試論影響人大代表作用發(fā)揮的因素及對策

試論影響人大代表作用發(fā)揮的因素及對策 　　經過幾十年特別是近20年的探索、發(fā)展，我們積累了一些如何發(fā)揮好人大代表作用的經驗，使各級人大代表的作用得到較好發(fā)揮。但是，在理論和實踐上，阻礙人大代表作用發(fā)揮的因素仍有不少，使人民代表大會的有些職權落實不到位，也影響了我國的民主法制建設。本文通過對影響人大代表作用發(fā)揮的因素分析，提出進一步發(fā)揮人大代表作用的應對措施，以拋磚引玉，推動該問題的深入研究。

　　一、人大代表作用發(fā)揮的有利因素

　�。ㄒ唬�憲法、法律和制度上的保障，使人大代表能較充分地行使職權。人民代表大會制度成立伊始，我國制定的第一部憲法和《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，規(guī)定了人民代表大會作為國家權力機關的地位、人大代表的選舉程序及人民代表大會的基本權力，明確了人大代表作為國家權力機關組成人員的性質�！拔母铩苯Y束后，在總結人大代表工作經驗教訓的基礎上，我國又制定、完善了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對各級人大代表的選舉、組織等作了具體詳細的規(guī)定。1992年制定的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，則對全國人大和地方各級人大代表的產生、性質、作用發(fā)揮，權利和義務、開會及閉會期間的活動、行使職權的保障等都作了明確的規(guī)定。各地方也結合實際制定了相應的涉及人大代表的法規(guī)，從而初步形成了規(guī)范和保障代表合法權益的一系列法律框架，使人大代表行使職權的各種活動有法可依，為代表工作走上法制化奠定了基礎。

　　人大代表履行職務的基本方式是全國和地方各級人民代表大會。改革開放以來，全國各地積極探索人大代表在閉會期間發(fā)揮作用的機制和方式，使各級人大代表在閉會期間的活動搞得豐富多彩、有聲有色。在人民代表大會開會期間，人大代表充分行使提議案、討論、選舉、詢問、質詢、罷免、表決等權力；在閉會期間，全國各地積極探索出了不少行之有效的代表履行職責的方式，如代表聯(lián)系制度，代表接待日制度，代表活動月制度，還組織代表調查特定問題，評議人大任免的干部，專題座談，邀請列席旁聽等等。開會閉會期間活動的開展，使人大代表有效地履行了職責，擴大了影響，提高了聲望，激發(fā)了人大代表行使職權的積極性。

　　（二）市場經濟條件下，人民群眾的民主法制觀念逐漸增強，使代表作用的發(fā)揮有較好的社會氛圍。早在第一屆全國人民代表大會召開前的1953年5月至1954年6月，翻身得解放的全國各族人民，十分珍惜來之不易的當家作主的權力，積極參加全國范圍的普選活動，認真選舉縣、鄉(xiāng)兩級的人大代表，并間接選出了全國人民代表大會代表。人大代表當時受到人們的普遍尊重和愛戴。后來由于反右、“文革”等政治運動的影響和破壞，全國人大和地方各級人大以及人大代表的活動被迫中斷。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的初步建立，以人民代表大會制度為標志的社會主義民主法制建設也得到較快發(fā)展，人們的民主法制意識有所增強，人民代表大會和人大代表的地位和作用正逐步被人們所認識、重視。人民群眾已逐漸自覺地拿起法律武器來維護自己的合法權益，也逐漸自覺地通過人大代表反映問題、提出建議、表達主張，行使自己當家作主的權利。

　　全國人大和地方各級人大通過職權的行使，初步構建了全國社會主義法律體系，并形成了一系列相對穩(wěn)定的制度；通過人大代表活動的組織，做了許多看得見、摸得著的實事，督促解決了一些具體關系群眾切身利益的問題；全國各地創(chuàng)辦了許多宣傳、報道和研究人大工作的報刊，各新聞媒體也對人民代表大會和人大代表的活動進行了較為廣泛的宣傳報道，社會上初步形成了關注、支持、配合人大工作及人大代表活動的氛圍。這些都為人大代表發(fā)揮作用創(chuàng)造了較好的外部環(huán)境。

　�。ㄈ�）人大代表的結構逐步合理，自身素質不斷提高，使他們作用的發(fā)揮有了基本的前提。隨著人民代表大會制度的不斷完善和發(fā)展，各級人大代表的結構逐步趨于合理。少數(shù)民族、婦女等代表比重有所增加；隨著我國非公有制經濟逐步取得了合法地位，一些非公有制企業(yè)經營管理者獲得了合法的政治地位，當選為人大代表，開始為自己的利益群體爭取權益；隨著體制改革的深入，人大代表中行政、公檢法部門領導干部的比例有所下降，各行業(yè)優(yōu)秀骨干和勞動模范的比例相對減少，人民代表大會正改變以前“表彰大會”的形象，逐漸真正發(fā)揮“代表”大會的作用。

　　伴隨我國經濟、社會、文化的發(fā)展，人大代表的素質有了很大的提高，這首先表現(xiàn)在各級人大代表的政治責任感、職權意識、參政議政意識增強。他們逐漸認識到，當代表不僅僅是一種榮譽，更是一種責任。其次是人大代表文化素質的提高。各級人大代表都基本具備了執(zhí)行代表職務所需的文化素質，有較濃厚的民主法制觀念，高學歷代表不斷增加，掌握政治、經濟、法律、文化等專業(yè)知識的代表比重逐步上升。各地還制定了人大代表的培訓制度，對人大代表進行系統(tǒng)培訓，保證代表素質的穩(wěn)步提高。

　　二、人大代表作用發(fā)揮的不利因素

　　我國的人民代表大會制度雖然隨著經濟社會的改革與發(fā)展不斷完善，人大代表的素質也有所提高，但與日益深化的經濟體制改革和社會的快速發(fā)展相比，人大制度的完善、代表素質的提高和作用的發(fā)揮仍顯滯后，在一定程度上影響了我國的民主法制建設進程，影響了經濟體制改革的繼續(xù)深化，其具體表現(xiàn)就是全國人大和地方各級人大的許多職權落實不到位，人大代表的威信及地位沒有真正確立，代表的作用沒有真正發(fā)揮出來。主要是以下原因造成的：

　　（一）我國的封建人治和官本位傳統(tǒng)，以及對黨的領導的誤解，對人大代表履行職務帶來負面影響。我國是有著兩千多年封建歷史的文明古國，傳統(tǒng)的人治思想、忠君思想和官本位觀念根深蒂固，缺乏民主法制觀念，許多人仍不能自覺地拿起法律武器來保護自己的合法權益，也不主動找自己選出的人大代表訴說，加上客觀存在的體制問題和官僚主義（許多地方的行政和公檢法部門工作人員民主法制觀念淡漠，無意識甚至有意識地侵害人大代表的權益，抵制、阻撓、干擾人大代表履行職責），使許多問題的解決或多或少地摻入了人治的因素。

　　中國共產黨是我們社會主義事業(yè)的領導力量，但我們對“黨的領導”要有正確的理解。黨的領導并不是黨管一切。鄧小平曾指出，黨的領導主要“是思想上、政治上、組織上的領導”，不能將黨的主要精力沉溺于一些具體事務中，越俎代庖。但現(xiàn)實中，不少地方的黨委包辦一切，事無巨細都要過問，使人們大事小事都找黨委。表面上，這是提高了黨的威信，鞏固了黨的領導。但實際上，這是削弱了黨的整體戰(zhàn)略決策能力，淡化了人民代表大會作為最高國家權力機關的作用，削弱了行政機關的行政權力，同時弱化了人大代表在人們心目中的地位和威信，不利于黨的領導的真正落實，影響了人民代表大會及人大代表工作的開展和民主法制的推進。

　�。ǘ�）人大代表產生和發(fā)揮作用的機制不健全。如果說解放初沒有實行直接選舉，是由于人民缺乏選舉經驗和文盲較多的話，那么，經過近20多年的選舉實踐以及人民文化素質的提高，進一步完善人大代表直接選舉的條件已經基本成熟。但目前我國的直接選舉仍處于摸索試驗階段，運作機制還不完善。我國憲法、法律規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級的人民代表大會代表由選民直接選舉產生，選民十人以上聯(lián)名可以推薦代表候選人。但在許多地方的實際操作中，縣、鄉(xiāng)兩級人大代表的產生，基本上是先由“上面”圈定人員，再由選民進行差額選舉，由于沒有給選民創(chuàng)造必要的條件，真正由選民聯(lián)名推選的人大代表極少，致使不少選民對自己所選的代表人不認識、面沒見過，更無從談起對人大代表的監(jiān)督；代表對選民負責的積極性也受到影響，不能主動地去體察民情，了解民意，為民服務。

　　人大代表發(fā)揮作用的主要方式是代表大會，但目前的實際情況是，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會會期短，議題及議案多，工作量大，加上絕大多數(shù)是兼職代表，不少是各行業(yè)的業(yè)務骨干和地方、部門的領導，不能將主要精力投入到執(zhí)行代表職務上來；閉會期間的人大代表活動也面臨同樣的問題，以致人大代表的工作與活動成了代表們的副業(yè)。再者，人大代表與其所在單位或地區(qū)在工作和經費等方面的聯(lián)系，使他們受制于其所在單位，不能充分發(fā)揮選民代言人的作用。

　�。ㄈ�）人大代表自身仍然存在諸多不足。代表的結構仍然不夠合理：不少地方行政領導、公檢法干部，各行業(yè)的先進工作者、勞動模范當選為人大代表。并不是說這些人當選為人大代表在現(xiàn)有的體制下沒有一點益處，但他們的當選，產生了一些體制上的弊端，如影響對“一府兩院”的有效監(jiān)督，更使人們甚至人大代表自己產生了對“代表”意義理解上的偏差，認為當人大代表就是典型，就是榮譽，而不能真正將人大代表理解為國家權力機關的組成人員，肩負著代表人民管理國家事務的重任。

　　人大代表的文化素質雖然有很大提高，但仍不能適應形勢發(fā)展的需要。隨著我國經濟、社會的發(fā)展和民主法制建設的推進，全國人大和地方各級人大的工作任務日益繁重，涉及的面也越來越廣，客觀上對人大代表的素質提出了越來越高的要求。但是，全國人大和地方各級人大代表特別是基層的人大代表中，有些目前仍然只具有初、中等文化水平，真正懂得政治、經濟、法律、文化等專業(yè)知識的代表仍然較少，這勢必影響人民代表整體作用的發(fā)揮。

　　三、充分發(fā)揮地方人大代表作用的對策

　�。ㄒ唬┍仨氄�確領會“黨的領導”和“依法治國”的內涵，確立人民代表大會在我國民主法制建設中的主導地位。我們對“黨的領導”要有正確的認識，必須深刻領會鄧小平提出的黨“是思想上、政治上、組織上的領導”的科學內涵。要以“三個代表”為指導，從思想上、政治上、組織上進一步加強黨的建設，使黨始終站在時代的前列，始終保持先進性。同時，我們也要積極探索在新形勢下如何加強和改善黨的領導，既要使黨以自身的先進性堅強地領導中國的社會主義現(xiàn)代化建設沿著正確的方向和道路前進，又要避免把黨的主要精力沉溺于具體事務中。

　　在新的形勢下，如何實現(xiàn)黨的思想、政治、組織上的領導，把黨的各項政治意圖貫徹到依法治國的進程中去，黨通過人民代表大會來實現(xiàn)自己的政治意圖，就是一種切實可行的辦法。黨可以通過黨員人大代表作用的發(fā)揮和人大職權的行使，將黨的政治意圖上升為國家的意志，實現(xiàn)黨的思想、政治、組織上的領導。而具體的微觀事務，則可通過廣大黨員、干部的先鋒模范帶頭作用，來引導人民群眾，調動人民群眾的積極性。這樣做，既有利于黨政分開，又有利于提高黨和人大的威信，推動依法治國方略的順利實施。

　　（二）加快推進直接民主的進程，完善人大代表產生和履行職責的機制，加強對人大履職情況的宣傳。在縣、鄉(xiāng)兩級人大代表直選中，試行差額選舉的競選制，讓選民認識候選人、了解候選人，通過比較，選出自己的代言人。這樣，有利于增強人大代表的責任感和使命感，有利于選民對代表的監(jiān)督，從而使人大代表更積極地對人民群眾負責，為人民群眾服務。

　　人大代表要通過廣泛地聯(lián)系人民群眾，聽取群眾的呼聲，把群眾所關心的熱點問題提煉成為議題、議案，通過人民代表大會開會和閉會期間的活動反映給有關部門解決。也可以通過對關系人民群眾切身利益問題的重點監(jiān)督，保障人民群眾的切身利益。有一點需要特別指出的，就是新聞媒體要廣泛宣傳報道人大代表為選民所做的一切，使人民群眾認識到當家作主的真正實質和實現(xiàn)形式，以增強人大代表的影響力，提高人大代表的威信。

　�。ㄈ�）探索完善人民代表大會制度，加強對人大代表的培訓，全面提高代表素質。試行人大代表的專職制度，即人大代表的職業(yè)化，擴大縣級以上人大常委會中專職委員的比例，為專職代表和專職委員的活動提供必要的條件；適當延長人民代表大會的會期，同時加快其他相關體制的改革；壓縮行政、公檢法部門干部特別是領導干部在同級人大代表中的比例，理順人大與行政、公檢法部門的關系。

　　對當選的人大代表要進行系統(tǒng)的培訓，全面提高代表的素質。一要加強對人大代表的民主法制宣傳和教育，使其認清自己的特殊身份，提高代表的民主法制意識、參政議政意識；二要加強對人大代表有關政治、經濟、法律、文化等專業(yè)知識的培訓，提高人大代表的文化水平和參政議政能力。

　�。ㄋ模┱J真落實各項保障人大代表權益的法律和制度，試行人大代表經費的財政預算單列制。保障代表的合法權益，在現(xiàn)有的體制下，首先要增強行政、公檢法部門工作人員的民主法制意識，使他們自覺尊重和維護人大代表的合法權益，主動配合代表履行職責；從制度上對人大代表的權益進行“剛性”保護，對侵害代表權益的行為和人員進行嚴懲；加大對憲法、代表法等有關人大代表權益法律法規(guī)的宣傳，形成民主法制的大氛圍，通過人民群眾的力量來促進對人大代表合法權益的保護；適當提高人大代表的活動經費，試行代表經費的財政預算單列制度，逐步減少人大代表對所在單位和地區(qū)的依賴，解決他們的后顧之憂，使他們能放下包袱認真履行代表職責。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10