檢視我國立法準(zhǔn)備制度的構(gòu)成

檢視我國立法準(zhǔn)備制度的構(gòu)成 　　建立健全我國立法準(zhǔn)備制度的必要性

　　立法準(zhǔn)備制度是我國立法制度的重要組成部分，建立健全我國現(xiàn)階段的立法準(zhǔn)備制度有其現(xiàn)實的必要性。

　　協(xié)調(diào)立法與社會發(fā)展客觀規(guī)律之間的關(guān)系。立法準(zhǔn)備工作要解決的問題很多，如立法是否與社會發(fā)展的客觀規(guī)律相符合、立法是否能夠滿足社會的規(guī)范需求、立法是不是滿足社會規(guī)范需求的最佳方式等，這些問題的解決就需要搞好科學(xué)的立法預(yù)見工作、科學(xué)的立法規(guī)劃工作、嚴(yán)密的立法論證工作等。立法預(yù)見的功能之一就是確保立法能最大限度地反映社會現(xiàn)實，最大限度地反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律，做到立法能真正與社會發(fā)展規(guī)律相符合、相一致。立法規(guī)劃是在科學(xué)立法預(yù)見的基礎(chǔ)上對立法的現(xiàn)實性、緊迫性、立法的順序、立法的規(guī)模、立法的速度等作一個整體的籌劃，既不能使主法滯后從而使立法不起任何作用，又不能使立法過于超前從而造成不必要的立法成本的損失。立法論證工作是在科學(xué)的立法預(yù)見、立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，具體地對立法的可行性、必要性進(jìn)行論述與證明，從而為立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法決策提供依據(jù)和參考。立法起草工作是在前三項工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，具有現(xiàn)實可行性、可操作性的法案的廢、改、立的過程。因此，做好立法準(zhǔn)備工作就是要協(xié)調(diào)立法與社會發(fā)展客觀規(guī)律之間的關(guān)系。

　　提高我國現(xiàn)階段的立法的質(zhì)量。我國很多學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前立法最迫切的問題是提高立法質(zhì)量。很多學(xué)者從立法運行的實踐過程中去尋找原因，不可否認(rèn)，立法運行中許多因素會影響立法質(zhì)量，如立法權(quán)力的配置、立法程序的安排、立法人員的素質(zhì)等，但筆者認(rèn)為，解決立法質(zhì)量問題首先要在源頭上把好關(guān)，即在立法準(zhǔn)備工作中注意一些影響立法質(zhì)量的因素�，F(xiàn)實中許多立法質(zhì)量問題的出現(xiàn)在于沒有進(jìn)行科學(xué)的立法預(yù)見工作、立法規(guī)劃工作以及立法論證工作。比如，立法不能真正反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律、立法不能真正體現(xiàn)人民群眾的意志、立法不具有現(xiàn)實的可操作性等等這些問題并不單純在啟動立法程序時就能解決得了的，大量的問題在立法運行前就應(yīng)該給予科學(xué)的回答。建立健全我國的立法準(zhǔn)備制度，在某種程度上可以提高立法質(zhì)量。

　　提高我國現(xiàn)階段的立法效益。立法效益是立法收益與立法成本的比值，提高立法效益根本上有兩個方面的途徑，一是降低立法成本；二是提高立法收益。降低立法成本可在立法運行程序上做文章，比如縮短立法周期，提高立法程序效率等等。然而筆者認(rèn)為在立法準(zhǔn)備工作上多下一點功夫，會事半功倍。比如，在進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，起草一部高質(zhì)量的法律草案，立法部門花在草案審議上的時間就少，可以大大節(jié)約立法成本。

　　立法發(fā)展的專業(yè)化分工�，F(xiàn)代立法的發(fā)展，要求立法制度本身進(jìn)行專業(yè)化的分工。很多國家在立法機(jī)關(guān)中設(shè)立一些專門的立法機(jī)構(gòu)，如立法規(guī)劃機(jī)構(gòu)、立法助理機(jī)構(gòu)等。這些專門機(jī)構(gòu)與制度的設(shè)立是立法本身發(fā)展專業(yè)化的必然要求。我國要建設(shè)社會主義法治國家，要提高現(xiàn)階段的立法質(zhì)量，也必須注重立法專業(yè)化發(fā)展的要求。在我國現(xiàn)階段建立立法準(zhǔn)備制度，設(shè)立一定的立法準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)，配備與其相適應(yīng)的人員，專門從事立法準(zhǔn)備工作，如立法預(yù)測工作、立法規(guī)劃工作、立法論證工作甚至立法起草工作，有著現(xiàn)實的必要性。

　　建立健全我國立法準(zhǔn)備制度的構(gòu)想

　　我國目前尚未建立完善的立法準(zhǔn)備制度，這與我國要建設(shè)成為社會主義法治國家的目標(biāo)是不相適應(yīng)的，因此建立健全我國的立法準(zhǔn)備制度有現(xiàn)實的緊迫性。筆者在這里提出一些初步的設(shè)想。

　�。ㄒ唬┰O(shè)立一定的立法準(zhǔn)備的組織機(jī)構(gòu)及其人員編制。根據(jù)我國目前的立法權(quán)力的劃分情況，在各級立法機(jī)關(guān)都設(shè)立一個專門的立法準(zhǔn)備小組（或委員會）。在最高權(quán)力機(jī)關(guān)中，設(shè)立立法準(zhǔn)備小組，隸屬于法律委員會；在國務(wù)院設(shè)立立法準(zhǔn)備小組，隸屬于國務(wù)院法制局，或者成為一個司或處；在地方設(shè)有法律專門委員會的權(quán)力機(jī)關(guān)中，設(shè)立立法準(zhǔn)備小組隸屬于法律委員會；國務(wù)院各部委設(shè)立立法準(zhǔn)備小組，是各部委法制司、處的組成部分；地方政府立法主體設(shè)立立法準(zhǔn)備小組，屬于政府法制部門的組成部分。

　　人員編制視具體情況而定。一般人數(shù)規(guī)模不宜太大，中央立法主體中的立法準(zhǔn)備小組的人數(shù)在7一11人之間為宜，地方立法主體的立法準(zhǔn)備小組在5-7人之間較為合適。對于人員的組成，筆者認(rèn)為應(yīng)只設(shè)3-5名專職人員，其余皆為聘任的人員。這些受聘的人員主要是法學(xué)理論和各部門法的有關(guān)方面的法學(xué)家、其他各方面的科學(xué)家（如經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會學(xué)家、人口學(xué)家、預(yù)測學(xué)家、哲學(xué)家等）以及國家機(jī)關(guān)中同某個問題有關(guān)的實際工作人員。因為立法準(zhǔn)備工作如立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法論證、立法法案的起草等等都是極其復(fù)雜而且科學(xué)性很強(qiáng)的工作，需求廣泛地吸收各方面的人員參加這一工作，可為將來立法做好準(zhǔn)備。

　�。ǘ�）立法準(zhǔn)備小組的工作任務(wù)和工作范圍。立法準(zhǔn)備小組的工作任務(wù)主要有四項。第一，進(jìn)行立法預(yù)測。所謂立法預(yù)測，就是運用一定的方法和手段，對立法的發(fā)展趨勢和未來狀況進(jìn)行考察和測算。其基本任務(wù)和目的是獲得有關(guān)信息和資料，使立法建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，并發(fā)揮其最佳的社會效果。第二，進(jìn)行立法規(guī)劃工作。立法規(guī)劃是指有權(quán)的主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達(dá)到一定的目的，按照一定的原則，通過一定的程序，運用一定的技術(shù)所編制的準(zhǔn)備用以實施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署。立法規(guī)劃的基本目的和任務(wù)就是對需要完成的立法項目作出安排和布置，分清重點與非重點、先后、主次等關(guān)系。第三，立法論證是指對立法規(guī)劃確定的立法項目進(jìn)行必要性與可行性的論述與證明。立法論證的主要任務(wù)和目的是確立立法的必要性以及可行性，為立法機(jī)關(guān)作出立法決策提供依據(jù)與參考。第四，有時候也進(jìn)行立法起草工作。通常一個國家法案的起草是由特定的國家機(jī)關(guān)來完成的，因為立法準(zhǔn)備小組已經(jīng)對立法項目有非常清楚的了解，可能會接受國家立法機(jī)關(guān)的委托進(jìn)行法案起草工作。

　�。ㄈ�）工作的方式和方法。立法準(zhǔn)備小組收集信息、進(jìn)行立法預(yù)測、立法規(guī)劃以及立法論證工作時常用的方式和方法有：第一，座談會。立法準(zhǔn)備小組邀請有關(guān)方面的專家學(xué)者對立法預(yù)測、規(guī)劃以及論證中出現(xiàn)的問題進(jìn)行座談，發(fā)表意見；第二，書面征求意見。立法準(zhǔn)備小組在起草好立法預(yù)測報告、立法規(guī)劃報告或者立法論證報告以后，將其發(fā)送給有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，請他們研究提出書面；第二，調(diào)查研究。立法準(zhǔn)備小組組織有關(guān)人員走出去聽取意見，尤其是到基層作調(diào)查，直接了解基層的情況和聽取基層的意見；第四，網(wǎng)絡(luò)搜集相關(guān)信息。這是現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來的新方式。立法準(zhǔn)備小組可以從網(wǎng)絡(luò)搜集自己所需要的國內(nèi)外的相關(guān)信息，必要時在網(wǎng)上展開討論，也可以通過電子技術(shù)對信息進(jìn)行加工處理。第五，聽證會。立法準(zhǔn)備小組在起草立法預(yù)測報告、立法規(guī)劃報告以及立法論證報告時可以舉行聽證會，聽取相關(guān)意見。

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