論公民權的憲法救濟

論公民權的憲法救濟 　　[摘  要]：憲法確認的公民權，主要依賴于法律的實施而得以保障；但當權利沒有被法律具體化，或當法律與憲法相抵觸而侵犯了公民權時，公民應獲得憲法救濟。本文從我國一現(xiàn)實案例入手，通過比較英美法系國家和大陸法系國家的憲法救濟模式，在分析我國憲法救濟制度現(xiàn)狀的基礎上，結合我國當前的第四次修憲，為發(fā)展和完善我國公民權的憲法救濟制度提出一些學術建議。

　　[關鍵詞]：憲政，公民權，憲法救濟，憲法訴訟

　　據(jù)新浪網2003年1月29日報道：社會廣泛關注的“女生懷孕被開除”事件中的當事雙方-重慶郵電學院和李靜、張軍（均為化名）分別接到了重慶市南岸區(qū)人民法院行政裁定書，駁回李靜、張軍要求學校撤銷處分決定的起訴[1].本案有很多法律問題值得研究，其中一爭論的焦點是重慶郵電學院依據(jù)本校規(guī)定開除二人學籍，是否違反了憲法的原則或者精神？當憲法所確認的公民權利在沒有被法律具體化，公民認為其權利受到侵犯而無法通過行政程序和司法訴訟獲得救濟，能否通過憲法途徑獲得救濟？如果能，如何獲得？本文不是就事論事，而是試圖從憲法學理論的角度談談公民權的憲法救濟問題。

　　本文所指的公民權即自然人作為一國公民按照憲法和法律的規(guī)定應享有的一切權利和自由，其中就包括本案所涉及的公民的受教育權、生育權及權利救濟權等系列權利。當然本文語境中的公民權主要指公民的基本權利，即一國憲法所確認的公民權利。所謂憲法救濟，它既涉及到公民直接行使憲法的救濟權問題，即由公民啟用憲法訴訟機制實現(xiàn)其憲法權利的救濟；也涉及到特定主體（如普通法院、憲法法院等）啟動違憲審查機制審查侵害公民權的國家公權行為（即立法行為、行政行為與司法行為，主要是立法行為）而實現(xiàn)公民權的憲法救濟。

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　　對公民權的憲法救濟是必要的。法治是現(xiàn)代憲政的必然要求，而法治的內涵之一就是，法規(guī)范在賦予權利或授予權力，必須同時規(guī)定當權利或者權力受到侵犯時的救濟措施，否則這種權利或權力就得不到保障，換言之，實際上并不真正享有。在憲法規(guī)范為法律所具體化，當公民認為其憲法權利受到侵犯時，首先尋求法律上的救濟，即通過行政救濟和司法救濟來保證自己所擁有的權利；但如果認為該法律規(guī)范違反憲法規(guī)范，仍然得不到救濟時，就需要憲法上的救濟；在憲法規(guī)范未被法律規(guī)范具體化，當公民認為其憲法權利受到侵犯時，無法獲得法律上的救濟，也必然直接尋求憲法上的救濟。[2]而《世界人權宣言》第八條就規(guī)定：人人于其憲法或法律所賦予的基本權利被侵害時，有權享受國家管理法庭之有效救濟。

　　那么，國外的憲法救濟制度如何呢？大體而言，在長期的憲政實踐中，各國根據(jù)其具體情況形成了兩類較健全的憲法救濟制度，即英美型和大陸型。

　　英美型是英美法系國家采用由普通法院通過審理具體案件的方式，在公民認為其憲法權利受到侵犯時直接適用憲法規(guī)范提供憲法救濟的制度。在英美法系國家，由于普通法院相對獨立的憲法地位和權威及一定的憲法解釋權，它可通過普通訴訟程序為公民權提供憲法救濟，具體做法是：（1）當憲法權利被具體化為法律時，公民可向普通法院提起法律訴訟，普通法院在判決時，對適用法律進行合憲性審查，如認為合憲，則依法律判決；如認為違憲，就拒絕適用法律。（2）當憲法權利沒有被具體化為法律時，普通法院就侵犯公民權利案件直接依據(jù)憲法作出判決。在英美法系國家，普通法院受理和審理具體案件時，法院只針對具體案件適用憲法，法院的判決僅對特定案件的當事人有效，而對特定當事人提供憲法救濟。法院認為違反憲法的法律，僅僅不適用于特定案件的當事人，而法院無權撤銷該法律，該法律對特定當事人之外的人仍然有效，雖然根據(jù)“先例約束原則”該法律已事實上死亡。

　　大陸型是大陸法系國家采用由專門機關（主要是憲法法院）在公民認為其憲法權利受到侵犯時所提供的憲法救濟制度，由專門的憲法法院組織法等特別程序法予以規(guī)制。憲法法院不是普通司法機關，不受理和審查普通法律案件，具體做法是：（1）憲法權利被具體化為法律時，公民可向普通法院提起法律訴訟，如當事人認為適用法律違憲，可向普通法院提出；普通法院如也認為該法律可能違憲，即訴訟中止，并向憲法法院提出違憲審查請求，憲法法院的決定是普通法院審理該法律案件的依據(jù)。（2）在普通法律訴訟中，當事人如認為普通法院的終審判決違憲，可向憲法法院提出控訴。憲法法院可對普通法院的判決進行合憲性審查，如認為違憲，普通法院即需重新判決；如認為合憲，即駁回當事人的訴訟請求。（3）憲法權利沒有被具體化為法律時，公民如認為其憲法權利受到公權力侵犯，而無法通過法律訴訟實現(xiàn)權利救濟時，可直接依據(jù)憲法向憲法法院提起憲法控訴。在大陸法系國家，由于普通法院沒有憲法解釋權，因而不能在普通法律訴訟中直接為公民提供憲法救濟。

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　　我國目前已建立比較健全的法律救濟制度，即司法訴訟制度、行政復議制度、國家賠償制度、民事調解與仲裁制度等，但現(xiàn)有憲法救濟制度仍存在不少空白與缺陷。

　　我國現(xiàn)有的憲法救濟制度主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）現(xiàn)行憲法第62條、第67條，立法法第88條規(guī)定了全國人大的憲法修改權和憲法實施的監(jiān)督權，及對法律、自治條例、單行條例的違憲審查權；規(guī)定了全國人大常委會的憲法解釋權和憲法實施的監(jiān)督權，以及對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的違憲審查權。（2）現(xiàn)行立法法第90條、第91條規(guī)定了全國人大常委會、全國人大各專門委員會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例進行違憲審查的啟動程序。（3）我國憲法第三章與立法法第五章所規(guī)定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章的法律適用與備案制度等，實際上也間接承認了國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、省級及較大的市人大及其常委會一定程度上的違憲審查權，甚至承認公民及其他社會組織參與違憲審查啟動程序。（4）此外，我國現(xiàn)行憲法、代表法、選舉法、立法法、組織法等所規(guī)定的國家領導人與人大代表罷免制度，也原則承認了的憲法救濟制度。然而，上面已提到，我國最高權力機關負責修改憲法并解釋憲法，并制定、修改和解釋法律，同時還負責監(jiān)督憲法的實施，憲法的解釋權由全國人大和全國人大常委會行使，而不能由其他國家機關行使，因而普通法院不具有憲法的解釋權，同時也沒有憲法法院的制度設計，更不可能在現(xiàn)有人大體制外設立獨立的憲法法院，因此，全盤接受英美法系和大陸法系的憲法救濟制度的做法在我國必然受到懷疑與排斥。

　　我國現(xiàn)行憲政制度已預計到法律、法規(guī)和規(guī)章可能違反憲法，而主要從保障國家憲法秩序的層面，對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、以及其他規(guī)范性法律文件的合憲性的監(jiān)督和審查問題做出了規(guī)定，而沒有從正面為公民權直接提供憲法救濟的角度提供可操作性的制度設計。（1）本文引用的案例涉及到一個問題就是，憲法規(guī)定的公民權沒有為法律具體化時，公民認為其憲法權利受到侵犯而無法通過法律訴訟獲得救濟，應通過何種途徑獲得救濟？而我國憲法就有許多條文缺乏具體的法律規(guī)定，甚至包括知情權等重要的公民權利都沒有明確地寫進憲法。[3]重慶市第一中級法院駁回了李張二人的起訴，他們如果既不能通過普通法律訴訟獲得救濟，而又無相應的憲法訴訟或者其他途徑獲得救濟，那憲法確認的受教育權等豈非無法實現(xiàn)？另一方面，即使根據(jù)憲法制定了法律，但當事人認為所適用的法律違反憲法的規(guī)定、原則、精神，而法院無權依據(jù)憲法審查法律，當事人的憲法權利又該如何實現(xiàn)？（2）現(xiàn)行憲法和立法法都是從違憲審查的角度，而不是從為公民提供憲法救濟的角度做出規(guī)定，這與英美法系國家相反，而大陸法系國家既從保障憲法秩序又從提供公民憲法救濟的制度規(guī)定了具體的操作程序保障。我國沒有憲法訴訟法、監(jiān)督法，更沒有違憲審查的具體程序法。（3）根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大和全國人大常委會是我國的憲法監(jiān)督機關，而根據(jù)立法法的規(guī)定，全國人大常委會才是實際上的違憲審查與監(jiān)督機關。許多學者認為，全國人大與全國人大常委會都無法承擔對公民權實施憲法救濟與憲法監(jiān)督的專門重任。[4]

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　　完整的憲政過程必定包括憲法創(chuàng)制、憲法實施、憲法監(jiān)督和憲法救濟這四個相互聯(lián)結、缺一不可的環(huán)節(jié)。憲法創(chuàng)制是憲法實施的基礎和依據(jù)，憲法實施是憲法創(chuàng)制的落實和實現(xiàn)，憲法監(jiān)督是憲法實施的有效保障，而憲法救濟則是對違憲侵權的校正和補救。憲法救濟的方式多種多樣，但最有效的還是憲政司法救濟。[5]憲政司法救濟通常以憲法訴訟的方式來實現(xiàn)，普通訴訟和普通執(zhí)法行為只是一種補充形式。在我國現(xiàn)階段，憲政司法救濟十分微弱，效力極為有限，因而完善憲法救濟制度十分緊迫。在仍然采用現(xiàn)行的由全國人大常委會提供憲法救濟的救濟模式的前提下，需對其作進一步的完善和發(fā)展。

　　第一，進行憲法救濟程序的專門立法。程序先于權利，沒有程序的保障的權利不是權利。現(xiàn)行立法法沒有規(guī)定各個環(huán)節(jié)的如何運作，所以每一個環(huán)節(jié)都可能成為憲法救濟的障礙。建議我國現(xiàn)行憲法在修正案設專章規(guī)定“憲法救濟”、“憲法監(jiān)督”、“憲法保障”，并對憲法監(jiān)督的程序作具體化的規(guī)定。建議我國盡快出臺監(jiān)督法，并在立法法中具體補充和完善違憲審查的啟動程序規(guī)定，特別是細化公民對違憲審查請求權的具體規(guī)定。

　　第二，完善公民權的基本立法工作。我國現(xiàn)行憲法第41條雖然規(guī)定了公民對公權機關及其工作人員的批評建議權、申訴控告權、檢舉權、求償權等系列權利救濟權，卻未像世界人權宣言第8條那樣明確規(guī)定公民的憲法救濟權。因此建議憲法修正案明確規(guī)定公民基本權利具有直接的、可以援用的司法效力和憲法依據(jù)，并將知情權、憲法救濟權明確作為基本權利載入憲法。

　　第三，設立專門的憲法救濟機構。由于全國人大和及其常委會的諸多繁雜職權，應考慮設置公民權的專職憲法救濟機構。基于我國現(xiàn)行的憲政框架，有學者認為憲法授權最高人民法院受理因直接適用憲法規(guī)范而發(fā)生的案件比較穩(wěn)妥和有效[6]，筆者認為同時在全國人大下設立憲法委員會或憲法監(jiān)督委員會直接受理公民的憲法訴訟案件應作為中期目標，而建立與立法機關相對獨立的憲法法院則作為長期的憲政建設目標，才更符合中國憲政社會的價值目標。

　　馬克思說，憲法是人權的保障書。公民的法律權利受到侵犯，其憲法權利也同時受到了侵犯，法律上通過為公民提供法律救濟以保障其法律權利，其憲法權利也就受到了保障，這是維護憲法最高尊嚴的途徑之一。沒有救濟的權利就不是權利，而正如法國人權宣言所宣稱的，凡權利無保障的地方就沒有憲法。在我國現(xiàn)階段，只有進一步發(fā)展和完善公民權的憲法救濟制度，社會主義法治國家、進而社會主義法治社會的建設目標才更有保障。

　　注釋：

　　[1][EB/OL].http://edu.sina.com.cn/1/2003-01-29/37372.html。

　　[2][6]參見徐秀義、韓大元。現(xiàn)代憲法學基本原理[M].北京：中國人民公安大學出版社，2001，343-344，347-348。

　　[3]姚小林。論知情權的憲法基礎[J].《廣東商學院學報》，2003年（6）。

　　[4]李忠。憲法監(jiān)督論[M].北京：社會科學文獻出版社，1999，276-304。

　　[5]參見周偉。憲法基本權利司法救濟研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2003。

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