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政府在高等教育中的角色－從憲法看政府與大學關系的合理定位
政府在高等教育中的角色－從憲法看政府與大學關系的合理定位 壹、前言
近幾年來由于人民接受高等教育的意愿日益提高，對于高等教育的需求也日益爭加，政府早已注意到應該增加高等教育之就學機會，因此除增設公立大學之外，也逐步放寬私立大學之設立限制。而未來由于政府經(jīng)費之限制，政策上更希望不再增設公立大學，而以鼓勵私人興辦大學之方式來滿足人民接受高等教育之需求，并達成提升高等教育人口比例之目標。此時政府在高等教育中所扮演之角色為何？應有重新檢討之必要。但我國大學之發(fā)展，以及政府與大學之關系，除了與政府教育政策有關外，更與憲法上有關大學之基本價值決定有著密切的關系，因為政府對大學的政策及規(guī)范都不能與憲法上的規(guī)定有所抵觸。所以，要分析政府與大學的關系，確立政府相對于大學所應扮演之適當角色，均必須先厘清憲法上對大學究竟有那些基本的價值決定。
貳、憲法上有關大學之價值決定
我國憲法上直接、間接有關大學之規(guī)定，最重要的有憲法第11條的「講學自由」及由其所導出的「私人興學自由」與「學術自由」，第162條國家對公私立教育文化機關之依法律監(jiān)督，以及第167條之獎勵補助私立教育事業(yè)之規(guī)定。除此之外，其它像憲法第21條之人民有受教育的權利與義務、第158條之教育文化目標，以及第166條對科學發(fā)明創(chuàng)造之注重等規(guī)定，則亦與大學有間接之關聯(lián)。然以下限于篇幅則僅就與大學關系最重要的學術自由、私人興學自由、國家對大學的監(jiān)督以及國家對大學的獎勵補助等四方面來加以分析。
（一）學術自由
學術自由（Wissenschaftsfreiheit）就其內(nèi)容而言，應包括「研究自由」（die Freiheit der Forschung）與「教學自由」（die Freiheit der Lehre）在學說與實務上已經(jīng)成為通說[1]，至于「學習自由」（die Lernfreiheit）是否包括在內(nèi)固有爭議[2]，但我國司法院大法官釋字第380號解釋則已確認了學術自由的內(nèi)涵同時包括「研究自由」、「教學自由」與「學習自由」。此外，通說亦認為學術自由之主體包括每一個從事學術研究之人，以及大學及其它從事學術研究之機構(gòu)或團體。而私立大學為「私法人」性質(zhì)之組織，亦得作為學術自由之權利主體。一般而言，憲法上的基本權利本來乃是用以對抗國家權力之防御權，因此，學術自由所保障者，原應不包括私立大學之教師、研究者與私立大學間之關系。然而，由于學術自由之保障不限于國、公立大學，亦及于私立大學。學術自由與大學自治，在事物的本質(zhì)上，不應限于對國家權力之關系。私立大學的教師在對其設立者之關系上，學術自由亦受到保障。[3]此外，私立大學或研究機關以限制研究教育活動為內(nèi)容之特約及禁止、命令之措施，不應認為有效。依其狀況，亦有發(fā)生違反公序而透過私法規(guī)定，成為無效之情形。[4]
我國大學法第1條第2項以及司法院大法官釋字第380號解釋，對于學術自由之保障，均未區(qū)別公、私立大學，而學理上通說亦認為私立大學得作為學術自由之權利主體。然而若涉及到私立大學侵害其內(nèi)部教師、學生之學術自由時，則可依德國的「基本權利之第三者效力」理論，或美國法上的「國家行為理論」（State Action Theory），透過憲法基本權利之直接或間接適用，來保障教師與學生之學術自由。
此外，大學自治作為我國憲法上學術自由的制度性保障，于司法院大法官釋字第380號解釋中已予確認，惟該解釋中并未特別區(qū)分公、私立大學，應系認為私立大學之大學自治亦受憲法所保障，此與大學法第1條第2項之規(guī)定，并未區(qū)別公、私立大學者，有相同之意義。故在我國法制上，私立大學之大學自治亦受到憲法及法律上之保障，應無疑義。國家（包括立法者）若侵害私立大學之自治，固然系違憲之行為，私人（私法人）對私立大學之大學自治之侵害，則除可認為違反大學法外，亦可藉由基本權利之直接或間接適用，而認為該行為無效。
同時承認大學自治制度之目的，不能脫離對學術自由之保障，毋寧說大學自治相對于保障學術自由之目的而言，系居于手段之地位[5]，且大學自治自中世紀以來便有對抗來自「學術社群」（academic community）以外勢力（國家權力、教會勢力、企業(yè)之財力）之不當干預之歷史性格，因此，私立大學董事會若非基于學術研究、教師教學與學生學習之目的及需要，而以其它目的之考量，干預或變更大學內(nèi)部基于大學自治之自主決定時，亦有侵害大學自治之可能。因此，私立大學之自治權不但對于國家或其它私人可以主張，對于董事會及其成員，大學內(nèi)部之校長、教師、學生亦應可主張相對于董事會之自治來對抗其不當之干預。換言之，在私立大學中，亦應承認相對于董事會（經(jīng)營者）之自治。
此外，大學享有自治權并非意味大學之組織及運作完全不受限制，多數(shù)學者皆認為大學自治仍應受到一定之限制，畢竟大學自治是手段，學術自由之保障才是目的，國家為了保障教師、學生之學術自由，履行其對學術自由基本權利之「保護義務」，使其免于學術以外其它外在勢力之干預，同時避免大學自治成為封閉、反動、自甘墮落與學閥把持的學術孤島，仍必須對大學自治作若干之限制。但對大學自治之限制，基于大學自治為學術自由保障之核心要素，當然必須符合憲法第23條之公益原則、法律保留原則、授權明確性原則及比例原則之要求[6].然而，私立大學與公立大學不同，除了非由各級政府所設立，不依靠政府編列預算支應，而系依靠私人捐資及學費收入等維持運作外，并應受到憲法私人興學自由之保障，享有經(jīng)營管理、形成校風及選擇教師、學生之自由等，自然對于私立大學之監(jiān)督不應較公立大學為嚴格，甚至應該容許私立大學享有較公立大學更廣泛的自治范圍與自主空間，才能真正符合憲法保障私立大學學術自由、大學自治以及私人興學自由之旨趣。
（二）私人興學自由
我國憲法第11條所謂的「講學自由」其內(nèi)容，除應包括「學術自由」之保障外[7]，多數(shù)學者亦認為更應該包括「私人設校講學之自由」[8]（亦即「私人興學之自由」）在內(nèi)。[9]因為私人興學系我國悠久之傳統(tǒng)[10]，也是臺灣歷史上早已存在且延續(xù)至今之教育制度中的重要部分[11].并且，我國憲法第162條規(guī)定：「全國公私立文化教育機關，依法律受國家之監(jiān)督�！姑靼妆硎疚覈逃幕瘷C構(gòu)采公、私并存之二元型教育制度，國家并無壟斷教育事務之權力。并且，憲法第167條第1項第1款規(guī)定，國家對于國內(nèi)私人經(jīng)營之教育事業(yè)成績優(yōu)良者，應予獎勵或補助。此不但是國家之義務，也是憲法對立法者之「憲法委托」（Verfassungsauftrag）[12] ，而非僅是不具拘束力的「方針規(guī)定」而已。同時，私人興學在現(xiàn)代國家中所被期待的角色是替自由、民主及多元化社會中的學校制度創(chuàng)造一個多樣性及容許自由選擇的基礎[13]，藉由提供政府所設一般學校所不包括的特殊形態(tài)之教育或提供各種類型及型態(tài)的學校，來豐富國家的學校體系。[14]因此，并無否認憲法保障私人興學自由之理。
再者，我國憲法上之講學自由除包括對私人設校講學之興學自由的保障外，亦具有「制度性保障」之功能，而「私立學校制度」便是憲法上講學自由除了「大學自治」之外的另一種「制度性保障」（Einrichtungsgarantie）[15]，立法者不但不得制定法律以侵害此一制度之本質(zhì)內(nèi)容（Wesengehalt）[16]，并且基于國家之基本權利保護義務[17]，可以導出國家的「促進義務」（F？rderungspflicht）與「保護義務」（staatliche Schutzpflicht）[18]立法者有義務立法給予私立學校獎勵與補助，并保障其得以存在。
至于私人興學自由之保障內(nèi)容，參照各國憲法之規(guī)定與學說之見解，應至少包括：1.設立私立學校之自由（即設校自由）：此應包括能合法設立而不被取締、禁止；2.經(jīng)營管理私立學校之自由（即辦學自由）：此又應包括：（1）外部經(jīng)營形態(tài)之形成自由（Gestaltung des ？u？eren Schulbetriebs），即有關學校組織、學制選擇、課程規(guī)劃與設計之自由；（2）內(nèi)部經(jīng)營方式之形成自由（Gestaltung des inneren Schulbetriebs），即教學計劃之擬訂，教學目標、方法、教材之選擇，以及教科書之選用等自由；（3）實踐建學精神及形成獨自學風的自由，即落實自己特殊的辦學宗旨，并據(jù)此發(fā)展、形成獨立的學校風格或文化之自由；（4）選擇符合自己學風及辦學理念之教師的自由（freier Lehrerwahl），即基于落實辦學宗旨形成獨立的學校風格或文化之目的，可以自由選擇認同并能協(xié)助其實現(xiàn)的教師；（5）選擇符合自己學風及辦學理念之學生的自由（freier Schulerwahl），即選擇其所希望培育且認同該校辦學宗旨及校風之學生的自由。
（三）國家對大學之依法律監(jiān)督
憲法于第162條規(guī)定：「全國公私立教育文化機關，依法律受國家之監(jiān)督�！龟P于基本國策規(guī)定之性質(zhì)，學者則多認為系屬于「憲法委托」[19]，其對立法者之拘束力則應逐條分別來看。[20]根據(jù)我國之私人興學傳統(tǒng)，以及二次戰(zhàn)后強調(diào)教育自由化、多元化的國際潮流下，本條之規(guī)定應認為預設了我國教育文化機關是采公、私立并存之雙軌制，因此國家不得壟斷或獨占教育文化機關之設立[21]，并且無論公、私立教育文化機關，均享有同等之權利與地位，同樣依法律受國家之監(jiān)督，國家對于教育之規(guī)定，不應對私立教育文化機關作歧視性及不合理之特殊對待。
再者，國家對公、私立教育文化機關之監(jiān)督，依憲法第162條之規(guī)定須「依法律」為之，換言之應符合「法律保留之原則」。司法院大法官于釋字第380號解釋中即認為：「……國家對于大學自治之監(jiān)督，應于法律規(guī)定范圍內(nèi)為之，并須符合憲法第二十三條規(guī)定之法律保留原則。」亦認為此一監(jiān)督應符合法律保留原則，即須有法律或法律授權之命令作為依據(jù)。
最后，各級政府主管教育行政機關從事監(jiān)督之方式應限于「法律監(jiān)督」（Rechtsaufsicht）（又稱「合法性之監(jiān)督」），而不及于「專業(yè)監(jiān)督」（Fachaufsicht）（又稱「合目的性之監(jiān)督」）[22].因為「專業(yè)監(jiān)督」之部分，基于教育多元化、自由化之原則，不適于由國家以一元化之標準來作「當」與「不當」之判斷，并且基于尊重學術專業(yè)及教師教學、研究自由之原則，行政機關未必更具有專業(yè)能力或直接的經(jīng)驗來作學術上的專業(yè)判斷，故應由教育專業(yè)團體、學校、教師，結(jié)合具有直接利害關系之受教育者或其父母來作監(jiān)督，方能真正達到監(jiān)督私立大學正常發(fā)展的目的。
（四）國家對大學之獎勵補助義務
我國憲法第167條規(guī)定：「國家對于左列事業(yè)或個人，予以獎勵或補助：一、國內(nèi)私人經(jīng)營之教育事業(yè)成績優(yōu)良者�！�、于學術或技術有發(fā)明者。四、從事教育久于其職而成績優(yōu)良者�！勾艘灰�(guī)定應屬于對立法者之「憲法委托」，系屬強行規(guī)定，對立法者有拘束力，國家有義務立法來提供此種獎勵與補助。在此，所謂「獎勵」應系擇優(yōu)給予；所謂「補助」則應具有普遍性。但私立大學或其它教育事業(yè)并不當然因此享有獎勵或補助之「原始的給付請求權」[23].惟若國家對私立學�；蚱渌逃聵I(yè)依據(jù)此類法律提供獎勵或補助時，私立學�；蚱渌逃龣C構(gòu)有在合憲法律所規(guī)定之條件下，公平分享此種獎勵與補助之「給付分享請求權」。因此，本文以為此一規(guī)定是憲法明白承認國家對于私人興學亦負有獎勵與補助之義務[24]，乃是對立法者之憲法委托，立法者負有為此制定法律予以實現(xiàn)之憲法上義務。
再者，就國、公立大學而言，政府作為其設置者，除了編列預算提供其運作經(jīng)費之外，對于其中之教學、研究者，當然也應根據(jù)憲法此一規(guī)定給予獎勵與補助。至于私立大學則國家除對學校本身給予獎勵與補助外，對于其教學、研究者，應與國、公立大學之教學、研究者相同，皆給予獎勵與補助，不應因其屬于國、公立或私立大學而有所區(qū)別。
此外，基于下列幾點理由，國家在政策上更應對于私立大學給予獎勵或補助：1.私立大學增加人民就學之機會，有助于人民受教育權利之實現(xiàn)（人民受教育之權利不限于國民教育），并減輕國家興辦高等教育之負擔；2.私立大學提供不同辦學宗旨及教育理念，豐富教育內(nèi)容，有助于教育的多元化以及適應不同受教育者之需要，并彌補公辦教育類型不足之缺點；3.私立大學之受教育者，通常享受到國家之教育上投資較少，但卻必須負擔較高的學費，為減少此種國家對人民在教育投資上所產(chǎn)生之不公平現(xiàn)象，故國家有義務補助私立大學中之學生，使其教育費用上之負擔得以減輕，所享受之國家教育投資也將更趨于平等；4.國家為保障人民之受教育權利，應確保私立大學具備一定之教育水準，并應盡力提升其教育品質(zhì)。因此，國家應對私立大學提供補助，以達成上述目的；5.私立大學財力有限，難以與公立大學競爭，不易招收優(yōu)秀師生，國家若不給予獎勵或補助，則私立大學無法與公立大學作公平之競爭，將使得公、私立大學間產(chǎn)生兩極化之發(fā)展，不利于良性之競爭，以及整個國家高等教育水準之提升；6.國家財政支出基本上來自于納稅人繳納之稅金，其中當然包括私立大學學生之父母。以致私立大學學生之父母不僅與一般公立大學學生之父母一樣納稅負擔公立大學之經(jīng)費，同時也要支付子女就讀私立大學之學費，此種雙重負擔違反平等原則，卻欠缺實質(zhì)理由。因此，應承認私立大學有權要求國家財政補助；7.國家既應有保障設立私立學校之權利的義務，對于私立學校亦有一定的補助義務（Privatschulf？rderungspflicht）[25]，私立學校只有在接受國家補助之下才有可能達到憲法所期待其發(fā)生的功能。[26]
基于上述這些理由，都足以支持國家獎勵、補助私立大學之正當性。也因此我國現(xiàn)行私立學校法第46條至第53條有關對私立學校獎助之規(guī)定，非但是立法者履行上述憲法委托之具體表現(xiàn)，也具有正當性及合理性。
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基于以上對憲法有關大學之基本價值決定的分析（參見圖一），政府在憲法之規(guī)范下，其權力、義務與責任為：
1. 政府負有不得侵犯學術自由、大學自治、私人興學自由之義務。
2. 政府基于國家對基本權利之保護義務，應保護大學及其師生之學術自由與以及私立大學之辦學自由不受到他人侵害。
3. 政府有制定法律建構(gòu)大學教育制度及私立學校制度之權力，但不得侵犯大學自治制度及私立學校制度之本質(zhì)內(nèi)容。
4. 政府有依法律平等對待及監(jiān)督公、私立大學之權力、義務與責任。此種監(jiān)督應符合法律保留之原則，并僅限于「合法性之監(jiān)督」而不及于「合目的性之監(jiān)督」。
5. 政府有促進大學尤其是私立大學發(fā)展之「促進義務」，應提供各種獎勵與補助以協(xié)助其生存與健全發(fā)展。
6. 政府對于在大學內(nèi)從事教學與研究之學術工作者，也有提供獎勵與補助之義務。甚至對于私立大學學生在政策上也應給予一定之補助。
叁、政府相對于大學之合理角色
政府基于憲法所規(guī)定的基本原則與精神，當然對于大學得制定合理之政策與規(guī)范，并扮演一定之角色。但應以落實憲法之基本價值決定、保障學術自由與大學自治、維護私人興學自由、促進大學之發(fā)展、發(fā)揮高等教育之功能，以及保護教師、學生之基本權利不受侵害為基本前提，方能認為合理。但政府相對于大學所應扮演之合理角色為何？則須作進一步之分析：
（一）政府在高等教育中角色的特殊性
政府介入教育事務，基于各國不同的歷史背景與發(fā)展，固有不同之狀況。并且基于不同之哲學立場與觀點，也會對政府介入教育事務之必要性及合理范圍有著不同的看法。不過可以指出的是，基于高等教育之性質(zhì)非屬義務教育、其外部性比起基礎教育較不顯著，高等教育之受教育者為接近或已成年者，具有較為成熟之判斷及選擇能力，故一般多認為就政府介入教育事務的必要性而言，高等教育顯然低于基礎教育，而政府介入教育事務之合理范圍，則基于學術自由與大學自治之精神，顯然高等教育小于基礎教育。同時，政府對于私立大學之規(guī)范，基于維護私人興學自由及尊重私立學校之自主性，其程度應較公立大學為低。在此一原則下，政府在高等教育中所扮演之角色自應不同于基礎教育；政府相對于公立大學所應扮演的角色也應不同于私立大學。
再者，現(xiàn)今世界各國之高等教育體制中，幾乎沒有僅存在私部門且經(jīng)費主要由私人負擔之類型，亦無雖存在公、私兩部門卻均由私人負擔主要經(jīng)費之類型，多數(shù)國家之高等教育體制，均是由政府負擔公部門之主要經(jīng)費且對私部門提供一定之經(jīng)費補助[27].因此，政府在高等教育中扮演積極提供經(jīng)費支持之角色是普遍的現(xiàn)象。然而政府提供高等教育之經(jīng)費，可能導致對大學控制的加深，尤其是私立大學對國家經(jīng)費補助的依賴，更可能嚴重影響私立大學的自主性。例如：日本過去國家對私立學校的控制未必與補助相結(jié)合，然而一旦國家建立對私立學校的制度化、全面性的補助之后，則立即伴隨著國家的控制與規(guī)范，而與日本「私立學校振興助成法」立法當時所參考之英國「大學撥款委員會」（University Grants Committee， UGC）制度之「支持但不控制」（support， but no control）的理想精神與原則有相當大的差距。[28]因此，政府作為資源的提供者，如何又能僅守分寸不企圖介入控制，則是極為重要的問題�；蛟S政府僅扮演資源提供者的角色，但不直接作為資源的分配者，而由客觀中立的中間組織來作合理的資源整合與分配，可以部分避免上述之疑慮。
�。ǘ┐髮W在憲法及法律上之地位
根據(jù)前面對憲法有關大學規(guī)定之分析，以及現(xiàn)行大學法之相關規(guī)定，我們可以歸納出，在我國現(xiàn)行法制之下大學擁有以下之法律地位：
1.公立大學
�。�1）公立大學為各級政府依其特定目的所設立之高等教育機構(gòu) 政府在高等教育中的角色－從憲法看政府與大學關系的合理定位，具有營造物機關之性質(zhì)，其雖上非公法人性質(zhì)之組織，但通說亦承認其為學術自由之主體，大學本身以及其教師、學生均得主張學術自由來對抗來自國家（含各級政府）之侵害。此外，公立大學在確保學術自由之目的下，其大學自治亦受到憲法之保障，得對抗來自國家之侵犯。惟公立大學既為各級政府基于特定目的所設立，且由各級政府編列預算供其經(jīng)營運作，則政府作為設立者及經(jīng)費提供者（相當于私立大學之創(chuàng)辦者及捐資者），對于大學之發(fā)展方向及重點及經(jīng)營管理政策之決定上自應有一定之地位，而對于大學內(nèi)部經(jīng)費之使用與分配也自應有監(jiān)督與稽核之權力。
�。�2）目前公立大學為國家或地方自治團體所設立之營造物機關（系屬國家或地方自治團體等公法人內(nèi)部主管教育行政機關之下級機關），尚非屬國家或地方自治團體依特定目的所設立之公法人，雖仍應受到政府某種程度之管理與監(jiān)督，但基于學術自由與大學自治之憲法原則，政府僅能在不違反學術自由與大學自治之前提下，始能透過法規(guī)之制定、學校之籌設過程、預算之編列與分配、校長之遴選等過程，間接參與公立大學之經(jīng)營管理及發(fā)展方向及重點之規(guī)劃，但不能直接介入與控制。換言之，政府對于公立大學乃是以設立者之地位透過其聘任之校長（可視為經(jīng)理人）來與大學內(nèi)部之成員（主要是教師）共同經(jīng)營與管理大學，并以經(jīng)費提供者的角色對于公立大學之財務加以監(jiān)督。若未來公立大學走向公法人化（成為國家或地方自治團體等公法人以外之獨立公法人），則其相對于政府之自主性將加強，而政府之監(jiān)督則相對減弱。而作為設立者之政府，僅能透過對作為公法人之大學的最高權力機關（董事會？管理委員會？校務會議？）成員或校長人選之決定，來間接的參與大學的經(jīng)營管理。
�。�3）公立大學受大學自治之保障，凡是直接涉及研究、教學與學習之重要事項（此應擴大解釋包括招生、課程、畢業(yè)條件、設施之管理、組織、人事、財務、學校內(nèi)部紀律與秩序等），皆應享有自治權。但仍應受到各級政府之依法律監(jiān)督，但其監(jiān)督必須符合法律保留原則，且主要僅限于「法律監(jiān)督」，僅于國家或地方自治團體在不影響學術自由及大學自治之前提下，基于特定之合理目的所委辦之事務范圍內(nèi)，始包括「專業(yè)監(jiān)督」。
�。�4）。公立大學除其經(jīng)費由政府編列預算支應并享有一定范圍之財務自主權外，其教師、學術研究人員與學生亦有權分享政府所提供之各種獎勵與補助，政府則有義務提供此種獎勵與補助。
2.私立大學
�。�1）私立大學為私人興學自由的一種型態(tài)，應受私人興學自由之保障，同時私立大學亦為學術自由之主體，私立大學本身以及其教師、學生均得主張學術自由來對抗來自國家或私人之侵害。此外，私立大學其大學自治亦受到保障，除得對抗來自國家之侵犯外，亦可以主張相對于董事會之大學自治。
�。�2）私立大學依私立學校法之規(guī)定應登記為財團法人，屬于私法人而非公法人，相對于政府依特定目的所設立之公法人，更應享有較大之私法自治空間。
�。�3）私立大學受大學自治之保障，凡是直接涉及研究、教學與學習之重要事項（此應擴大解釋包括招生、課程、畢業(yè)條件、設施之管理、組織、人事、財務、學校內(nèi)部紀律與秩序等），皆應享有自治權，且其享有之自治權范圍理應較公立大學為大。其雖應受到國家之依法律監(jiān)督，但國家之監(jiān)督必須符合法律保留原則，且僅限于「法律監(jiān)督」，而不及于「專業(yè)監(jiān)督」。而國家所為之依法律監(jiān)督，應主要是基于國家之基本權利保護義務以及私立大學之公共性（涉及多數(shù)學生、接受公款補助、為公益性質(zhì)之財團法人等性質(zhì)），以保障私立大學內(nèi)教師、學生之學術自由、受教育權等基本權利不至受到侵害，并以提供充足信息、確保大學教育應有之最低水準等方式，來避免高等教育之消費者（即學生及其家長）因作成錯誤之決定而權益受到損害。并確保私立大學作為公益財團法人之性質(zhì)，以及政府獎助之公款的合理使用。
�。�4）私立大學及其教師、研究人員與學生應有權分享國家所提供之各種獎勵與補助，國家則有義務提供此種獎勵與補助。
（三）政府相對于大學所應扮演之合理角色
在過去的法制下，政府在與大學的關系中，基本上是扮演著規(guī)劃者、管理者，以及控制者的角色，立于相對優(yōu)越的地位來支配各大學，因此而有「全國僅有一所教育部大學」之譏。自從大學法在民國83年修正公布以來，現(xiàn)行大學法制已有較為尊重大學自主權之轉(zhuǎn)變，然而，政府對大學之規(guī)范與限制仍多，并且多以公立大學的立場作考量來規(guī)范私立大學，使得私立大學的自主空間不但未能大于公立大學，反而因為私立學校法之進一步限制而受到較公立大學更多的束縛。此可從大學法及私立學校法之條文中，充斥著「核備」、「核準」、「核定」、「審核許可」、「……由教育部定之」等規(guī)定用語，以及類似「私立學校受主管教育行政機關之監(jiān)督，其設立或變更，由主管教育行政機關依照教育政策，并審察各地實際情形核定或調(diào)整之�！梗ㄋ叫７ǖ�3條）之規(guī)定，即可得知。
然而公、私立大學之性質(zhì)不同，在未來臺灣高等教育之發(fā)展趨勢下，兩者間是處于兢爭之狀態(tài)，也必須處于良性競爭之狀態(tài)下，才能使其我國高等教育之質(zhì)與量均能提升。公、私立大學其兢爭之優(yōu)勢并不相同，政府必須良好之競爭環(huán)境來使各大學充分利用其優(yōu)勢相互競爭，因此，政府對于公、私立大學應該采取不同之政策、扮演不同之角色。尤其是私立大學，多元化、有彈性、能迅速反應市場需求、高效率、低成本等等，乃是其能與公立大學兢爭而謀求生存與發(fā)展之優(yōu)勢，制度上應使其能充分發(fā)揮，故政府對私立大學之規(guī)范應充分尊重其自主性，并應在維持其公共性之前提下，僅作最少之必要規(guī)范即可。
因此，基于憲法上有關大學的基本價值決定，政府應該在以下幾方面對大學作合理之規(guī)范，并扮演其適當之角色：
1.基于保護消費者及規(guī)范市場公平競爭秩序之目的，政府應制定國、公、私立大學間及私立大學間相互競爭之游戲規(guī)則。在此政府應扮演「競爭規(guī)則之制定者」的角色。
2.政府應要求各大學公開其辦學之各種信息、并確保其所提供之信息的正確性。政府在此應扮演「正確信息之提供者」的角色。
3.建立政府或其它社會機構(gòu)得對大學加以評鑒之機制。政府在此應扮演「公正客觀之評鑒者」的角色。
4.政府應在符合法律保留之原則下，對大學進行「合法性之監(jiān)督」，包括經(jīng)費或獎助款項之合理使用、高等教育最低要求之合致、各種涉及教師、其它研究人員與學生之正當法律程序的履行等。在此政府應是「合法性之監(jiān)督者」。
5.政府基于其設立大學或?qū)λ搅⒋髮W提供各種獎勵或補助之目的，亦得要求各大學之教育應符合政府基于達成高等教育目的所做之最低程度之必要要求。在此政府乃是「基準條件之設定者」。
6.政府應扮演類似消費者保護官或商品檢驗局的角色，來保護從事學習與接受教育之學習者或其家長之權益。就此而言政府應有「高等教育消費大眾之保護者」的功能。
7.政府應依法對公立大學編列充足之預算，并對私立大學、大學中之教學與學術研究工作者以及學生提供各種獎勵與補助。在此則政府應積極扮演「資源提供者」的角色。
肆、結(jié)語
其實未來政府與公立大學之合理關系，可以「參與但不控制」來加以形容，至于政府與私立大學之關系則可以「支持但不控制」來加以形容。
首先，政府基于特定政策目的而設立公立大學，自應引導大學朝向一定之政策方向而達成預設之目的，因此必須對所設立之公立大學有一定之管理經(jīng)營權力。但政策目的之達成，既須以設立大學為手段且須透過大學內(nèi)部從事教學、研究之學術社群及其它人員共同來達成，則學術自由之保障及大學自治之維護也不應被忽視。因此，政府作為設立者應透過參與公立大學之管理經(jīng)營，來確保政策目地之達成，但不應全面控制大學而扼殺學術自由與大學自治之精神，使大學僅成為政府實現(xiàn)政策之工具。因此，未來政府與公立大學之關系，理想上似應朝向「參與但不控制」之理想目標發(fā)展。
其次，政府基于私人興學自由、學術自由等憲法上所保障的基本權利及私立大學之自主性，便不該控制私立大學，妨礙其自主之發(fā)展；但基于私立大學之公共性，以及國家對教師、學生等私立大學成員之基本權利的「保護義務」，則又要求政府應扮演積極監(jiān)督與支持者的角色，以提供足夠的資源協(xié)助私立大學之發(fā)展，并使其善盡社會責任，避免教師、學生受到侵害。因此，未來政府與私立大學之關系，理想上似應朝向「支持但不控制」之理想目標發(fā)展。
總之，本文認為政府除了應該依據(jù)憲法上之基本價值決定來修正有關大學教育及私立學校之基本法制外，更必須調(diào)整政府與公、私立大學之關系。使其基本上對公立大學朝向「參與但不控制」；對私立大學朝向「支持但不控制」的方向調(diào)整。使政府從過去作為規(guī)劃者、管理者與控制者之優(yōu)越地位，逐漸轉(zhuǎn)換成「競爭規(guī)則之制定者」、「正確信息之提供者」、「公正客觀之評鑒者」、「合法性之監(jiān)督者」、「基準條件之設定者」、「高等教育消費大眾之保護者」以及「資源提供者」等等角色，來幫助并促使大學及其教師、學生等成員能對社會善盡其責任，并發(fā)揮其應有之正面功能。
參考文獻：
[1] 德國基本法第五條第三項僅規(guī)定「研究自由」與「教學自由」。對于學術自由包括研究自由與教學自由學說上多無爭議。
[2] 認為學術自由包括學習自由者，參見顏厥安著，〈大學共同必修科目之規(guī)定是否抵觸學術自由〉，《政大法學評論》，第53期，1995年6月，45至46頁；蔡達智著，〈從學術自由與大學自治應有之取向評釋司法院釋字第三八○號解釋〉，《憲政時代》，第21卷第4期，48至49頁；表示有疑義者李建良著，〈論學術自由與大學自治之憲法保障：司法院大法官釋字第三八○號解釋及其相關問題之研究〉，《人文及社會科學集刊》，第8卷第1期，1996年3月，282至284頁。
[3] 有倉遼吉編，高柳信一著，《基本法？？？？？-？憲法》，新版（東京：日本評論社，1977年，102至108頁；佐藤功著，《憲法（上）》，新版（東京：有斐閣，昭和58年），412頁。
[4] 蘆部信喜編，種谷春洋執(zhí)筆，《憲法 II 人權 （1）》第三篇第三章，〈學問？自由〉（東京：有斐閣，昭和53年），388頁。
[5] 蔡茂寅著，〈學術自由之保障與教育行政監(jiān)督權之界限：評大法官會議釋字第三八○號解釋〉，《月旦法學雜志》，第二期，1995年6月，55頁。
[6] 李建良，〈論學術自由與大學自治之憲法保障：司法院大法官釋字第三八○號解釋及其相關問題之研究〉，285頁。
[7] 詳細討論參見，周志宏著，《學術自由與大學法》，（臺北：蔚理出版社，民國78年），273至276頁。
[8] 羅志淵著，《中國憲法釋論》，（臺北：臺灣商務出版公司，民國59年），43至44頁；同說有：羅孟浩著，《中國憲法的理論體系（一）》，（臺北：中華文化出版事業(yè)委員會，民國44年），66至67頁；田桂林著，《中華民國憲法衡論》，（臺北：憲政論壇社，民國50年），61至62頁；參見周志宏著，《學術自由與大學法》，267至268頁。另外有謝瑞智著，《教育法學》，（臺北：文笙書局，民國81年），300頁。
[9] 周志宏著，《私人興學自由與私立學校法制之研究》，輔仁大學法律學系博士論文，民國88年6月，276至280頁。
[10] 吳霓著，《中國古代私學發(fā)展諸問題研究》，（北京：中國社會科學出版社，1996年），18頁以下；李弘祺著，〈降帳遺風—私人講學之傳統(tǒng)〉，收于林慶彰主編，《浩瀚的學海》，修訂再版（臺北：聯(lián)經(jīng)出版公司，民國72年），354頁以下。
[11] 周志宏著，《私人興學自由與私立學校法制之研究》，第二篇第三章，84頁以下。
[12] 關于憲法委托理論之介紹，參見陳新民著，〈論「憲法委托」之理論〉，《政大法學評論》，第29期，民國73年6月，197頁以下。
[13] Weiss， Manfred & Mattern， Cornelia， ‘ Federal Republic of Germany： The Situation And Development of the Private School System ’ ， in Walford， Geoffrey ed.， Private Schools in Ten Country-Policy and Practice，（London： Routledge， 1989） ，p.151.
[14] J.P. Vogel， Das Recht der Schulen und Heime in freier Tragerschaft， Neuwied/ Darmstadt： Luchterhand. 1984， S. 6.
[15] 關于德國制度性保障之概念，參見陳春生著，〈司法院大法官解釋中關于制度性保障概念意涵之探討〉，收于第二屆「憲法解釋之理論與實務」學術研討會論文，民國88年3月20日，會議論文（一），2至24頁。
[16] 參見林錫堯著，《論人民聲請解釋憲法之制度》，（臺北：世一書局，民國73年），68至69頁。
[17] 關于德國基本權利保護義務之概念，參見李建良著，〈基本權利與國家保護義務〉，收于第二屆「憲法解釋之理論與實務」學術研討會論文，民國88年3月20日，會議論文（一），3頁以下。
[18] BVerfGE 75， 40 （62ff.）。
[19] 陳新民著，〈論社會基本權〉，收于氏著《憲法基本權利之基本理論》，上冊，（臺北：作者出版，民國79年），123頁。
[20] 參見李鎨澄著，《我國憲法上民生福利國家原則之研究》，輔仁大學法律學研究所碩士論文，民國83年7 月，74至78頁。
[21]德國聯(lián)邦憲法法院對德國基本法第七條規(guī)定之解釋，亦得出類此之結(jié)論。BverfGE 27， 195（201）。
[22]參見顏厥安、周志宏、李建良等著，《教育法令之整理與檢討》，「松綁原則」學術研討會論文，（臺北：行政院教育改革審議委員會，民國84年），135至136頁。
[23] 國家有獎勵補助之義務并不當然導出個別人民有給付請求權之結(jié)論，曾有論者誤認本文作者曾主張基于我國憲法之規(guī)定，私立學校享有給付請求權，恐系誤解作者之意思，參見王素云著，《從公法學觀點論我國對私立大學校院補助之問題》，東吳大學法律學系碩士班乙組碩士論文，民國85年6月，65至66頁。
[24] 即使憲法無明文規(guī)定之德國，判例上也承認國家有補助之義務，而同樣在憲法上未規(guī)定之美、日兩國，法律上及判例上亦均承認國家對私立學校之補助，則有明文規(guī)定之我國，更應解釋為國家有獎勵補助之義務。
[25] Vgl. Klaus Stern， Das Staatsrecht der Bundessrepublik Deutschland， Band I， München， 1988， S.949.
[26] BVerwGE 27， 360， 362ff.
[27] 根據(jù)美國學者Daniel C. Levy 針對各國高等教育部門依其財務來源所作的分析，其將各國高等教育的模式依公、私兩部門之情形分為五種型態(tài)：1.單一部（single sector）門制；系指高等教育幾乎（90％以上）僅存在一種部門者，經(jīng)費幾乎（90％以上）皆由政府提供者。其中又可分為兩種類型：（1.）國家控制（Statist）型：幾乎沒有私人經(jīng)費支持的大學，經(jīng)費傳統(tǒng)上來自國家，大學間及大學內(nèi)的經(jīng)費分配教育部長扮演決定性之角色。（2.）公費自主型（Public-Autonomous）：幾乎沒有私人經(jīng)費支持的大學，傳統(tǒng)上是由公、私部門均提供經(jīng)費，但現(xiàn)在則以公共經(jīng)費為最主要來源。大學間經(jīng)費的分配是由大學或大學與國家間之中介組織扮演重要之角色。2.二元并存（dual sector）制；指高 政府在高等教育中的角色－從憲法看政府與大學關系的合理定位等教育存在公、私兩個部門。此又可依其經(jīng)費來源區(qū)分為：（1.）同質(zhì)型（Homogenized）：傳統(tǒng)上有兩個部門，分別有其經(jīng)費來源，其后漸漸演變至公、私部門都由國家負擔大多數(shù)經(jīng)費，其經(jīng)費來源類似者。雖系公、私部門二元化，但其間之差異在經(jīng)費上較少，而在傳統(tǒng)、管理及功能上之差異較大。（2.）異質(zhì)型（Distinctive）：指其經(jīng)費來源非常不同，私部門多數(shù)仰賴來自私人的經(jīng)費；公部門大部分仰賴公共經(jīng)費者。此又可以依其私部門入學學生之比例是否超過百分之五十區(qū)分為兩類：A私部門占少數(shù)者（Minority Private）：私部門高等教育機構(gòu)學生數(shù)占百分之十以上，百分之五十以下者。B私部門占多數(shù)者（Majority Private）：私部門高等教育機構(gòu)學生數(shù)占百分之五十以上，不到百分之百者。Daniel C. Levy， ‘Alternative Private-Public Blends in Higher-Education Finance： International Patterns’， in Daniel C. Levy ed.， Private Education-Studies in Choice and Public Policy，（ N.Y.： Oxford University Press， 1986）， p.211.
[28] 上田勝美著，〈私學振興助成法？問題點〉，收于國庫助成？關？？全國私立大學教授會連合編，《私學助成·思想·法》，教育法學叢書8，（東京：勁草書房，1979年），76頁以下。
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