提升人大代表的整體履行職責(zé)能力的思考

提升人大代表的整體履行職責(zé)能力的思考 　　各級(jí)人民代表大會(huì)的職能作用能否得到充分發(fā)揮，關(guān)鍵取決于構(gòu)成這各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表的整體履行職責(zé)能力。而代表的整體履行職責(zé)能力如何則取決于各個(gè)代表個(gè)體素質(zhì)的高低。因此，要提高人大代表的整體履行職責(zé)能力就必須把好人大代表的入口關(guān)。

　　一、人大代表的整體履行職責(zé)能力有待提升

　　總體上看，這些年來各級(jí)人大代表的整體履行職責(zé)能力是在不斷提高，代表的作用也發(fā)揮得越來越好，但與社會(huì)主義民主政治發(fā)展的客觀要求和代表履行職責(zé)的勝任度相比，代表的整體履行職責(zé)能力，尤其是基層人大代表的整體履行職責(zé)能力還有待于進(jìn)一步提升。

　　一是整體結(jié)構(gòu)合理度有待進(jìn)一步提升。各級(jí)人大履行職責(zé)無(wú)不涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律及社會(huì)生活等諸多方面的內(nèi)容，客觀上要求組成各級(jí)人民代表大會(huì)的代表必須來自社會(huì)各界，必須包括各方面有真實(shí)才能的代表人物，這是保證代表整體履行職責(zé)能力的前提條件。就目前來說，人大代表的結(jié)構(gòu)，尤其是基層人大代表的結(jié)構(gòu)，確有一些不盡合理的地方。（1）專職代表在代表總數(shù)中的比重太少。我國(guó)人民代表大會(huì)制度主要實(shí)行的是代表兼職制，人大代表的職責(zé)在閉會(huì)期間主要由人大常委會(huì)組成人員來履行，加之人大常委會(huì)組成人員中還有近三分之一是兼職人員，要完成好與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)相適應(yīng)的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的大量的工作任務(wù)，顯然有些力不從心。（2）農(nóng)民代表在社會(huì)各界別代表中的比例偏大。由于農(nóng)民代表的文化水平相對(duì)較低，對(duì)問題的理解能力、分析能力差一些，審議和監(jiān)督“一府兩院”工作往往打不上點(diǎn)子、抓不住要害，加之農(nóng)民代表大部分時(shí)間從事自己的生產(chǎn)勞動(dòng)，有的甚至長(zhǎng)年在外地打工，無(wú)法參加正常的人大活動(dòng)，難以履行甚至根本無(wú)法履行代表職責(zé)。（3）精英人才在業(yè)務(wù)知識(shí)型代表中的比重不足。在基層人民代表大會(huì)的代表中，各界精英人才的比例顯得不夠，在審議通過財(cái)政預(yù)決算時(shí)，由于財(cái)經(jīng)方面的專家型代表少，往往提不出什么有見地的意見，財(cái)經(jīng)監(jiān)督一直難以打開局面；開展個(gè)案監(jiān)督活動(dòng)，由于熟悉法律法規(guī)的代表少，往往流于形式，難見實(shí)效；組織專項(xiàng)視察調(diào)研，由于有關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)型代表少，人大機(jī)關(guān)往往為挑選合適的參與代表而傷腦筋。（4）領(lǐng)導(dǎo)干部代表占有的份額過多。從平時(shí)代表小組組織活動(dòng)來看，經(jīng)常會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部代表不是這位缺勤就是那位請(qǐng)假而直接影響活動(dòng)的效果，有時(shí)甚至不得不取消活動(dòng)計(jì)劃。更何況政府官員當(dāng)代表，還有一個(gè)自己監(jiān)督自己的問題，關(guān)系上本就不順。

　　二是整體參政議政能力和水平有待進(jìn)一步提高�？偟膩碚f，絕大多數(shù)的人大代表為人民群眾說話辦事的愿望和熱情是高的，但由于整體參政議政能力尚有欠缺，整體履行職責(zé)的情況還難盡人民群眾之意。其一，語(yǔ)言表達(dá)能力的欠缺妨礙了民聲的充分反映。來自基層的人大代表，直接接觸人民群眾，聽到基層群眾的呼聲不少，但一些代表一到人代會(huì)上審議發(fā)言時(shí)，不是語(yǔ)無(wú)倫次、表達(dá)不清，說不到點(diǎn)子上，就是“徐庶進(jìn)曹營(yíng)”，干脆一言不發(fā)，人民群眾的意見得不到充分的反映。其二，文字表達(dá)能力的欠缺限制了民情的及時(shí)上傳。不少一線的代表對(duì)基層的民情是了解的，掌握得也比較及時(shí)，有些代表雖然通過書面及時(shí)反映了一些情況并提出了不少的建議意見，但不是表達(dá)得不清楚，就是不符合建議意見的撰寫要求，一紙多案，給建議意見的交辦和辦理帶來不少困難。還有的限于文字能力，干脆什么也不寫。其三，調(diào)研能力的欠缺影響了民意的真實(shí)表達(dá)。一些代表在參加視察、檢查和調(diào)研等活動(dòng)中，只會(huì)就問題表面看問題，聽別人怎么說自己就跟著怎么喊，缺乏綜合分析問題和判斷是非的能力，不能透過事物的現(xiàn)象把握問題的本質(zhì)，人民群眾的真實(shí)意愿往往得不到反映。其四，協(xié)調(diào)能力的欠缺直接導(dǎo)致了履行職責(zé)的不力。一些代表在平時(shí)工作或代表活動(dòng)中確實(shí)發(fā)現(xiàn)了問題，也找出了問題的癥結(jié)所在，但對(duì)于如何敦促有關(guān)部門解決問題，卻是一籌莫展，缺少應(yīng)有的組織協(xié)調(diào)能力，最終也只能是干著急。

　　三是整體“代表意識(shí)”有待進(jìn)一步增強(qiáng)。人大代表的“代表意識(shí)”強(qiáng)不強(qiáng)，直接影響到代表職責(zé)的履行和整個(gè)人大工作的成效。從目前的情況來看，確有一些代表缺乏應(yīng)有的“代表意識(shí)”。一種情況是滿足于獲得“人民代表”的政治身份，樂于當(dāng)“榮譽(yù)代表”。一些代表只有光榮感，缺少責(zé)任感，把代表身份當(dāng)作是“政治待遇”、“榮譽(yù)稱號(hào)”，而沒有真正意識(shí)到代表是一個(gè)職務(wù)，肩負(fù)著代表人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的神圣職責(zé)，代表活動(dòng)不積極，人大工作無(wú)熱情。另一種情況是滿足于參加會(huì)議和活動(dòng)，樂于當(dāng)“南郭先生”。有的代表參加一年一度的人代會(huì)，只是“吃吃肉飯畫畫圈，說說好話休休閑”；有的參加視察、檢查和調(diào)研等活動(dòng)，只是“一路跟著走，一邊陪著坐，腦筋懶得動(dòng)，發(fā)言隨大流”，其結(jié)果往往是時(shí)間用得不少，問題發(fā)現(xiàn)不了，建設(shè)性意見沒一條，更談不上把民情、民意、民聲反映好。這些代表由于缺乏應(yīng)有的“代表意識(shí)”，往往發(fā)揮不了作用。身為人大代表，有的對(duì)人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)、作用認(rèn)識(shí)不清；有的對(duì)法律賦予自己的職權(quán)與義務(wù)也搞不明白，還有的一屆代表當(dāng)下來，議案沒一份，建議沒一個(gè)，甚至在人大正式會(huì)議和活動(dòng)中真正的發(fā)言都沒一次。

　　二、人大代表整體履行職責(zé)能力不高的原因分析

　　人大代表整體履行職責(zé)能力不高的原因故然是多方面的，但根本的原因存在于產(chǎn)生代表的選舉工作之中。

　　第一，選舉工作中由于認(rèn)識(shí)的某些偏位，對(duì)代表在履行職責(zé)上的基本素質(zhì)要求重視程度不夠。（1）一些地方負(fù)責(zé)選舉工作的同志總是認(rèn)為對(duì)代表的政治素質(zhì)要求是硬的，而對(duì)代表履行職責(zé)素質(zhì)上的要求并沒有明確的具體規(guī)定，可以等到代表當(dāng)選后再通過培訓(xùn)等途徑來解決。因此，在選舉實(shí)踐中往往重政治素質(zhì)，輕履行職責(zé)的素質(zhì)。（2）在選舉工作中對(duì)黨與非黨、婦女、少數(shù)民族等代表的結(jié)構(gòu)比例要求的理解過于機(jī)械，過多地考慮代表的各種結(jié)構(gòu)比例是否符合上級(jí)要求，再加之選舉工作時(shí)間緊、任務(wù)重，工作中往往忽略了代表履行職責(zé)素質(zhì)要求的落實(shí)。（3）選舉中為保證行業(yè)、部門和具體生產(chǎn)實(shí)踐中的先進(jìn)模范能夠當(dāng)選考慮得多。而對(duì)這些先進(jìn)模范當(dāng)選后是否能夠有足夠的時(shí)間、足夠的熱情、足夠的精力來履行代表職責(zé)缺乏綜合考慮，忽略了代表在整體結(jié)構(gòu)上是否有利于人大工作的開展。

　　第二，選舉過程中由于具體操作上不夠仔細(xì)，導(dǎo)致選出的代表在整體上履行職責(zé)的能力不盡人意。其一，在縣、鄉(xiāng)一級(jí)人大代表選舉中，有的地方分配代表名額，事前不調(diào)查、不研究，就硬性規(guī)定這個(gè)選區(qū)要選婦女代表，那個(gè)選區(qū)要選非黨代表。其二，一些地方在選區(qū)劃分時(shí)只考慮到各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)是否相當(dāng)，而對(duì)選區(qū)內(nèi)是否具有合適的人選卻缺乏周密的考慮。其三，一些地方提名代表候選人時(shí)，不能廣泛發(fā)揚(yáng)民主充分調(diào)動(dòng)選民10人聯(lián)名提名候選人；在確定正式候選人時(shí)，又不廣泛征求意見就草率確定，甚至搞內(nèi)定，從而影響了一些素質(zhì)高的人選被確定為正式代表候選人；還有的工作圖省事，提名代表候選人和確定正式代表候選人合二為一。其四，縣、鄉(xiāng)人大代表選舉過程中對(duì)候選人的介紹普遍存在過于簡(jiǎn)單、過于抽象的問題，通常只是介紹候選人的姓名、年齡、性別、職務(wù)和簡(jiǎn)歷，而對(duì)其政治思想、文化素養(yǎng)、工作能力和參政議政水平則很少介紹，甚至根本就不介紹。這樣選民由于對(duì)代表候選人的了解不深、知之甚少，投票必然帶有很大的盲目性和隨意性，選出的代表未必就是本選區(qū)最為合適的人選。

　　第三，選舉工作因制度上尚有缺陷，難以保證具有較高履行職責(zé)素質(zhì)的各界精英當(dāng)選。我國(guó)選舉法的最后一次修訂是1995年的八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議。隨著改革的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，現(xiàn)行選舉制度在某些方面已顯現(xiàn)出一定的滯后性。一是對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額規(guī)定得偏多，而常設(shè)機(jī)關(guān)組成人員名額規(guī)定得偏少。代表基數(shù)大，不僅直接影響了代表整體素質(zhì)的提高，也不利于開會(huì)討論，不利于提高議事效率。而常設(shè)機(jī)關(guān)組成人員的數(shù)量太少，又不利于人大工作的正常開展和人大職能的充分發(fā)揮，很難與形勢(shì)的發(fā)展要求相適應(yīng)。二是缺乏對(duì)代表資格條件的全面而又具體的規(guī)定。這一欠缺往往造成在選舉實(shí)踐中對(duì)代表任職素質(zhì)要求的認(rèn)識(shí)模糊，給選舉工作中把握代表素質(zhì)帶來一定的操作困難。三是選舉法上關(guān)于可以書面委托其他選民代為投票的規(guī)定欠科學(xué)。在實(shí)際操作中，被委托人很少考慮委托人的意愿而按照自己的意愿填寫委托票，往往還容易被一些居心叵測(cè)的人所利用。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益活躍、人口流動(dòng)已司空見慣的今天，“委托投票”名為尊重了委托人的選舉權(quán)，實(shí)則增加了選舉的不公。四是代表構(gòu)成的規(guī)定欠科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。我國(guó)的人大代表構(gòu)成所遵循的七個(gè)方面的劃分方式已不能充分反映我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)民構(gòu)成，不利于充分體現(xiàn)代表的代表性，也不利于提高代表構(gòu)成的合理性和代表的整體素質(zhì)。此外有關(guān)黨與非黨、少數(shù)民族、婦女、年齡結(jié)構(gòu)等方面的要求在法律規(guī)定上比較籠統(tǒng)，主要靠政策規(guī)定，對(duì)于代表選舉這種法律性要求很強(qiáng)的工作來說顯然不夠嚴(yán)謹(jǐn)。五是選舉法中缺乏能使優(yōu)秀人才脫穎而出的競(jìng)選機(jī)制。

　　三、把好代表入口關(guān)是提高代表整體履行職責(zé)能力的關(guān)鍵

　　第一，要加大宣傳引導(dǎo)力度，努力排除思想認(rèn)識(shí)障礙。首先，要廣泛運(yùn)用各種媒體加大對(duì)人大代表選舉工作的重要性和人大代表履行職責(zé)素質(zhì)要求的宣傳，要把代表履行職責(zé)所要求的政治素質(zhì)、能力素質(zhì)、文化素質(zhì)和身體素質(zhì)等方面講全、講清、講透，努力排除思想認(rèn)識(shí)上的重政治素質(zhì)、輕履行職責(zé)能力的障礙。其次，要教育選舉工作人員全面正確地把握對(duì)代表結(jié)構(gòu)的要求，增強(qiáng)選舉工作的政治責(zé)任感。不能一提起代表的廣泛性，就忽略其素質(zhì)要求而片面強(qiáng)調(diào)照顧方方面面；不能一提起代表的先進(jìn)性，就不綜合衡量和考慮其是否適宜當(dāng)選而將先進(jìn)模范和代表劃等號(hào)；不能一提起保證選舉的成功就只考慮是否選出了數(shù)量足夠的代表而不考慮代表整體履行職責(zé)的能力。此外，還要引導(dǎo)廣大選民排除“選誰(shuí)當(dāng)代表都一樣”的模糊認(rèn)識(shí)，珍惜自己的政治權(quán)利，嚴(yán)肅認(rèn)真地投好自己的神圣一票。

　　第二，要切實(shí)做細(xì)各項(xiàng)工作，力戒選舉工作草率從事。一要做細(xì)代表名額分配工作。在代表名額分配前，要認(rèn)真細(xì)致的進(jìn)行摸底調(diào)查，特別是對(duì)非黨、婦女、少數(shù)民族的代表名額分配，要從下到上，再?gòu)纳系较�，幾上幾下，反�?fù)權(quán)衡、綜合考慮，努力做到代表名額分配的公正、合理，徹底改變那種不作調(diào)查研究就從上到下層層下達(dá)代表名額，盲目地指定這個(gè)選區(qū)要選出非黨代表，那個(gè)選區(qū)要選出婦女代表的做法。二要做細(xì)選區(qū)劃分工作。在保證各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等的基礎(chǔ)上，分配代表名額要注意綜合考慮代表候選人的可能人選，為該選區(qū)能選出高素質(zhì)的代表創(chuàng)造條件。三要做細(xì)提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人工作。提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人是能否選出高素質(zhì)代表的重要環(huán)節(jié)，要廣泛征求選民和選舉單位的意見，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)決杜絕在提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人過程中圖省事、搞指派、不民主的做法，真正把那些得到選民公認(rèn)且具有較強(qiáng)的履行職責(zé)能力的人選確定為正式代表候選人。四要改進(jìn)候選人的介紹方式。除了推薦單位或推薦人必須對(duì)選民作候選人情況的全面介紹外，還應(yīng)讓候選人直接與選民見面進(jìn)行有關(guān)情況的自我補(bǔ)充介紹與說明，回答選民的必要提問，以便選民切實(shí)加深對(duì)候選人的認(rèn)識(shí)和了解。

　　第三，要加緊完善選舉制度，切實(shí)保證把好代表入口。（1）要從現(xiàn)實(shí)需要和民主政治建設(shè)的趨勢(shì)出發(fā)，參照國(guó)際慣例，合理減少各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額，增加常設(shè)機(jī)關(guān)組成人員名額，充實(shí)各級(jí)人大常委會(huì)力量，優(yōu)化其人員結(jié)構(gòu)，以確保人代會(huì)閉會(huì)期間人大工作的正常有效開展。也可以通過試點(diǎn)，再考慮通過立法逐步實(shí)行人大代表職業(yè)化，讓人大代表專職從事人民代表大會(huì)工作。代表的職業(yè)化必將大大提升其履行職責(zé)的能力，這是毫無(wú)疑問的。（2）要在代表法中明確規(guī)定當(dāng)選代表應(yīng)具備的基本資格條件，對(duì)代表履行職責(zé)的素質(zhì)要求要明確、具體、便于把握。要明確規(guī)定行政、審判、檢察機(jī)關(guān)人員不能兼任人大代表，以利于各級(jí)人大正常開展監(jiān)督工作。（3）應(yīng)取消委托投票制度，流動(dòng)人口確實(shí)無(wú)法回原籍參加選舉的，可以試行郵寄投票、網(wǎng)絡(luò)定點(diǎn)投票等方式。（4）為避免片面追求代表結(jié)構(gòu)比例而不得不進(jìn)行的非民主性硬性指選，應(yīng)當(dāng)實(shí)行選區(qū)與界別雙重選舉制度。這樣既可以保證代表的廣泛性，又能夠促進(jìn)選舉過程的民主化；既有利于代表的合理構(gòu)成，又有利于提升代表整體履行職責(zé)的能力。（5）要在代表選舉中導(dǎo)入能者上、平者讓、庸者下的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)人民群眾參與民主選舉的政治熱情，營(yíng)造具有高素質(zhì)參政議政人才在選舉中脫穎而出的制度環(huán)境。

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