建議修改憲法：改變“兩大司法機關”格局

建議修改憲法：改變“兩大司法機關”格局 　　黨的十五大提出了“推進司法改革”的任務。所謂“推進司法改革”，是指在黨的領導下，有規(guī)劃、有步驟地在司法系統(tǒng)各部門實行漸進式的改革，使之逐步推進，實現(xiàn)自我完善。這是一項涉及面很寬的綜合系統(tǒng)工程，它應包括公、檢、法、司、安五個部門的機構設置、領導體制、執(zhí)法工作、隊伍建設、警容風紀、監(jiān)督制約等各個方面的改革。

　　一、司法改革的深化必然涉及需要修改憲法的問題

　　根據(jù)黨的十五大的要求，推進司法改革，就是要“保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。按照這個要求，一是保證“司法獨立”，二是確�！八痉ü�正”，以樹立司法機關應有的權威，這就是司法改革的總目標。如果司法權威樹立不起來，我們將會付出巨大的代價。一個實行法治的國家，如果通過司法程序，矛盾還是解決不了，最后要調動軍隊，那后果就不堪設想了。因此，凡是妨礙司法獨立與司法公正的制度與做法，都在應當革除之列。

　　司法改革是整個政治體制改革中的一項重要內容，因而司法改革不是孤立進行的，它必須與政治體制改革的其他方面互相配合，同步進行。

　　為使司法改革能夠順利進行并取得實際的成效，應當分清輕重緩急，首先對當前最突出的或者群眾反映最強烈的問題進行改革。

　　1998年，中央已在推進司法改革方面做了巨大的努力，其中最重要的是兩項重大決策：一是嚴禁司法機關經(jīng)商或開辦企業(yè)。凡公、檢、法、司和軍隊、武警部隊開辦的企業(yè)，至年底已經(jīng)全部脫鉤；二是嚴格實行“收支兩條線”，禁止司法機關將罰沒財物截留或者“提成”。

　　今后司法機關一律“吃皇糧”，其辦案經(jīng)費由國家財政和地方財政予以保證。此外，國家還將認真改進收費辦法，堵塞收費環(huán)節(jié)的各種漏洞；并在司法機關推廣干部交流制度，實行執(zhí)法人員定期輪崗制；在司法部門實行公開辦事制度和公開辦案程序，杜絕司法工作人員吃請受賄。凡此種種，都是遏制司法腐敗，樹立廉潔形象的重大舉措。

　　上述若干方面的改革措施，由于基本上都不涉及領導體制問題，相對而言，改革的難度還不算太大，近期內即可實施。但僅僅實行這些改革，還難以達到保證司法獨立和司法公正的最終目的。要達此目標，還須統(tǒng)觀全局，慎重研究，創(chuàng)造條件，逐步推進司法體制方面的改革。

　　隨著司法體制改革的逐步推進，必然會涉及許多復雜的深層次問題。例如，現(xiàn)行憲法規(guī)定的“兩大司法機關”并列的體制是否應當變更？這將是深化司法體制改革必然會遇到的問題。1998年11月在�？谂e行的“中國訴訟法學年會”上，有些學者已經(jīng)正式提出了這個問題，看來這個問題無法回避。立法機關和憲法學界也應當及早研究，以積極的姿態(tài)，促進我國的憲法制度更加完善。

　　二、“兩大司法機關”并列的弊端

　　按照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，“一府兩院”（即國務院和最高人民法院、最高人民檢察院）被列為平行機構，這就形成了“一個政府，兩大司法機關”的鼎立的格局。就“兩高”的關系而言，由于法律授權檢察機關可以對審判機關實行法律監(jiān)督，甚至對于最高人民法院終審判決的案件，最高人民檢察院仍然可以再提出抗訴。這樣一來，似乎檢察機關的法律地位更高于審判機關。

　　這種檢察權大于審判權的體制，是建國初期按照前蘇聯(lián)的模式照搬過來的。除了前蘇聯(lián)有這樣的先例以外，目前我國的這種體制在世界各國是獨一無二的。

　　檢察權的過分膨脹，產生了兩個突出的問題：

　　其一，人民檢察院作為法律監(jiān)督機關，它有權對公安機關的偵查活動進行監(jiān)督，而檢察機關又對貪污賄賂等大量刑事案件自行偵查，卻沒有任何機關可以對它實行監(jiān)督；

　　其二，人民檢察院作為公訴機關，承擔著控訴職能，然而它又要對法院的審判活動實施法律監(jiān)督。這種雙重身份，好比是運動員又兼任最終的裁判者，致使法院的判決和裁定都失去了“終審”的意義。

　　總之，按照現(xiàn)行憲法規(guī)定的國家機構設置，檢察機關的權力過大，造成控、辯、審三方的訴訟法律關系失去平衡，有悖于分權制衡和訴訟公正原則。

　　三、建議修改憲法，確立以審判為中心的訴訟格局

　　為了健全訴訟法制，進一步理順訴訟法律關系，有必要對檢察權大于審判權的“兩大司法機關”體制進行改革。這種改革將突破現(xiàn)行憲法規(guī)定的國家機構設置，因而需要修改憲法。初步設想是：

　�。ㄒ唬┰O立廉政公署，將檢察機關自行偵查的案件劃歸廉政公署管轄。

　　建議將國家監(jiān)察部改名為“廉政公署”，歸屬中央紀律檢查委員會和國務院雙重領導。凡黨政干部違法違紀的案件，都由廉政公署負責查辦。將刑事訴訟法規(guī)定由人民檢察院自行偵查的案件，從檢察業(yè)務中劃分出來，歸廉政公署管轄。廉政公署對涉嫌貪污賄賂等職務犯罪的案件進行偵查，行使與公安機關相同的職權。人民檢察院則負責批準逮捕和審查起訴，同時對廉政公署的偵查活動進行法律監(jiān)督。這樣改革，至少有三個好處：

　　1.嚴格實行偵、控分離，克服了對檢察機關的自行偵查活動無人監(jiān)督的弊端；

　　2.有利于妥善解決中央紀委查辦大案要案如何依法行使偵查權的問題；

　　3.可以較好地解決監(jiān)察部有責無權、監(jiān)察乏力的困境。

　　（二）革除檢、法并列的體制，確立以審判為中心的訴訟格局。

　　訴訟，是解決社會矛盾的最高的、也是最終的方式。國家設立審判機關，就是使之作為解決社會矛盾的最后一道屏障，因而審判權是國家行使統(tǒng)治權的最集中的體現(xiàn)。為了健全訴訟法制，堅持和實行“

　　依法治國“，我們應當參照世界各國通行的做法，確立以審判為中心的訴訟格局。

　　考究各國檢察機構的設置，一般都屬于行政機關的一部分。例如：

　　——英國實行審、檢公署制度，在中央設法律事務部（亦譯“總檢察署”），該部的首腦稱總檢察長，由首相從該黨的下議員中提名任命，但不屬于內閣成員；

　　——美國的檢察機關是隸屬于政府的行政機關，聯(lián)邦稱其為司法部。聯(lián)邦司法部長也就是總檢察長，由參議院通過，由總統(tǒng)任命；

　　——法國在司法部下設總檢察院，司法部長即是全國檢察官員的總管，每名檢察官員都由司法部長提名，由總統(tǒng)任命；

　　——日本的檢察廳作為行政官廳，以法務大臣為首長，從屬于法務�。�

　　——我國香港特別行政區(qū)的刑事起訴工作，由律政司刑事檢控科負責，而律政司隸屬于特別行政區(qū)政府，律政司長由特別行政區(qū)行政長官提名，由中央人民政府任命。

　　按照日本法學家鈴木茂嗣的解釋：“檢察官本質上是行政官，只有法官才是司法官�！盵1]

　　我國現(xiàn)行“兩大司法機關”的格局，與現(xiàn)代法治理論和訴訟原理難以協(xié)調。其主要弊端，是造成了檢察權大于審判權的錯覺，致使檢察院處處與法院爭高低，而且往往是理直氣壯、不遺余力。例如，在法院開庭時，面對莊嚴的國徽，公訴人硬是不起立；在法庭位置的擺放上，檢察機關一再堅持公訴人的座位應與審判臺平列；有些案件經(jīng)最高人民法院終審判決后，檢察機關仍然堅持再提出抗訴，致使訴訟永無終結……其結果，是影響了法律的統(tǒng)一實施，損害了法制的權威，并且被外國人引為笑談。

　　鑒此，有必要在司法體制上進行根本性的改革，應當革除檢、法并列的體制，確立以審判為中心的格局，以保障社會主義法制的統(tǒng)一與尊嚴。具體的辦法，可以考慮將最高人民檢察院與司法部合并，由司法部長兼任總檢察長。

　　這樣改革，至少也有三個好處：

　　1.有利于克服檢察院與法院“二虎相爭”的弊端；

　　2.精減機構，理順訴訟法律關系，突出人民法院在實行“依法治國”中的作用；

　　3.擴充司法部的職權，改變目前“司法部不司法”的局面。

　　要進行這樣的改革，涉及變更憲法規(guī)定的國家機構設置，事關重大，需要慎重研究，權衡利弊，穩(wěn)妥進行。

　　[1]見《日本刑事訴訟法的形成與特色》，法律出版社1997年3月出版，第46頁。

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