，它的性質(zhì)就要求國(guó)會(huì)的專(zhuān)有立法。” 18

　　這個(gè)案件所涉及到的是費(fèi)城港口的領(lǐng)航收費(fèi)問(wèn)題。1803年的賓西法利亞州法規(guī)定，進(jìn)出費(fèi)城港的輪船必須接受港務(wù)局的領(lǐng)港并交納領(lǐng)港費(fèi)，否則將受到罰款。最高法院已經(jīng)在1824年的“航運(yùn)壟斷案”中決定，航運(yùn)顯然是州際貿(mào)易的一部分，因而國(guó)會(huì)如果愿意可以調(diào)控有關(guān)航運(yùn)的任何事項(xiàng)。但航運(yùn)是一個(gè)很大的“袋子”，其中包含許許多多的具體事項(xiàng)-譬如關(guān)于輪船的制造要求、船長(zhǎng)和水手的資格、輪船安全設(shè)施、航標(biāo)和燈塔的設(shè)置、載客或載物的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、港口設(shè)計(jì)以及這里的領(lǐng)港問(wèn)題，等等。其中有些問(wèn)題必須獲得聯(lián)邦的統(tǒng)一規(guī)定-例如輪船的制造、水手資格、安全標(biāo)準(zhǔn)等，國(guó)會(huì)也確實(shí)對(duì)這些事項(xiàng)作出了相關(guān)規(guī)定，但并不是所有問(wèn)題都是如此。在這里，最高法院認(rèn)為“對(duì)領(lǐng)港員和領(lǐng)港事務(wù)的調(diào)控顯然不屬于這類(lèi)法律�！�…它是地方性-而非全國(guó)性-問(wèn)題；它最好不是被單個(gè)系統(tǒng)或計(jì)劃所調(diào)控，而是應(yīng)由各州根據(jù)其境內(nèi)港口的地方特殊性，合適地使用其裁量權(quán)�！�

　　“領(lǐng)港調(diào)控案”給我們的啟示是，具體問(wèn)題必須具體分析；即使在大范圍內(nèi)屬于中央調(diào)控的事項(xiàng)也不一定完全由中央立法包攬，因?yàn)槠渲心承┓矫婵赡苌婕暗降胤叫枰�，因而�?yīng)該給地方立法權(quán)留下充分的余地。航運(yùn)通常跨越好幾個(gè)省份，因而必然是全國(guó)性的，但每個(gè)港口都可能有一定的特殊性，有些地方的港口可以進(jìn)出自如，有些港口則可能因?yàn)榈乩淼仍�因而需要熟悉地形的地方領(lǐng)航員。因此，領(lǐng)港事務(wù)最好是“由各州根據(jù)其境內(nèi)港口的地方特殊性”自行決定。

　　這同時(shí)給我們提出了另一個(gè)相關(guān)問(wèn)題：如果中央立法確實(shí)已經(jīng)涉及到某個(gè)領(lǐng)域，這是否表明地方立法自動(dòng)被排除在外？美國(guó)聯(lián)邦憲法在規(guī)定聯(lián)邦有限原則的同時(shí)，也規(guī)定了聯(lián)邦最高原則（憲法第六章）：聯(lián)邦憲法以及根據(jù)憲法制定的法律和條約是國(guó)家的最高法律，各州法律不得與之相抵觸。如果聯(lián)邦制定了一項(xiàng)龐大的航運(yùn)法，好象有統(tǒng)統(tǒng)覆蓋全部航運(yùn)之意思，那么各州就不能再插手了。這個(gè)時(shí)候就發(fā)生了所謂的“聯(lián)邦優(yōu)占”（federal preemption）。但怎么知道聯(lián)邦有優(yōu)占的意思呢？由于這個(gè)意思如果不明說(shuō)就確實(shí)難以體會(huì)出來(lái)，法院一般不傾向于將聯(lián)邦法律解釋為優(yōu)占，以充分保障地方立法權(quán)。在1991年的“法官退休年齡案”，19 聯(lián)邦已經(jīng)通過(guò)了《就業(yè)年齡歧視法》（ADEA），禁止雇用單位基于年齡對(duì)雇員進(jìn)行歧視。問(wèn)題是州法或州憲是否還能規(guī)定本州的所有法官70歲退休？州法對(duì)強(qiáng)制退休的年齡規(guī)定是否抵觸了聯(lián)邦立法禁止就業(yè)歧視政策？最高法院闡述了“清楚說(shuō)明規(guī)則”（ClearStatement Rule），要求國(guó)會(huì)如要優(yōu)占就必須明確說(shuō)明限制州權(quán)的意圖；如果國(guó)會(huì)的意圖模棱兩可，那么法院將拒絕以可能侵犯各州立法權(quán)的方式解釋聯(lián)邦立法。在本案，由于《就業(yè)年齡歧視法》并沒(méi)有清楚說(shuō)明要限制州政府的權(quán)力，多數(shù)意見(jiàn)拒絕將該法適用于有關(guān)州的法官。

　　3.解讀《救助管理辦法》

　　從這個(gè)角度來(lái)分析，對(duì)流浪乞討的管制是屬于什么性質(zhì)的事項(xiàng)呢？流浪乞討顯然帶有一定的全國(guó)性，因?yàn)榱骼吮厝簧婕暗娇绲貐^(qū)甚至跨省市的遷徙，因而中央對(duì)這個(gè)問(wèn)題的規(guī)定無(wú)疑具有一定的必要性與合理性。然而，就和航運(yùn)一樣，流浪乞討也具有一定的地方性。事實(shí)上，無(wú)論在中國(guó)還是西方，貧困救濟(jì)原先都被認(rèn)為主要是地方政府的義務(wù)，因而地方政府也自然有權(quán)對(duì)流浪乞討進(jìn)行管制。英美普通法的傳統(tǒng)做法是主要依靠地方政府救濟(jì)沒(méi)有工作能力的窮人，并通過(guò)刑法處罰那些具備工作能力但拒絕工作的窮人。在美國(guó)，聯(lián)邦政府到20世紀(jì)30年代才開(kāi)始建立全國(guó)范圍內(nèi)的貧困救濟(jì)系統(tǒng)，且即使這樣，地方政府仍然發(fā)揮著主要作用。盡管地方措施不斷受到憲法挑戰(zhàn)，地方政府管制流浪乞討的權(quán)力從來(lái)沒(méi)有受到過(guò)質(zhì)疑。20

　　流浪乞討的地方性至少體現(xiàn)在下列幾個(gè)方面。第一，流浪乞討在各地所表現(xiàn)的嚴(yán)重程度不同，因而各地進(jìn)行管制的需要也不一樣。一般地說(shuō)，越是富裕的城市越容易招引流浪者，因而乞討及其產(chǎn)生的相關(guān)問(wèn)題越嚴(yán)重，因而管制甚至強(qiáng)制措施的需要就越迫切。如果采取中央立法進(jìn)行全面控制，就難以照顧到不同的地方需要。第二，對(duì)于同樣程度的流浪乞討現(xiàn)象，地方居民的敏感程度可能不同-或許是因?yàn)楫?dāng)?shù)亓骼似蛴懶袨榈目陀^性質(zhì)，或許是因?yàn)榈胤骄用竦闹饔^價(jià)值傾向。流浪者中只有比例不確定的一部分人涉嫌違法行為（這本身具有地方差異），如何從這部分人的行為看待流浪人口整體是一個(gè)涉及到價(jià)值選擇的問(wèn)題。且即使對(duì)于不違法的流浪現(xiàn)象，地方居民都會(huì)產(chǎn)生不同看法，因而要求不同程度的管制。中央立法不應(yīng)該完全代替地方作出這種價(jià)值判斷。第三，地方財(cái)政狀況各不相同，因而各地將有限的資源用于管制與救濟(jì)流浪者的能力或愿望也將有所不同。這個(gè)問(wèn)題當(dāng)然和前兩個(gè)問(wèn)題相關(guān)：城市越富裕，其能夠用于救濟(jì)或管制流浪乞討的資源越多，但需要獲得救濟(jì)或管制的人員數(shù)量往往也越大。在中央財(cái)政不可能完全支付這筆費(fèi)用的情況下，地方應(yīng)被給予一定的自主權(quán)來(lái)決定究竟在這個(gè)問(wèn)題上花費(fèi)多少資源。最后，即使中央財(cái)政有能力統(tǒng)一支付全國(guó)范圍的實(shí)際救助費(fèi)用，中央資助也未必是最明智的途徑，因?yàn)橹醒胝�府因信息成本而難以有效監(jiān)督地方的實(shí)施情況，因而不能保證中央撥款真正到達(dá)救助對(duì)象，也難以確定地方需要救助的真實(shí)程度。21

　　由此可見(jiàn)，流浪乞討問(wèn)題同時(shí)具有全國(guó)性和地方性。21 中央無(wú)疑具有立法權(quán)以規(guī)定解決流浪乞討問(wèn)題的一般模式，包括救助形式的選擇（譬如明確規(guī)定是否繼續(xù)允許收容遣送作為解決問(wèn)題的一種方式）、救助站所應(yīng)具備的基本條件、受助人員的資格及其所享受的法律權(quán)利等。對(duì)于全國(guó)各地共同面臨的問(wèn)題，中央立法不僅可以節(jié)省立法成本，而且可以防止地方政府因相互競(jìng)爭(zhēng)的壓力而陷入一種“囚犯困境”。22 如何保證中央立法本身的合理性？由各個(gè)地方選舉產(chǎn)生的代表組成的代議制民主是立法合理性的一個(gè)基本保障，因?yàn)檫@些代表將在中央立法的辯論過(guò)程中說(shuō)明并最后通過(guò)投票表達(dá)地方利益。23 但即使如此，中央立法既然是由中央立法機(jī)構(gòu)的多數(shù)代表通過(guò)，也只能被期望滿(mǎn)足多數(shù)地區(qū)的需要，因而未必能滿(mǎn)足少數(shù)地區(qū)-譬如北京、上海、廣州等大都市-的特殊需要。對(duì)于這些城市，或許有必要根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r制定額外的措施，以填補(bǔ)中央立法所存在的“空隙”。除非中央立法明確表達(dá)了要完全“優(yōu)占”地方立法的意圖，中央立法不應(yīng)被解釋為排除地方制定補(bǔ)充性的法規(guī)或規(guī)章。換言之，對(duì)于全國(guó)性和地方性問(wèn)題并存的領(lǐng)域，中央的立法框架一般不可能如此之大，以至應(yīng)被認(rèn)為覆蓋了有關(guān)領(lǐng)域的全部，從而不給地方立法留下任何余地。《立法法》第63和64條明確規(guī)定，地方政府有權(quán)規(guī)定“屬于地方性事務(wù)”的事項(xiàng)。即便某些地方性事務(wù)也可能具有全國(guó)性影響，但這并不表明中央立法的存在排除了地方立法同時(shí)存在的可能性。

　　因此，究竟應(yīng)該如何理解《救助管理辦法》？首先，這項(xiàng)法規(guī)顯然不排除地方在已有的立法框架內(nèi)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)某些沒(méi)有充分細(xì)化的問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)定。在新辦法通過(guò)后，民政部很快就出臺(tái)了一項(xiàng)《實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步規(guī)定了救助條件、救助期限以及在不能及時(shí)查明是否符合條件的情況下實(shí)行救助優(yōu)先原則等事項(xiàng)。地方政府同樣可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r而制定實(shí)施細(xì)則�！读⒎ǚā返�64條明確授權(quán)地方政府“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)”而根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定。且中國(guó)的立法慣例往往是中央立法僅規(guī)定一個(gè)大致的框架，由行政部門(mén)和地方政府填補(bǔ)具體細(xì)節(jié)。24 但這一款對(duì)地方立法的授權(quán)是相當(dāng)有限的，因?yàn)楸M管地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐摹皩?shí)際情況作出具體規(guī)定”，地方規(guī)定的目的必須是為了“執(zhí)行”法律或行政法規(guī)，因而不能超越已有的中央立法框架。

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