表決方式的一次輪回

表決方式的一次輪回 　　湖南省沅陵縣人大會從否決到批準(zhǔn)2001年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財政預(yù)算報告，表決方式也經(jīng)歷了“舉手——投票——舉手”的輪回。這一輪回給完善人大制度提出了一個不那么輕松的話題。

　　8票之差引發(fā)首次否決案

　　2002年1月8日下午4：30，湘西沅陵縣會堂，縣十三屆人民代表大會第六次會議第一次全體會議開始聽取縣財政局局長作沅陵縣2001年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財政預(yù)算草案報告……

　　1月11日下午，大會舉行第四次全體會議。人大代表人數(shù)的報告單令人吃驚：缺席69人，超過應(yīng)到代表255名的四分之一！但是，出席會議的人大代表有186名，合乎法定人數(shù)。

　　下午4時，與會人大代表將表決票依次投入票箱后，靜候計票結(jié)果。緊張地計票后，總計票人驚愕不已：關(guān)于財政報告決議的贊成票只有120票，反對 53票，棄權(quán)5票，還有8票未收回，離通過財政報告的法定票數(shù)尚差8票！大會主持人隨即鎮(zhèn)靜地宣讀表決結(jié)果：縣2001年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財政預(yù)算草案報告未獲通過。頓時，全場嘩然。這是沅陵縣人大史上首次不通過案，也是我國地方人大史上少有的不通過案。一些人大代表事后坦陳：無記名投票表決時，他們更輕松，更理智，投票表決應(yīng)該是財政報告未通過的“催化劑”。

　　畢竟有2001年2月14日沈陽市人大會否決市中級人民法院工作報告的先例，大會主席團處變不驚，臨時召開第四次主席團會議，并提請與會人大代表表決《關(guān)于授權(quán)沅陵縣人大常委會在閉會期間對沅陵縣2001年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財政預(yù)算草案報告進(jìn)行再審的決議（草案）》。與一個小時前表決方式截然不同的是，這一決議采用舉手通過。

　　會診財政預(yù)算報告

　　財政預(yù)算報告未獲人大通過在這塊古老的黔中郡土地上引起不小的震動，當(dāng)晚，縣政府領(lǐng)導(dǎo)帶著10個征求意見組到各代表團聽取批評和意見。

　　無法回避的事實是，地處湘西的沅陵縣作為國家級貧困縣、五強溪電站移民大縣，與不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)一樣，財政風(fēng)險“處在警戒線之上”。沅陵縣有63萬多人口，而財政供養(yǎng)人員達(dá)17337人，平均37個人供養(yǎng)一個吃皇糧的。2001年較之1998年，財源萎縮和庫區(qū)農(nóng)業(yè)稅減少等因素導(dǎo)致縣級可用財力銳減600多萬元，而僅工資支出就驟增2400多萬元。這一“剪刀差”短期內(nèi)無法衡平。1月8日，楊東平局長在財政工作報告中說，“去年的收支平衡不是真正意義上的平衡”，“盡管去年消化歷年赤字3772萬元，但為了平衡年內(nèi)預(yù)算，當(dāng)年新增赤字1710萬元，歷年累計凈赤字額仍有8348萬元”，“機關(guān)運轉(zhuǎn)空前緊張，財政形勢十分嚴(yán)峻”。在安排2002年預(yù)算時，按“11個月足額發(fā)放工資計算”，力爭全年足額發(fā)放。一些代表說，“你發(fā)11個月工資，違背了《勞動法》，我不贊成�！�

　　人大代表對財稅體制改革、補老欠帳、補發(fā)工資、調(diào)標(biāo)增資不能到位、控編進(jìn)人、體制結(jié)算、機關(guān)單位運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足、2002年編制預(yù)算也頗有微詞。 “財政蛋糕”總量不夠正常分切，如縣財政統(tǒng)發(fā)工資只包括基礎(chǔ)、職務(wù)、級別、工齡工資和省定保留五個部分，這就是通常說的“裸體工資”、“腓骨工資”。對于欠發(fā)工資的單位用財政性資金發(fā)放補助、獎金、福利的，可視為發(fā)放工資，這就導(dǎo)致單位之間抵頂數(shù)額不一，財政補發(fā)資金各異。財政部門被戴上“處事不公”的帽子。

　　2月7日，縣委書記、縣長謝宏有主持召開縣四大家主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議，形成兩點處置意見：建議縣人大常委會于2月下旬召開會議審議財政報告（草案）；按照《預(yù)算法》規(guī)定，財政仍然暫行運作（按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出），待下一次人大會批準(zhǔn)后，再按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

　　投票表決廢止

　　2月25日，沅陵縣十三屆人大常委會舉行第三十次會議，逐項審議《預(yù)算收支編制方案》。財政部門會后又對財政預(yù)算報告（草案）進(jìn)行修改。預(yù)算安排收支平衡，改變六次會議上財政預(yù)算報告中的赤字預(yù)算。工資支出、公務(wù)經(jīng)費和專項經(jīng)費的支出亦作了相應(yīng)的調(diào)整。

　　4月16日，縣十三屆人大常委會第三十一次會議決定召開十三屆人大七次會議，提請審查并批準(zhǔn)財政預(yù)算報告。縣委、縣人大常委會特別強調(diào)：除因特殊情況必須請假并經(jīng)批準(zhǔn)外，其余的縣人大代表不論工作多忙、事務(wù)多繁雜，一律按時參會。

　　5月15日，還是在沅陵會堂，縣第十三屆人民代表大會第七次會議如期舉行。嚴(yán)厲的紀(jì)律是湊效的，會議應(yīng)到代表254名（有1名代表病逝），實到236人，出席率高達(dá)93%.

　　令人大代表費解是，大會主席團第一次會議決定，“除選舉采取無記名投票方式外，其他各項決議都采取舉手表決方式”。這一變革宣告推行了兩年的投票表決“叫�！�，表決又回到舉手表決的老路上。

　　早在2000年12月26日，縣人大常委會會議通過了關(guān)于實行無記名投票表決的決定，規(guī)定“人民代表大會和常委會會議審議通過決議、決定實行無記名投票表決方式。”該縣人大常委會有關(guān)人士指出，回歸舉手表決的主要原因是：縣人大常委會作為縣人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，作出這一“決定”屬越權(quán)行為，它無權(quán)規(guī)范縣人大會的表決方式。但也有人認(rèn)為常委會的決定并無不妥：縣人大常委會決定同級人大會議表決方式，屬于對人大會議的程序性而非實質(zhì)性問題的規(guī)范，就如同決定人大會議的召開時間、地點、建議議程等一樣，應(yīng)該不存在法律障礙，本身沒有越權(quán)之嫌。如果要否決“決定”的效力，按照地方組織法的規(guī)定，應(yīng)由縣人大會而不是其主席團會議改變或撤銷該“決定”。

　　5月16日，大會批準(zhǔn)沅陵縣2001年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財政預(yù)算報告。

　　沅陵縣財政報告“二審”總算過關(guān)，但有的人大代表心緒難平，他們認(rèn)為，如果元月份財政報告未“出事”，投票表決決議會持續(xù)走下去；如果“二審”仍采用投票表決，財政報告能否“通過”？將來的縣人大史怎么評說這種“輪回”？

　　未通過案引出的話題

　　筆者在采訪中發(fā)現(xiàn)，許多人認(rèn)為，沅陵縣財政狀況的捉襟見肘與 “巧婦”在做缺米之炊時某些技術(shù)、操作上的問題，財政蛋糕分配欠公允是導(dǎo)致否決案的必然因素。其實，該縣上一年度的財政報告也僅以超過21張贊成票的微弱優(yōu)勢過關(guān)。勿庸置疑，沅陵縣人大會否決財政報告是合法的程序產(chǎn)生的具有法律約束力的結(jié)果。未通過案是中國在走向法治進(jìn)程中地方人大依法履職、有所作為的一個具有標(biāo)本意義的事件，對推進(jìn)基層民主法制建設(shè)、推進(jìn)依法行政產(chǎn)生了非同尋常的反響。這一點，縣人民政府及有關(guān)部門圍繞未通案一絲不茍改進(jìn)工作、矯正問題已作佐證。

　　不過，沅陵縣人大會未通過案潛伏著一個不容忽視的偶然因素-人大代表的缺席率。會議伊始就缺席23名代表，但在表決決議（草案）時，又有46名代表突然“出走”。筆者采訪中了解到，有些人大代表提前回家，有些人大代表去縣黨校參加考試……。在地方人大會上，超過四分之一的人大代表缺席人大會并不多見。盡管人大代表有這樣或那樣的理由，但是從法理上講，人大代表出席人大會是法定義務(wù)。筆者大膽作出這樣的推測，如果這69名代表出席會議或者其中一部分出席，財政預(yù)算報告的贊成票或許是另一種記錄。

　　沅陵縣人大會的無記名投票表決兩次登場后悄然下臺，發(fā)人深思。對待無記名投票方式的“立”與“廢”，縣里有兩種觀點，即“進(jìn)步論”和“盲目論”。有的人認(rèn)為采用無記名投票能真實表達(dá)人大代表的意志，全國人大會和廣東省、沈陽市人大會等已廢除舉手表決，這是民主、法治向前推進(jìn)的表現(xiàn)。也有人認(rèn)為，就當(dāng)前而言，采用無記名投票是盲目民主，人大代表的綜合素質(zhì)及人大會審議不充分、出席率等無疑影響投票，采用無記名投票表決決議、決定條件尚不成熟。沅陵縣財政報告未通過說，“盲目民主論”一度成了主流觀點。

　　筆者認(rèn)為，從提高人大會議表決真實性、民主性，保證人大代表自由、充分表達(dá)意志來看，在使用電子表決條件尚不成熟的情況下使用無記名投票表決決議、決定及其他應(yīng)決事項是可行、明智的選擇，也是民主法制建設(shè)的必然趨勢。沅陵縣人大會一度畸高的缺席率并不能顛覆無記名投票表決的合理性，況且這一缺席率沒有超過法定幅度，絲毫不影響表決效力。對待無記名投票表決，如果因噎廢食，缺乏足夠的寬容和理性，似乎并不是一種最好的選擇。

　　當(dāng)然，使用無記名投票離不開諸多保障措施。如保證人大代表有足夠的時間發(fā)表審議意見，審議不走過場，政府官員多與人大代表近距離溝通，釋疑解惑，防止人大代表對某項工作、個別領(lǐng)導(dǎo)干部的情緒化影響投票公正性，化解投票風(fēng)險；嚴(yán)明會議紀(jì)律，強化選民對人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的制約和懲誡，敦促人大代表依法參加人大會，忠于職守。當(dāng)前，如何確保人大會表決方式更加科學(xué)，更加民主；最大限度地提高人大會出席率，確保表決結(jié)果更加公正，更加折服有力，讓監(jiān)督對象和公民更加自覺接納人大會表決的效力和信用問題，應(yīng)該是堅持和完善人大制度面臨的一個新課題。

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