法國的立法體制

法國的立法體制

    憲法是一個國家立法體制得以建立的根本法律依據(jù)。憲法的穩(wěn)定則是法律體制穩(wěn)定存在和運作的前提。隨著法國革命形勢的起落、政體的變遷、政黨的更迭，其憲法也在這個歷史的發(fā)展過程中經(jīng)歷了多次修改，直到1958年憲法的制定，才確立了現(xiàn)行的立法體制。

    法國立法體制的突出特點是，在中央與地方的縱向權(quán)力關(guān)系上，強調(diào)的是中央集權(quán)，而不注重地方分權(quán)；在立法權(quán)與行政權(quán)的橫向權(quán)力關(guān)系上，強調(diào)的是總統(tǒng)的行政權(quán)，而不注重議會的立法權(quán) .這就是法國立法體制所具有的中央的總統(tǒng)集權(quán)的特征。

    法國的議會及其立法職權(quán)

    法國現(xiàn)行憲法規(guī)定，議會實行兩院制，下院為國民議會，由直接普選產(chǎn)生577人組成，任期5年 ；上院為參議院，321名議員由選舉團間接選舉產(chǎn)生 ，任期9年，每3年改選三分之一。根據(jù)法國憲法的規(guī)定，議會每年依法舉行兩次例會：第一次會議從10月2日開始，會期是80天，主要討論預算；第二次會議從4月2日開始，其會期不得超過90天，主要從事立法。1995年法國議會對會期制度進行了改革，每年改為一次例會，從每年10月的第一個工作日開始，一直持續(xù)到來年6月的最后一個工作日。在1998－1999立法年度的會期中，國民議會開會的天數(shù)達到115天，開了295次會議，共計1129小時。

    1969年，法國人民以全民公決的方式，否決了一項憲法修正案，該修正案試圖用包括現(xiàn)在的經(jīng)濟和社會委員會在內(nèi)的咨政院來代替參議院。在法國的兩院制下，可以通過不同的選舉方式產(chǎn)生以不同的方式代表國家和人民的代表。法國議會兩院分別設(shè)有不盡相同的6個專門委員會。

    國民議會設(shè)有6個專門委員會，它們是：

    1、憲法、立法和共和國總行政委員會；

    2、財經(jīng)和計劃委員會；

    3、文化、家庭和社會事務(wù)委員會；

    4、生產(chǎn)和貿(mào)易委員會；

    5、外交委員會；

    6、國防和武裝力量委員會。

    參議院的6個專門委員會有所不同，它們是：

    1、憲法、立法普選、規(guī)章和行政管理委員會；

    2、財政、決算和國民經(jīng)濟統(tǒng)計委員會；

    3、文教事務(wù)委員會；

    4、社會事務(wù)委員會；

    5、經(jīng)濟事務(wù)和計劃委員會；

    6、外交、國防和武裝部隊委員會。

    常設(shè)委員會的功能是：1、按照自己的權(quán)限審查有關(guān)的法案和提案；2、對法律和預算法的實施進行監(jiān)督；3、收集和了解有關(guān)信息，以便提供議會作為對政府監(jiān)督的依據(jù)；4、舉行聽證會，要求高級官員、政府成員或代表甚至總理回答提問。常設(shè)委員會工作量大，十分繁忙，平均每年要召開350～400次會議。

    1979年法國在兩院中設(shè)立了歐洲事務(wù)理事會。該理事會的職能和作用在1990年做了調(diào)整。每個理事會有36名成員組成，成員是根據(jù)議會黨團的力量對比關(guān)系任命的。政府、常設(shè)委員會和特別委員會都可以就有關(guān)歐洲共同體事務(wù)的議案向該理事會提出咨詢。

    法國議會兩院權(quán)限相似，都可以提出法案和修正案，審議并通過法案，提出質(zhì)詢，但是，國民議會享有優(yōu)先審議財政法案和提出不信任案的權(quán)力�，F(xiàn)行憲法對議會的立法權(quán)只做了原則規(guī)定：“所有法律均需議會通過，”但從憲法的規(guī)定和實際情況來看，議會的立法權(quán)“無論在立法范圍或立法程序方面都日益受到限制�！� 法國憲法為了使政府能夠自由行動，而明顯地縮小了議會的權(quán)限。例如，憲法第34條的規(guī)定劃分了法律事項和命令事項的范圍，把法律事項逐一列舉出來，以作為議會立法的權(quán)限范圍 .這些事項包括：

    1、公民權(quán)利和給予公民關(guān)于行使公共自由的基本保障，為了國防對公民在人身和財產(chǎn)上所設(shè)定的負擔；

    2、國籍、人的身份和能力、婚姻制度、繼承與贈與；

    3、關(guān)于重罪和輕罪的確定和對它們可以適用的刑罰，刑事訴訟程序，赦免，新的審判制度的創(chuàng)設(shè)和司法官的地位；

    4、各種性質(zhì)的賦稅的征稅基礎(chǔ)、稅率和征收方式，貨幣發(fā)行制度；

    5、議會兩院和地方議會的選舉制度；

    6、各種公立公益機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)；

    7、給予國家文職人員與軍職人員的基本保障；

    8、企業(yè)國有化及公營企業(yè)轉(zhuǎn)為私營企業(yè)的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移；

    9、國防的總的組織；

    10、各地方的自主管理、職權(quán)范圍及其財源；

    11、教育；

    12、財產(chǎn)權(quán)、物權(quán)和民事、商事債務(wù)的制度；

    13、勞動、工會的權(quán)利和社會保障；

    14、規(guī)劃國家的經(jīng)濟和社會活動的目標；

    15、批準宣戰(zhàn)；

    16、批準12天以上的戒嚴。

    在立法提案方面，憲法規(guī)定議會兩院議員都享有立法提案權(quán)，但是對于財政法案，議員不享有提案權(quán)和提出修正案的權(quán)力。財政法案由政府提出后，通常先提交國民議會以特別程序?qū)徸h。議會兩院審議財政法案都有時間限制，國民議會應(yīng)當在法案提出的40天內(nèi)通過，否則政府可以提請參議院在15天內(nèi)做出決定。在這種情況下，如果兩院意見分歧，總理有權(quán)召集一個由雙方相等人數(shù)組成的混合委員會，負責擬定一個文本，由政府交由兩院通過。如果議會在70天內(nèi)仍未做出決定，政府可以用命令使其中的部分條款生效。對于組織法性質(zhì)的法案，也適用不同于普通法律的立法程序。憲法修正案的提案權(quán)屬于總統(tǒng)和議員，總統(tǒng)依據(jù)總理的建議行使修憲提案權(quán)，而此前的1946年憲法則只將此權(quán)賦予了國民議會。

    總統(tǒng)（行政）在立法方面的職權(quán)

    法國憲法第37條規(guī)定，法律之外的事項都作為命令事項，由總統(tǒng)行使。有學者認為，以列舉議會的專屬立法權(quán)，而未列舉的事項由總統(tǒng)負責這種方式建立的立法體制，實際上是一種削弱立法權(quán)、強化行政權(quán)的手段。列舉專屬立法權(quán)的立憲方式并沒有能夠保證議會在政治體制中的應(yīng)有地位。

    總統(tǒng)在立法方面的職權(quán)是較多的，主要有：

    1、 總統(tǒng)有權(quán)召集議會臨時會議并令其閉會；

    2、 有權(quán)解散國民議會；

    3、 有權(quán)向議會提出咨文；

    4、 有權(quán)將議會通過的法律提交復議，將重要的法律提交人民復決；

    5、 有權(quán)將議會通過的法案交憲法委員會審查；

    6、 在征得內(nèi)閣總理和議會兩院議長同意后，有權(quán)解散國民議會；

    7、 批準條約；

    8、 公布法律；

    9、 簽署內(nèi)閣決定的法規(guī)和命令；

    10、 提出憲法修正案；

    11、 有權(quán)采取緊急處分。

    法國行政權(quán)力強化還表現(xiàn)在不僅政府享有立法提案權(quán)，而且議會通過的法律，其法案多數(shù)是由政府提出來的。法國憲法第48條規(guī)定，在議會兩院的議程中，應(yīng)當按照政府所規(guī)定的次序，優(yōu)先討論政府所提出法案和經(jīng)政府同意的法案。在1961－1966年期間，政府提出的法案有81%獲得通過，議員提出的法案只有4%獲得通過；在全部獲得通過的法案中，有93%的法案是由政府提出的。 1972年，政府向議會提出的法案94項，議會通過67項，通過率為71%；議員提出的法案794項，通過的有26項，通過率僅為3%.從1981－1993年，法國議會共通過了1128項法案，其中由政府提出的法案1037項，占總數(shù)的91.93%. 在1998－1999年度，法國議會兩院審議政府提出的法案165項，最后通過成為法律的74項，通過率為45%；審議議員提出的法案778項，最后通過成為法律的19項，通過率為2.4%.這個數(shù)字完全符合法國的立法慣例：政府提出的法案數(shù)目小但變成法律的比例大；議員們提出的法案數(shù)量多但變成為法律的比例小。

    日本學者佐功藤先生對法國議會立法權(quán)弱化、行政權(quán)強化現(xiàn)象的看法很具代表性，他說：“如果第四共和國的政治機構(gòu)是以國民議會為中心進行活動的話，那么，新的（第五共和國的）政治機構(gòu)則是以總統(tǒng)為中心進行活動的。議會的地位、權(quán)限被顯著地削弱，而總統(tǒng)的地位和權(quán)限則明顯地加強了。” 此外，法國政府為執(zhí)行其施政綱領(lǐng)，可以要求議會授權(quán)自己在一定期限內(nèi)以法令的方式采取通常屬于法律范圍的措施。法國憲法規(guī)定行政機關(guān)可以制定執(zhí)行條例、自主條例、法令條例和緊急情況條例等四種條例，只有法令條例這種方式屬于授權(quán)立法的立法形式。

    地方的立法職權(quán)

    法國憲法第72條規(guī)定，共和國的地方單位是市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地。目前法國本土有26個大區(qū)、100個省、337個縣、3838個區(qū)、36862個市鎮(zhèn)，分別設(shè)有大區(qū)議會、省議會和市鎮(zhèn)議會行使地方的立法職權(quán)。

    大區(qū)是18世紀以來法國行政體制最顯著的創(chuàng)新，其享有地位和權(quán)力的前提是：不得損害國家的統(tǒng)一和完整，不得損害省和市鎮(zhèn)的自治。大區(qū)設(shè)有兩個議會：一個是大區(qū)議會 ，另一個是代表大區(qū)內(nèi)各主要集團利益的咨詢性的“經(jīng)濟和社會委員會”。大區(qū)議會的規(guī)模從31名（法屬圭亞那）到197名（中央大區(qū)）不等，任期6年。大區(qū)議會的主要職責是促進大區(qū)經(jīng)濟、社會、保健、文化和科學的發(fā)展，同時維護自身的地位并尊重省和市鎮(zhèn)的完整、獨立和正常運作。大區(qū)議會每年召開4次會議，會期總共不超過30天。大區(qū)議會和省議會沒有直接領(lǐng)導關(guān)系，而是非常密切的合作關(guān)系。 “經(jīng)濟和社會委員會”的委員數(shù)從40名到110名之間，委員會對國家和大區(qū)的經(jīng)濟和社會事務(wù)提出意見和建議，還參與各類經(jīng)濟、社會和文化項目的咨詢。

    在1980年以前的近200年間，法國省議會一直是一種咨詢機構(gòu)，省長才是各省權(quán)力的執(zhí)掌者。1982年的“權(quán)力下放法案”實施后，省議會的權(quán)力擴大，法律地位逐步提高，省議會議長行使各省的行政權(quán)。 省議會任期6年，議員數(shù)從14名（貝爾福�。┑�76名之（北方�。╅g，但巴黎為163名。其對有關(guān)省利益的事務(wù)享有總的管理權(quán)，主要職責是對預算、稅收、貸款、擔保進行表決，與其他各級政府進行合作，參與混合公司的管理，對有關(guān)的人事事項和省提供的服務(wù)事業(yè)做出決定。 省議會每年兩次會期，一次在4月份，會期15天；另一次在9月1日至次年1月30日期間，會期1個月。

    市鎮(zhèn)議會是法國最基層的權(quán)力機構(gòu)，任期也是6年，議員數(shù)最少的9名最多的69名，但巴黎為163名、里昂為73名、馬賽為101名。市鎮(zhèn)議會的主要職責是：選舉市長和副市長，社會援助局、醫(yī)院、聯(lián)合市鎮(zhèn)機構(gòu)、公共與私人組織的各個委員會的委員，依照法律和其他要求對公共事務(wù)發(fā)表意見和建議，等等。 市鎮(zhèn)議會每季度召開一次例會，會期15天；全年會期60天。

    法國是一個有著中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家，20世紀以來，中央集權(quán)的體制進一步發(fā)展，中央權(quán)力過分集中，嚴重束縛了地方的積極性和主動性。為了改變這種狀況，1982年3月2日，法國議會通過了《有關(guān)市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)力和自由法案》（簡稱《權(quán)力下放法案》），賦予了地方政府在決策方面更多的自主權(quán)，使中央與地方在行政和預算方面的權(quán)力配置更為合理。 這些地方議會依照法律規(guī)定的條件，自主管理；而地方政府的根本職責在于維護國家利益、監(jiān)督行政并且使法律獲得遵守。在憲法和法律規(guī)定（允許）的范圍內(nèi)，地方議會和政府可以行使一定的立法職權(quán)。例如，大區(qū)議會有權(quán)決定本區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃；監(jiān)督行政、財政的管理情況，維護本區(qū)的利益；決定本區(qū)公共機構(gòu)的財政預算；制定地方規(guī)章。省議會根據(jù)省長的提議做出各項決定，制定各種地方法規(guī)，討論通過年度財政預算，向各地區(qū)分配地方稅款。

    在1982年3月的《權(quán)力下放法案》以后，法國在下放權(quán)力方面還從立法上進行了一系列改革。主要包括：1982年12月31日通過的《巴黎、馬賽和里昂的行政組織及市鎮(zhèn)之間合作的公共機關(guān)法》，規(guī)定在這三個市設(shè)立經(jīng)直選產(chǎn)生的區(qū)議會，使市鎮(zhèn)在城市社區(qū)中有更廣泛的代表。1983年1月7日通過的《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國家權(quán)限劃分法》，賦予大區(qū)、省和市鎮(zhèn)在各自的行政區(qū)劃內(nèi)對基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、社會、保健、文化和科學的管理和發(fā)展的國家職能；賦予它們對于規(guī)劃和住房的某些職能；對這些新職能給予明確規(guī)定的財政支持。1983年7月22日通過的《交通、公共教育、社會服務(wù)和保健權(quán)轉(zhuǎn)移法》，賦予大區(qū)、省和市鎮(zhèn)在內(nèi)陸水域、交通、教育設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和維護、環(huán)境和文化活動等方面的職能，主要賦予省在社會福利、某些保健職能和圖書館、博物館方面的職能，并規(guī)定了國家職能和對轉(zhuǎn)交的職能的財政支持辦法。1984年1月26日通過的《地方政府服務(wù)法》，致力于造就新的地方公務(wù)員隊伍。這些法律的實施使得法國政府的集權(quán)程度有所降低 ，使中央和地方的權(quán)限得到劃分、地方的權(quán)限有所增多，地方享有一定的立法自主權(quán)，但是，由于“高度中央集權(quán)國家長期以來一直是法國統(tǒng)一的不可缺少的條件。自治的權(quán)力極為有限，實際上，地方政府完全處于中央政府的控制之下。

    法國長期以來實行的是中央集權(quán)制，從1983年開始逐步向分權(quán)化轉(zhuǎn)變。主要標志有：1、地方官員的任命制逐漸被選舉制取代；2、國家的各個行政區(qū)在一定程度上成為具有法人身份的、對直接關(guān)涉地方的事務(wù)享有總權(quán)限的次中央層級政府所取代；3、原由國家各機構(gòu)負責的有關(guān)事項管理權(quán)和資金調(diào)度權(quán)逐步轉(zhuǎn)交給各級次中央層級政府。與這個分權(quán)化相伴隨的，還有分散化過程，1992年7月通過的政府法令——“分散化憲章” ，這是推行中央權(quán)力分散化的重要行政法規(guī)。

    削弱議會權(quán)力，加強行政權(quán)力，是戴高樂將軍建立法國議會制度的主導思想。他吸取以往由于議會權(quán)力過大而導致政府頻繁更迭（如在法蘭西第四共和國存在的12年時間里，政府就更換過20多次）的教訓，對議會權(quán)力加以種種限制，不僅把民主共和理念下本屬于議會的權(quán)力收回交給總統(tǒng)，而且還從多方面加強了行政權(quán)力，如對屬于法律范圍的事項，政府也可以通過法令涉足。參見王曉民主編《國外議會研究文叢》第一輯，華夏出版社2001年8月出版，第244頁。

    每名議員都是從眾多選區(qū)中以“單記名兩輪多數(shù)投票”的直接選舉方式產(chǎn)生。最新的一次選區(qū)劃分是在1986年，選區(qū)至少有100，000名當?shù)鼐用窈?5，000名投票者，但是，在人口密度低或者是面積較小的地區(qū)，尤其是在農(nóng)村、山區(qū)或者在海外選區(qū)，允許有例外情況。國民議會通常在三月份舉行的每五年一次的立法選舉中進行成員的全部更新。最新的一輪選舉是1993年3月舉行的，在此之前的1988年進行了同樣的選舉�？偨y(tǒng)在與總理和兩院的議長磋商后有權(quán)解散國民議會。由此國民議會的任期將縮短。自從1958年以來，國民議會曾四度被解散：1962年、1968年、1981年和1988年。

    其中的309名議員是從各省、省級行政區(qū)域中產(chǎn)生；各省或者省級行政區(qū)域的選舉團由該地區(qū)的國民議會議員、省議員與市議員代表組成；在81個省以及海外省和海外領(lǐng)地，實行單記名兩輪多數(shù)投票制；在選舉名額在5名以上的14個最大的省選區(qū)，采用比例代表制。僑居國外的法國公民中產(chǎn)生的12名參議員，由海外的法國人高等委員會的被選任成員組成的選舉團以比例選舉的方式產(chǎn)生。

    王曉民主編：《國外議會研究文叢》第一輯，華夏出版社2001年8月出版，第254、255頁。與法國議會活動有關(guān)的幾個數(shù)字值得關(guān)注：一是在法國議會，一項政府法案從提交到議會某一院到兩院最后通過，平均要用257天；議員法案則平均要用378天。二是在1998－1999年度里，議會起草的文件材料有994種，共計44056頁。三是在這個年度召開的62次議會會議中，議員們向政府總理或者各部部長提出了719次正式質(zhì)詢，包括12514個書面問題和450個口頭問題；政府方面做了12172次回答。

    王曉民主編：《世界各國議會全書》，世界知識出版社2001年4月出版，第405頁。

    洪波著：《法國政治制度變遷——從大革命到第五共和國》，中國社會科學出版社1993年2月版，第154頁。

    法國議會的立法范圍包括：1法律規(guī)定有關(guān)下列事項的準則：公民權(quán)和給予公民行使公共自由的基本保障；為了國防對公民在人身和財產(chǎn)上所設(shè)定的負擔；國籍、人的身份和能力、婚姻制度、繼承和贈予；關(guān)于重罪和輕罪的確定以及對它們可以適用的刑罰；刑事訴訟程序；赦免；新的審判制度的創(chuàng)設(shè)和司法官的地位；各種性質(zhì)的賦稅基礎(chǔ)，稅率和征收方式；貨幣發(fā)行制度；議會兩院和地方議會的選舉制度；各種公立公益機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)；給予國家文職人員和軍職人員的基本保障；企業(yè)國有化以及轉(zhuǎn)為私營企業(yè)的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移；2.法律規(guī)定關(guān)于下列事項的基本原則：國防的總的組織；各地方單位的自主管理，職權(quán)范圍及其財源；教育；財產(chǎn)權(quán)、物權(quán)和民事、商事債務(wù)制度；勞動的權(quán)利、工會的權(quán)利和社會保障；3.根據(jù)組織法所規(guī)定的條件并且服從其保留規(guī)定，財政法確定國家的財政收入和支出；4.規(guī)劃法確定國家的經(jīng)濟和社會活動的目標。見王曉民主編：《世界各國議會全書》，世界知識出版社2001年1月出版，第404頁。

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    「日」佐功藤著，劉慶林等譯：《比較政治制度》，群眾出版社1984年12月版，第303頁。

    「英」伊夫·梅尼等主編，朱建軍等譯：《西歐國家中央與地方的關(guān)系》，春秋出版社1989年2月版，第84頁。最新資料又見董禮勝著：《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》，中國政法大學出版社2000年7月出版，第132頁。

    大區(qū)議會是依據(jù)1972年7月5日內(nèi)閣會議通過的、由當時的法國總統(tǒng)蓬皮杜簽署的第72－619號法令建立的。在管轄范圍上，每個大區(qū)至少轄3個省。

    參見王曉民主編《國外議會研究文叢》第一輯，華夏出版社2001年8月出版，第250－251頁。

    資料來源：董禮勝《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》，中國政法大學出版社2000年7月出版，第136－137頁。

    參見王曉民主編《國外議會研究文叢》第一輯，華夏出版社2001年8月出版，第251頁。

    資料來源：董禮勝《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》，中國政法大學出版社2000年7月出版，第137－138頁。

    資料來源：董禮勝《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》，中國政法大學出版社2000年7月出版，第138－139頁。

    薄貴利：《近現(xiàn)代地方政府比較》，光明日報出版社1988年5月版，第193頁。另見董禮勝《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》，中國政法大學出版社2000年7月出版，第140頁。

    曾廣載編著：《西方國家憲法和政府》，湖北教育出版社1989年3月版，第334－335頁。

    資料來源：董禮勝《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》，中國政法大學出版社2000年7月出版，第140－141頁。

    洪波著：《法國政治制度變遷——從大革命到第五共和國》，中國社會科學出版社1993年2月版，第232頁。

    李林

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