政府組成人員對(duì)人民代表大會(huì)制度認(rèn)知情況問卷調(diào)查分析報(bào)告

政府組成人員對(duì)人民代表大會(huì)制度認(rèn)知情況問卷調(diào)查分析報(bào)告 　　黨的十一屆三中全會(huì)以來的20多年，人民代表大會(huì)制度獲得長(zhǎng)足的發(fā)展，從而大大提高了我國的民主化和法治化程度，人民代表大會(huì)正在成為真正意義上的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。隨著建設(shè)社會(huì)主義法治國家目標(biāo)的確立，實(shí)行依法治國，人民代表大會(huì)將在我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中扮演越來越重要的角色。關(guān)于人民代表大會(huì)制度的認(rèn)知情況，省人大常委會(huì)研究室以地方人大常委會(huì)任命的政府組成人員為調(diào)查對(duì)象，開展了一次問卷調(diào)查。

　　一、正面認(rèn)知情況

　　1.對(duì)人民代表大會(huì)在國家政治生活中重要地位的認(rèn)知。從基本的認(rèn)知情況看，93%的政府組成人員認(rèn)為人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，90%的認(rèn)為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)，93%的認(rèn)為本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)決算以及執(zhí)行情況的報(bào)告由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，86.3%的了解本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的部分變更應(yīng)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

　　堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是我國民主政治發(fā)展的基本渠道。問卷反映政府組成人員在這些方面的認(rèn)知情況，折射出黨的十一屆三中全會(huì)以來，隨著人民代表大會(huì)制度的恢復(fù)和發(fā)展，人民代表大會(huì)在國家政治生活中的作用加強(qiáng)，人民代表大會(huì)制度在國家體制中的地位上升。同時(shí)，說明政府組成人員的人大意識(shí)、民主政治意識(shí)整體上的增強(qiáng)。

　　2.對(duì)代表選舉制度的認(rèn)知。調(diào)查問卷顯示，對(duì)具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民年齡，選擇正確率達(dá)到100%；直接選舉由鄉(xiāng)級(jí)擴(kuò)大到縣級(jí)是我國選舉制度的一項(xiàng)重大改革，對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的選舉形式，選擇正確率為78.6 %；對(duì)縣級(jí)人民代表大會(huì)選舉省人大代表，代表候選人應(yīng)具備的條件，選擇正確率為68.2%.人大代表選舉是我國人民代表大會(huì)制度的基石，作為我國國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提條件，體現(xiàn)著人民代表大會(huì)制度“一切權(quán)力屬于人民的”政權(quán)組織原則。代表選舉制度改革是20年來完善人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，人大代表直接選舉范圍的擴(kuò)大，對(duì)我國政治生活產(chǎn)生了深刻的影響。在經(jīng)歷過多次的換屆選舉，有關(guān)人大代表選舉已深入人心，政府組成人員對(duì)此認(rèn)識(shí)也比較明確。

　　3.對(duì)人大常委會(huì)與本級(jí)人民政府關(guān)系的認(rèn)知。問卷調(diào)查中，97.7%的人認(rèn)為人大常委會(huì)與本級(jí)人民政府最基本的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，97.3%的人同時(shí)認(rèn)識(shí)到地方人大及其常委會(huì)有必要對(duì)本級(jí)人民政府進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)被評(píng)價(jià)為地方人大常委會(huì)最重要的一項(xiàng)職權(quán)。調(diào)查中政府組成人員認(rèn)為，人大對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督制約十分必要，因?yàn)槿舜蟮谋O(jiān)督權(quán)在我國監(jiān)督體系中處在最高的層次，但人大監(jiān)督的實(shí)效性有待提高，人大監(jiān)督機(jī)制需要完善。

　　4.對(duì)地方人大常委會(huì)各項(xiàng)職權(quán)行使效果的評(píng)價(jià)。問卷調(diào)查中，對(duì)人大常委會(huì)職權(quán)行使效果的評(píng)價(jià)，認(rèn)為第一位的是監(jiān)督權(quán)，其次是人事任免權(quán)，三是重大事項(xiàng)決定權(quán)，四是立法權(quán)�，F(xiàn)階段，完善人大的職能，主要是加強(qiáng)立法工作和監(jiān)督工作。立法是20年來人民代表大會(huì)制度最突出的成就，我國的社會(huì)生活在許多方面實(shí)現(xiàn)了有法可依。地方人大立法，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治的發(fā)展，以及全國性法律的制定、完善，起到了極大的推動(dòng)作用，成績(jī)斐然。從調(diào)查問卷對(duì)地方人大常委會(huì)各項(xiàng)職權(quán)行使效果的評(píng)價(jià)來看，地方立法權(quán)行使效果在四項(xiàng)職權(quán)中排在最后。我們分析后認(rèn)為，這主要是緣于地方立法數(shù)量上的大幅度增加和立法的實(shí)際功效存在很大反差。不可否認(rèn)，立法質(zhì)量、法律權(quán)威和司法狀況，都與立法效果評(píng)價(jià)有直接關(guān)系，特別是執(zhí)法效果不盡人意直接影響到對(duì)立法效果的評(píng)價(jià)。對(duì)于地方立法效果評(píng)價(jià)較低，另一個(gè)原因是參加問卷調(diào)查有87.6%的是縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)任免的政府組成人員，縣級(jí)人大常委會(huì)不具有立法權(quán)，不少人對(duì)地方立法權(quán)沒有作出評(píng)價(jià)，這也是影響評(píng)價(jià)態(tài)度的一個(gè)因素。

　　5.對(duì)人大常委會(huì)實(shí)際地位的認(rèn)知。地方人大及其常委會(huì)是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。問卷顯示，地方人大常委會(huì)的地位處在不斷提高中。關(guān)于人大常委會(huì)的實(shí)際地位，選擇“高”的比例占26.4%，“較高”的占48.2%，兩項(xiàng)合計(jì)比例為74.6%；對(duì)本級(jí)地方人大常委會(huì)依法行使職權(quán)總的評(píng)價(jià)，認(rèn)為“理想”的占32.1%，“較理想”的占56.9%，兩項(xiàng)比例合計(jì)占89%.占多數(shù)或絕大多數(shù)的人員肯定了人大常委會(huì)的實(shí)際地位和作用。

　　二、負(fù)面認(rèn)知情況

　　綜合分析調(diào)查問卷，我們認(rèn)為政府組成人員認(rèn)知情況存在的問題是：

　　1.對(duì)人大常委會(huì)的性質(zhì)了解不全面。有21%的人認(rèn)為人大和政府不存在決定和執(zhí)行的關(guān)系，有29%的認(rèn)為人大常委會(huì)委員可以擔(dān)任政府、法院和檢察院的職務(wù)，43%的對(duì)哪一級(jí)人大常委會(huì)擁有立法權(quán)不清楚，有近20%的不了解縣（市、區(qū)）和省（自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市）人大常委會(huì)的組成人員的構(gòu)成，54%的不清楚縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的確切時(shí)間，64%的對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)能否撤銷下一級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，判斷錯(cuò)誤。

　　2.對(duì)人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)職權(quán)范圍區(qū)分不清。人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)的職權(quán)法律有明確規(guī)定，兩者有嚴(yán)格的區(qū)別，一些政府組成人員對(duì)組織法關(guān)于政府工作人員任命的規(guī)定認(rèn)識(shí)比較模糊，例如，有56.5 %的人對(duì)“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)的提名，決定本級(jí)人民政府秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)的任免，報(bào)上一級(jí)政府備案�！迸袛囝}選擇失誤，混淆了人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)的職權(quán)。

　　3.對(duì)人民代表大會(huì)制度認(rèn)識(shí)狹義化、簡(jiǎn)單化。統(tǒng)計(jì)顯示，36%的人認(rèn)為人民代表大會(huì)制度是關(guān)于人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的制度；對(duì)于人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容，16.7%的人不了解我國“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，有75.6%的人不能確認(rèn)“中央和地方國家機(jī)構(gòu)職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，對(duì)人民代表大會(huì)制度基本內(nèi)容了解全面的只有8.7%.

　　4.對(duì)國體、政體和國家機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)模糊。（1）有相當(dāng)一部分人混同了國體和政體。問卷顯示，有29 %的人認(rèn)為人民代表大會(huì)是我國的國體；（2）對(duì)國體和政體的關(guān)系認(rèn)識(shí)不明。從調(diào)查情況分析，有45.5%不了解國體與政體的關(guān)系，把“人民民主專政”作為人民代表大會(huì)制度的一項(xiàng)基本內(nèi)容，對(duì)人民代表大會(huì)制度的組織原則有29.3 %選擇是“民主選舉”。人民民主專政是國家性質(zhì)，即我國的國體，人民通過人民代表大會(huì)制度這種政權(quán)組織形式掌握著國家的權(quán)力，人民代表大會(huì)制度自然是我國政體。（3）對(duì)哪些機(jī)構(gòu)是國家機(jī)構(gòu)，選擇正確率為27.8%，有73.2% 的人認(rèn)識(shí)模糊。例如，有4%的人認(rèn)為政協(xié)是國家機(jī)構(gòu)，有13.7%的人認(rèn)為全國人大、54.5%的人認(rèn)為國家主席、5.3%的人認(rèn)為國務(wù)院、74.9%的人認(rèn)為中央軍委、4%的人認(rèn)為地方各級(jí)人大和各級(jí)政府、20%的人認(rèn)為人民法院和人民檢察院、14.4%的人認(rèn)為民族自治地方的自治機(jī)關(guān)不是國家機(jī)關(guān)。

　　三、認(rèn)知程度分析

　　政府組成人員對(duì)人民代表大會(huì)制度認(rèn)識(shí)上表現(xiàn)出這樣幾種傾向：一是了解不全，二是理解不深，三是不認(rèn)識(shí)全貌。問卷中統(tǒng)計(jì)的情況是：

　　1.單一性的選題，正確率較高。問卷的30道選題，其中21道單項(xiàng)選擇、判斷題，有2/3題選擇的正確率在58%以上。

　　2.綜合性選題，正確率較低。問卷中關(guān)于“國家機(jī)構(gòu)”、“人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容”的兩道多項(xiàng)選擇題，側(cè)重檢驗(yàn)整體性和綜合性知識(shí)，統(tǒng)計(jì)表明，選擇正確率分別是27.8%、8.7%.

　　3.缺乏對(duì)人民代表大會(huì)制度整體的理解和認(rèn)識(shí)。人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)內(nèi)容是人民當(dāng)家作主，選舉制度是其基礎(chǔ)，民主集中制是其組織原則，它以人民代表大會(huì)為基石構(gòu)建出國家政權(quán)組織形式。從整體上講，這一根本政治制度包含縱向橫向的三種關(guān)系。一是人民代表大會(huì)與產(chǎn)生它的人民的關(guān)系：“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”；二是人民代表大會(huì)同它產(chǎn)生的其他國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”；三是中央國家機(jī)構(gòu)和地方國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系：“中央和地方國家機(jī)構(gòu)職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。問卷中，政府組成人員對(duì)前兩種關(guān)系正確認(rèn)識(shí)的比例分別是93 %和78.9%，而對(duì)第三種關(guān)系能夠明確認(rèn)識(shí)到的只占29.4%.三種關(guān)系構(gòu)成人民代表大會(huì)的基本內(nèi)容，是統(tǒng)一的整體，不能分割開來。不從整體上認(rèn)識(shí)三種關(guān)系，就無法從真正意義上理解人民代表大會(huì)制度為什么是我國的根本政治制度、是我國政權(quán)的組織形式，人民代表大會(huì)為什么是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。問卷中，有23.7%的人認(rèn)為社會(huì)主義制度是我國的根本政治制度，有29.3%的人認(rèn)為人民代表大會(huì)制度的組織原則是民主選舉，從中可見一斑。

　　綜合分析，我們認(rèn)為政府組成人員關(guān)于人民代表大會(huì)制度的知識(shí)主要來自對(duì)《憲法》《組織法》《選舉法》等基本法律的學(xué)習(xí)，大多數(shù)人并沒有參加過系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。關(guān)于人民代表大會(huì)制度，理解不全面，缺乏系統(tǒng)性，認(rèn)知程度偏低。

　　政府組成人員的認(rèn)知程度也基本代表其他國家機(jī)關(guān)干部對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)知程度。

　　四、對(duì)人民代表大會(huì)制度建設(shè)的啟示

　　本次問卷調(diào)查自2001年9月開始，至2002年3月結(jié)束，共向全省14個(gè)市州地的部分縣（市、區(qū)）發(fā)出問卷800份，收回299份，有效回收率37.38%.組織答卷工作，有的是由省人大常委會(huì)研究室的同志親自主持的，有的是委托市、州、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)的同志主持的。從收回的問卷看，參加問卷調(diào)查的政府組成人員年齡在50歲以下的占80%；大專以上文化程度的占62.9%；任政府組成人員職務(wù)年限5年以上的占35.8%.

　　人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)內(nèi)容、產(chǎn)生的基礎(chǔ)、組織原則和三種關(guān)系，概括地反映出我國政治生活的全貌，集中體現(xiàn)了國家的性質(zhì)。從題型設(shè)計(jì)上講，這套問卷是關(guān)于人民代表大會(huì)制度一般性的知識(shí)，目的在于了解政府組成人員對(duì)我國政權(quán)體制的理解，考察政府組成人員對(duì)《憲法》和《地方組織法》等法律學(xué)習(xí)掌握情況，接受人大監(jiān)督的意識(shí)，還有對(duì)人民代表大會(huì)制度在我國實(shí)際生活中作用的看法。而對(duì)政黨與人大關(guān)系等關(guān)于人民代表大會(huì)制度較為深入的問題，本問卷基本未涉及。這次問卷調(diào)查帶給我們很多啟示，對(duì)我們今后開展人民代表大會(huì)制度研究有很好的參照性。

　　1.亟待提高對(duì)人民代表大會(huì)制度重要性的認(rèn)識(shí)。人民代表大會(huì)制度被稱為我們國家長(zhǎng)治久安的保障制度。因此，從人民代表大會(huì)制度產(chǎn)生的歷史必然性，從人民代表大會(huì)制度具有的優(yōu)越性，從人民代表大會(huì)制度在國家體制中的重要地位，都需要提高對(duì)人民代表大會(huì)制度重要性、必要性的認(rèn)識(shí)，提高全社會(huì)對(duì)人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的最好形式的認(rèn)識(shí)和了解，為民主法制建設(shè)奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　2.人民代表大會(huì)制度建設(shè)的發(fā)展與我國政治體制改革的進(jìn)程緊密相關(guān)。我國民主政治發(fā)展的方向是堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度。這是政治體制改革的關(guān)鍵。當(dāng)前在實(shí)際生活中，還存在著各種忽視和輕視人民代表大會(huì)制度的錯(cuò)誤思想和做法，人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，其憲法、法律地位與實(shí)際地位不相符。要進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，就必須積極推進(jìn)政治體制改革，其中心內(nèi)容是通過完善我國基本制度，解決黨與人大職能分開，理順體制，在政治體制改革深化中逐步解決人民代表大會(huì)制度中存在的問題。

　　3.需要深化對(duì)人民代表大會(huì)制度理論研究。人民代表大會(huì)制度目前存在兩個(gè)不夠：一是理論研究不夠，一些重大問題得不到重視，或是被回避。這種現(xiàn)狀難以適應(yīng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)和人民代表大會(huì)制度建設(shè)的需要。二是宣傳教育不夠。黨委的同志，政府、法院、檢察院的同志對(duì)人民代表大會(huì)制度認(rèn)識(shí)上受局限，概念不清、認(rèn)識(shí)模糊、理解不全的情況比較普遍。這種狀況，與政治體制改革的嚴(yán)重滯后的不到位有著直接的關(guān)系。

　　目前，政治體制改革面臨的重大研究課題是：如何在實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式向政治原則、政治方向、重大決策轉(zhuǎn)變的同時(shí)，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)而不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)；實(shí)行黨政分開，還政于人民代表大會(huì)，黨的組織、權(quán)利、活動(dòng)方式和法律責(zé)任如何規(guī)定；黨如何接受人民的監(jiān)督，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，從而樹立起憲法的絕對(duì)權(quán)威；對(duì)黨的組織和個(gè)人違憲如何進(jìn)行監(jiān)督審查。以上這些問題的關(guān)鍵是黨與人大的關(guān)系。只有人民代表大會(huì)制度完善，人大及其常委會(huì)職權(quán)到位，人民代表大會(huì)才是真正意義上的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，關(guān)于發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度的理論研究應(yīng)圍繞國家政權(quán)的本質(zhì)和形式的統(tǒng)一性，從憲法學(xué)和政治學(xué)角度，探討提高黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主化、法制化，如何落實(shí)“一切權(quán)力屬于人民”的憲政原則。要從推進(jìn)人大工作、推進(jìn)依法治省、推進(jìn)民主法制建設(shè)、優(yōu)化法治環(huán)境出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)人民代表大會(huì)制度的研究。

　　4.加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府組成人員人民代表大會(huì)制度知識(shí)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。作為政府組成人員，如果不了解政府是如何產(chǎn)生的，自己手中的權(quán)力是哪里來的，從事政府工作應(yīng)遵循的基本原則，怎么能勤政為民，依法辦事，行使好人民代表大會(huì)賦予的權(quán)力，就不可能樹立“立黨為公，執(zhí)政為民”的正確權(quán)力觀。有必要在各級(jí)黨校中開設(shè)關(guān)于人民代表大會(huì)制度的課程，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，尤其是組織政府組成人員對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)。

　　5.為人民代表大會(huì)制度建設(shè)創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。人民代表大會(huì)制度是我國民主政治的主要內(nèi)容，它的發(fā)展是法治建設(shè)的動(dòng)力。理論研究和宣傳教育要從根本政治制度的性質(zhì)出發(fā)，深化研究和宣傳的主題，增強(qiáng)針對(duì)性，切實(shí)為民主法制建設(shè)和人大工作順利開展奠定良好的思想基礎(chǔ)。

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