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關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立常設(shè)機(jī)構(gòu)的幾個(gè)法律問(wèn)題

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立常設(shè)機(jī)構(gòu)的幾個(gè)法律問(wèn)題   一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席及主席團(tuán)的法律地位

  依照我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)第十三、十四和十五條的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)設(shè)立專職的主席及副主席一至二人,他們?cè)谌舜箝]會(huì)期間的職責(zé)有兩個(gè)方面:“負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人大代表,組織代表開展活動(dòng),并反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候,選舉主席團(tuán),由主席團(tuán)主持會(huì)議,并負(fù)責(zé)召集下一次人大會(huì)議。

  《地方組織法》的這種制度安排,是否可以理解為:鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或主席團(tuán)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)?筆者認(rèn)為不能。

  首先,“常設(shè)機(jī)構(gòu)”是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ),必須由法律明確作出規(guī)定,但是,我國(guó)現(xiàn)行《地方組織法》并沒(méi)有明確規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或主席團(tuán)具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“常設(shè)機(jī)構(gòu)”這樣的法律地位。因此,我們認(rèn)為,在沒(méi)有全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)一步作出明確的立法解釋的情況下,不宜把人大主席或主席團(tuán)直接認(rèn)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)。

  其次,按照《地方組織法》的規(guī)定,人大主席及副主席的職責(zé)只限于聯(lián)系、組織代表開展活動(dòng),反映代表和群眾對(duì)政府工作的建議、批評(píng)和意見;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職權(quán)也僅限于主持或召集會(huì)議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間,其作為代議機(jī)關(guān)的權(quán)力,比如決定權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等,也沒(méi)有被全部或部分地賦予人大主席或主席團(tuán)代為行使。從這個(gè)意義上看,也不能把人大主席或主席團(tuán)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)。

  其三,在我國(guó)憲法規(guī)定的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中,盡管國(guó)家主席與全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院等機(jī)構(gòu)相并列,都屬于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的范圍,但并不能由此類推出:鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席也是一個(gè)“機(jī)構(gòu)”,因?yàn),前者的法律地位是憲法明確賦予的,后者并沒(méi)有得到法律的類似規(guī)定。

  綜上所述,盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法設(shè)立了主席、副主席及主席團(tuán)等職務(wù)或制度,但它們都還不足以稱為法律意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu),因?yàn)樗鼈儾荒茉卩l(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的全部或部分職權(quán),不具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的法律職能。

  二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立健全常設(shè)機(jī)構(gòu)的必要性

  從法律上建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)的意義可以從兩個(gè)方面來(lái)理解。

  一方面,從民主政治發(fā)展的方向上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的建立,有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)從村社逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次發(fā)展。近年來(lái),只要一談到農(nóng)村基層的民主政治和法制建設(shè),給人印象最深的是“村長(zhǎng)直選”、“村務(wù)公開”、“村規(guī)民約”等村民自治制度的逐步建立和完善。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次,變化卻不甚明顯。因此,我們認(rèn)為,從我國(guó)當(dāng)前民主政治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的發(fā)展方向上看,有必要在村民自治的已有的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)之上,逐漸加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè),以完善農(nóng)村基層政權(quán)的民主政治。其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的建立和完善就是其中的一個(gè)極為重要的組成部分。

  另一方面,從農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的建立,有助于從根本上解決-而不是“減輕”-農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個(gè)農(nóng)村的“老大難”問(wèn)題。近年來(lái),通過(guò)大量的農(nóng)村社會(huì)調(diào)查,筆者發(fā)現(xiàn),所謂“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”實(shí)際上包括兩個(gè)方面:(1)由國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)章所確定的“負(fù)擔(dān)”,比如農(nóng)業(yè)稅等,從法律上看,這部分“負(fù)擔(dān)”是農(nóng)民對(duì)國(guó)家的法定義務(wù)。(2)另一部分則來(lái)自社、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)或自治組織作出的收費(fèi)或“攤派”決定。當(dāng)前農(nóng)村中存在的所謂“農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重”的問(wèn)題,其實(shí)主要是指國(guó)家法定義務(wù)之外的這部分負(fù)擔(dān),我們認(rèn)為,要解決這個(gè)問(wèn)題,可以從完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)上入手。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民意機(jī)構(gòu)。假設(shè):某條路該不該修,某小學(xué)該不該建,每個(gè)農(nóng)民該出多少錢等等之類的問(wèn)題,都交給一個(gè)真正的有足夠民意基礎(chǔ)的常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)決定,就會(huì)從法律上和程序上把農(nóng)民的這部分“負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)變成農(nóng)民自覺(jué)自愿的“約定義務(wù)”。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題有可能由此得到根本的解決。但是,這種解決方式必須通過(guò)一個(gè)常設(shè)的真正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代議機(jī)構(gòu)才可能實(shí)現(xiàn)。

  三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立常設(shè)機(jī)構(gòu)的可能性

  第一,加強(qiáng)人大制度建設(shè)本身就是我國(guó)民主和法制建設(shè)的一個(gè)重要的組成部分。近20年來(lái),全國(guó)、省、市、縣的人大制度都得到了進(jìn)一步的完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大制度更應(yīng)該完善,而其中的一個(gè)核心問(wèn)題就是要從組織上建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)。在這樣的時(shí)代背景下,只要通過(guò)上級(jí)人大的指導(dǎo)和幫助,完全能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的建立健全提供思想上和組織指導(dǎo)上的保障。

  第二,10多年來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過(guò)自己的工作,已經(jīng)積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)雖然還不是國(guó)家法律明確規(guī)定的基層代議機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu),但卻在事實(shí)上代行了常設(shè)機(jī)構(gòu)的一些工作,比如聯(lián)系人大代表、反映代表意見等。也就是說(shuō),現(xiàn)行的人大主席團(tuán)制度可以成為未來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的雛形或基礎(chǔ)。

  第三,村民自治的穩(wěn)步推行,村民們通過(guò)選舉村委會(huì)、村長(zhǎng)等群眾性自治組織的民主實(shí)踐活動(dòng),已經(jīng)積累了一些選舉自己的民意機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn),當(dāng)然也有一些不太成功的教訓(xùn)。只要經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)慕M織和引導(dǎo),我們相信,村民們完全有能力也有熱情選出真正能夠代表自己利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)。




 

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