地方人大個案監(jiān)督中存在的問題及其出路

地方人大個案監(jiān)督中存在的問題及其出路 　　近年來，個案監(jiān)督成了人大實施法律監(jiān)督的一個重要形式，受到了廣大人民群眾的普遍歡迎。但由于全國性的個案監(jiān)督法尚未出臺，個案監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。隨著實踐的深入，個案監(jiān)督中存在的問題逐步顯示出來。從對湖南省岳陽市、益陽市、婁底市等地的實地調(diào)查來看，個案監(jiān)督中存在的問題不容忽視。

　　一、個案監(jiān)督受到普遍歡迎

　　在最初實施個案監(jiān)督時，人大及人大代表是有顧慮的。他們主要擔(dān)心個案監(jiān)督?jīng)]有明確的法律依據(jù)，而個案監(jiān)督在司法理論界又爭議頗多。通過對各種法律法規(guī)的反復(fù)學(xué)習(xí)與領(lǐng)會，他們逐漸認(rèn)識到了實行個案監(jiān)督的合法性與必要性，增強(qiáng)了進(jìn)行個案監(jiān)督的信心。

　　憲法明確規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。在這里，憲法明確賦予了人大對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)，個案監(jiān)督是監(jiān)督的一種形式，顯然沒有超出憲法的規(guī)定范圍。地方組織法也明確規(guī)定，地方各級人民代表大會擔(dān)負(fù)“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行”的職權(quán)，人大常委會要“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會代表，受理群眾對上述機(jī)關(guān)和國家工作人員的申訴和意見。”

　　從全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定中可以為人大的個案監(jiān)督找到明確的法律依據(jù)。其中第十條規(guī)定：“對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大典型違法案件，委員長會議可以交由專門委員會或常務(wù)委員會辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)向委員長會議報告，委員長會議可以根據(jù)情況，要求有關(guān)機(jī)關(guān)限期處理，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)及時報告處理結(jié)果。必要時，委員長會議可以提請常委會會議審議。對特別重大的典型違法案件，常委會可以依法組織特定問題的調(diào)查委員會�！币虼�，人大的個案監(jiān)督是處理公民申訴、控告、檢舉的一種必要形式。

　　有了法律依據(jù)，人大實施個案監(jiān)督的信心增強(qiáng)了，力度也逐漸加大了，人大個案監(jiān)督的成效開始逐步顯示出來。一方面加強(qiáng)了對“一府兩院”工作的有效監(jiān)督，強(qiáng)化了人大及人大代表的監(jiān)督意識，調(diào)動了人大及人大代表的工作積極性，提高了人大及人大代表在社會政治生活中的地位。另一方面，個案監(jiān)督對人大及人大代表提出了更高的要求，這又促進(jìn)人大及人大代表努力加強(qiáng)自身建設(shè)，不斷開展各種社會活動，從而有力地推動了人大的全面建設(shè)。從對人大及人大代表的調(diào)查來看，他們普遍重視個案監(jiān)督工作，且希望我國的個案監(jiān)督工作進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。

　　對司法機(jī)關(guān)來說，人大的個案監(jiān)督對它們既是一種監(jiān)督，也是對它們工作的一種巨大的鞭策與支持。“個案監(jiān)督”無非是通過抓住那些有重大影響、具有典型意義的重大違法案件進(jìn)行監(jiān)督，以監(jiān)察、督促司法機(jī)關(guān)更好地行使司法權(quán)，保證案件的審理無論是在程序方面還是在實體方面，都能公正合法，從而達(dá)到司法公正的目的。人大通過個案監(jiān)督來監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的司法行為，在司法機(jī)關(guān)的頭上懸起一把利劍，使司法機(jī)關(guān)和司法人員不敢徇私枉法，有效地防止了司法腐敗和其他司法不公行為。從對岳陽市與益陽市兩地司法機(jī)關(guān)的調(diào)查來看，司法機(jī)關(guān)及其工作人員對來自人大的個案監(jiān)督普遍持歡迎的態(tài)度，也非常自覺地接受人大的個案監(jiān)督。據(jù)來自益陽市中級人民法院的數(shù)據(jù)，該院每年收到人大提交的個案都在20起以上，一般都能給予認(rèn)真的、及時的答復(fù)。岳陽市中級人民法院每年都要重點督辦人大提交的個案4～5個，定期答復(fù)人大。由于得到人大的有效監(jiān)督，一些影響很大的案件得到了糾正，一些長期難以執(zhí)行的案件得到了順利的執(zhí)行。

　　個案監(jiān)督也普遍受到了廣大人民群眾的歡迎。個案監(jiān)督一方面擴(kuò)大了他們反映自身要求與呼聲的渠道，增加了他們申訴的途徑。另一方面，一些當(dāng)事人通過個案監(jiān)督實現(xiàn)了他們的正當(dāng)權(quán)益。人大通過受理審查公民、法人或其他組織的申訴，對法律依據(jù)不足的案件當(dāng)事人，向其講清道理并動員其息訟，大大減輕了司法機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。對有充分法律、事實依據(jù)的案件，則督促司法機(jī)關(guān)認(rèn)真辦理，真正維護(hù)人民群眾的切身利益，從而也有效地維護(hù)了社會的穩(wěn)定。人大及人大代表普遍反映，這些年來，到人大各有關(guān)部門致謝的事例不斷增加，人大成了密切黨群關(guān)系的一個重要紐帶。

　　事實證明，個案監(jiān)督在我國是有生命力的，它的潛能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有充分發(fā)揮出來。只要我們正確地運(yùn)用個案監(jiān)督權(quán)，它完全能夠在我國的社會政治生活中發(fā)揮更加重要的作用。

　　二、人大個案監(jiān)督中存在的問題不容忽視

　　個案監(jiān)督在我國畢竟還是一個新事物，既沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可資借鑒，也沒有具體的法律、法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。因而，在實施個案監(jiān)督的過程中，出現(xiàn)了不少的問題，亟須引起社會各界的高度重視。

　　第一，集體監(jiān)督不足，個人監(jiān)督太多。對于“個案監(jiān)督”來說，人大只要介入，則必須時刻跟蹤，隨時監(jiān)督，而人大及其常委會行使職權(quán)的方式卻是定期舉行會議，人大工作方式的這種特殊性決定了其對“個案監(jiān)督”的作用是極其有限的。而且，人大集體行使職權(quán)方式是通過民主投票以少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定、決議，但不可能把“個案”拿到人大會議上去討論表決。由于集體行使職權(quán)難以操作，使得“個案監(jiān)督”在很多情況下變成了人大的某個人或某個處室在監(jiān)督案件，更有些人大代表或人大機(jī)關(guān)工作者利用其特殊身份和手中權(quán)力，對與自己有利益關(guān)系的案件或其他非典型案件提出“個案監(jiān)督”申請，甚至參與“個案監(jiān)督”，對案件的審理施加影響。這樣一來，人大對“個案”的集體監(jiān)督權(quán)被完全架空，“個案監(jiān)督”純粹成為一種個人行為。這是司法機(jī)關(guān)反映最多的一個問題。

　　第二，受案標(biāo)準(zhǔn)不確定，所監(jiān)督的案件具有很大的隨意性。由于沒有形成統(tǒng)一的規(guī)定，只要當(dāng)事人提出申訴，人大及人大代表一般即予以受理，這使得個案監(jiān)督的案件數(shù)不斷增加。由于人大不是專門的司法機(jī)關(guān)，沒有足夠的人、財、物力用于解決具體的案件，受理案件的增加無疑加大了人大及人大代表的工作量。尤其是人大監(jiān)督成功的案例引起公眾注意之后，又有更多的案件涌入這一渠道，這就使得人大不堪重負(fù)。另一方面，受理的案件越多，司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)越重，辦案的效果就難以得到保證，個案監(jiān)督的效果同樣大打折扣。據(jù)法院反映，雖然人大每年交辦的個案多達(dá)20余起，但真正認(rèn)真加以督辦的案件只有4～5起，而最終加以改判的案件可以說是微乎其微。

　　第三，事前監(jiān)督多，事后監(jiān)督少。訴訟程序法已經(jīng)就個案的承辦程序作出了嚴(yán)格的規(guī)定，正處于法定程序之內(nèi)的個案，如果遭遇外來力量的影響，法定程序勢必會被破壞或干擾。而一些地方人大常委會往往一受理案件就介入辦案程序，或者案件還沒有經(jīng)過正式處理就要求司法機(jī)關(guān)前往匯報，既干擾了司法機(jī)關(guān)的正常辦案程序，也往往使得司法機(jī)關(guān)無所適從。另一方面，在實施個案監(jiān)督以后，對司法機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任人的處理卻沒有給予應(yīng)有的重視。這是個案監(jiān)督處理的一個通病，只要個案實體得到了糾正，其他如錯案責(zé)任追究、實體糾正后的執(zhí)行情況、類似錯案在辦案單位的繼續(xù)處理情況以及經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)與汲取等問題，都還沒有引起足夠重視。

　　第四，對案件的實體監(jiān)督多，程序監(jiān)督少。司法權(quán)要由司法機(jī)關(guān)獨立行使。因此，人大不能直接參與辦案，不應(yīng)就案件的實體問題向司法機(jī)關(guān)發(fā)號施令，人大監(jiān)督的焦點不應(yīng)是案件的實體問題，而應(yīng)該是案件的程序問題。實際情況卻恰好相反。據(jù)司法機(jī)關(guān)的工作人員反映，人大在實施個案監(jiān)督時，往往把重點放在案件的實體問題上，只注重對實體的監(jiān)督。相反，對可以很好發(fā)揮人大優(yōu)勢的程序監(jiān)督卻沒有引起足夠的重視。

　　第五，個案監(jiān)督的途徑太多。司法機(jī)關(guān)普遍反映，人大在實施個案監(jiān)督的時候，督查的途徑種類繁多，極不規(guī)范。人大常委會、人大機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人、人大的一些主要部門、工委、信訪部門、人大代表個人都經(jīng)常直接向司法機(jī)關(guān)提出個案，要求司法機(jī)關(guān)作出答復(fù)。而且，在實施督查時，還常常不是向司法機(jī)關(guān)的專門督查部門提出，往往直接找到司法機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人或司法機(jī)關(guān)的具體承辦人員。對于某些人大監(jiān)督的個案，司法機(jī)關(guān)有時自身還蒙在鼓里。這種情況下，司法機(jī)關(guān)在辦理人大交辦的個案時就非常困難，這自然要影響到個案監(jiān)督的質(zhì)量。這一問題在當(dāng)前十分普遍。

　　第六，人大在實施個案監(jiān)督時，情緒化傾向越來越明顯。人大作為人民行使國家權(quán)力的議事機(jī)關(guān)，其組成人員的成分要求具有廣泛的代表性，代表分別來自不同的職業(yè)，對代表的法律素質(zhì)并無嚴(yán)格要求。受此影響，由人大代表對個案的法律問題作出具體的判斷和處理，極易導(dǎo)致情緒化傾向。另外，地方人大代表作為當(dāng)?shù)乩�益的代表，甚至作為案件的�?dāng)事人，在實施個案監(jiān)督時的感情色彩則更加濃厚。據(jù)調(diào)查，一些地方的人大部門在對司法機(jī)關(guān)的年度工作報告審查與人事任免問題的表決上，常常以司法機(jī)關(guān)接受個案監(jiān)督情況的好壞來決定，動輒以不通過相要挾，帶有典型的情緒化傾向。

　　作為“個案監(jiān)督”對象的案件，案情一般比較復(fù)雜，大多涉及到審理程序和實體處理等諸多方面的問題。要想對此類案件進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督人員必須具有高于一般司法人員的法律素質(zhì)和司法實踐經(jīng)驗。只有如此，才能對“個案”在宏觀上有準(zhǔn)確的把握，微觀上有精確的分析，從而確保司法的公正。但我國實際情況并非如此，各級人大代表的法律素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到這種水平。就目前情況看，具有高水平法律素質(zhì)的人才大多集中在司法機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督職能的人大代表的法律素質(zhì)不如司法機(jī)關(guān)的人員是不爭的事實。在此情況下，個案監(jiān)督有時也就背離了設(shè)立它的初衷，變成了對司法機(jī)關(guān)的一種不應(yīng)有的干擾。這種情況在目前雖不多見，但其負(fù)面影響不容忽視。

　　三、地方各級人大實施個案監(jiān)督的理性選擇

　　個案監(jiān)督廣受歡迎，這充分說明了它存在的必要性與合理性。但也正由于它自身所帶有的特點以及在實施它的過程中所出現(xiàn)的問題，個案監(jiān)督也倍受爭議。在當(dāng)前情況下，最為可行的做法是盡可能采取一切措施，努力解決個案監(jiān)督所存在的問題，進(jìn)一步規(guī)范個案監(jiān)督行為。

　　首先，要明確個案監(jiān)督的范圍。個案監(jiān)督不宜過多，過多則時間和精力不允許，容易流于形式，達(dá)不到應(yīng)有的效果，同時還會給司法造成一定的干擾；也不能太少，太少則人大的整個法律監(jiān)督又難以落到實處。人大在實施個案監(jiān)督時，要根據(jù)執(zhí)法和司法實際抓住重點，選擇那些典型的、有重大影響的，或是薄弱環(huán)節(jié)方面的，或是人民群眾普遍反映的熱點、難點問題的個案開展監(jiān)督。

　　其次，要逐步規(guī)范個案監(jiān)督的程序。根據(jù)已有的實踐經(jīng)驗，個案監(jiān)督應(yīng)包括以下規(guī)程：①認(rèn)真聽取申訴意見，仔細(xì)分析申訴材料，聽取案件當(dāng)事人的陳述，了解案件的具體問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。②深入涉案單位向有關(guān)部門和知情人了解案情，與辦案人員和有關(guān)負(fù)責(zé)人座談討論案件中的問題，查閱已有案件材料，分析研究案件辦理中的各種具體問題，特別是要查清影響案件事實、證據(jù)使用、辦案程序以及適用法律等方面的關(guān)鍵問題。③向常委會或主任會議匯報案件調(diào)查情況，并經(jīng)集體討論形成初步意見。④組織有關(guān)方面的專家進(jìn)行座談，就案件中的具體問題進(jìn)行討論，形成比較成熟的監(jiān)督意見。⑤成立專門的工作機(jī)構(gòu)。個案監(jiān)督在人大常委會受理立案后，要組織成立個案監(jiān)督機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)這個工作。這一機(jī)構(gòu)必須由熟悉法律、熟悉政策、熟悉業(yè)務(wù)且具有一定專業(yè)素質(zhì)的工作人員組成。⑥向辦案單位正式提出監(jiān)督意見，責(zé)成有關(guān)辦案人員和有關(guān)責(zé)任人員總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出糾正和處理意見，并向常委會匯報工作情況。辦理機(jī)關(guān)應(yīng)在指定期限內(nèi)將復(fù)查、處理結(jié)果向常委會報告并向當(dāng)事人反饋，做到實事求是，有錯必糾，確保法律的正確實施。

　　再次，地方各級人大要明確個案監(jiān)督的幾項基本原則。

　　一是堅持集體行使職權(quán)的原則。地方各級人大常委會對個案監(jiān)督必須實行集體審議，以多數(shù)人的意見形成規(guī)范性文件轉(zhuǎn)交有關(guān)司法機(jī)關(guān)辦理，最終實行集體負(fù)責(zé)制。人大代表和人大常委會組成人員有權(quán)對司法機(jī)關(guān)辦理的具體案件提出批評、意見和建議，但不能以個人身份干涉具體案件，個案監(jiān)督權(quán)必須集體行使。

　　二是堅持不直接處理案件、不干預(yù)司法權(quán)的原則。由于司法活動的整個過程是按照法律程序進(jìn)行的，其辦理過程和最終裁決結(jié)果是任何組織都無法替代的。因此，人大及其常委會對個案進(jìn)行監(jiān)督，最終只能通過司法機(jī)關(guān)本身的糾錯機(jī)制來實現(xiàn)。人大及其常委會對所監(jiān)督的案件不能提出具體的處理意見，只能通過擺出事實和法律依據(jù)并提出意見的方式，責(zé)成司法機(jī)關(guān)自己去依法糾正和解決存在的實體和程序問題，并限時向常委會報告結(jié)果。

　　三是堅持事后監(jiān)督原則。個案監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，人大實施監(jiān)督一般應(yīng)在結(jié)案之后。人大監(jiān)督的個案應(yīng)是司法機(jī)關(guān)已審結(jié)并發(fā)生法律效力的違法案件，人大不能干預(yù)正在審理的案件。在司法機(jī)關(guān)辦案的過程中，人大不應(yīng)直接介入，以免加重司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，影響司法機(jī)關(guān)的獨立辦案。當(dāng)然，人大對于司法機(jī)關(guān)程序違法的監(jiān)督則既可以在結(jié)案以前，也可以在結(jié)案之后。

　　四是堅持處理事與處理人相結(jié)合的原則。人大對個案進(jìn)行監(jiān)督，其落腳點應(yīng)該是對人的監(jiān)督，其處理的重點也應(yīng)該放在應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的司法機(jī)關(guān)及其工作人員身上。否則，就不可能達(dá)到遏制司法不公與司法腐敗問題的真正目的，人大的權(quán)威也就難以樹立起來。因此，人大在實施個案監(jiān)督時必須堅持處理事與處理人相結(jié)合的原則，對違法亂紀(jì)、貪贓枉法者應(yīng)責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)嚴(yán)懲不貸，以杜絕此類現(xiàn)象的再次發(fā)生。

　　只要我們敢于正視問題，勇于糾正問題，不斷規(guī)范人大的個案監(jiān)督行為，個案監(jiān)督必將成為我國人大制度的一個重要方面，并在我國的民主、法制化的過程中發(fā)揮巨大的作用。

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