立法法對(duì)立法權(quán)限的配置

立法法對(duì)立法權(quán)限的配置 　　我國(guó)憲法在配置立法權(quán)限時(shí)，使用了幾個(gè)不同的范疇來(lái)表達(dá)。即全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，用“根據(jù)”原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限作了基本的界定；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權(quán)限。近二十年的實(shí)踐表明，這種劃分是比較科學(xué)的。

　　憲法頒布以來(lái)，我國(guó)正是依據(jù)這種劃分，開(kāi)展了卓有成效的立法工作。但是，立法實(shí)踐對(duì)立法權(quán)限的劃分也提出了一些問(wèn)題。立法法針對(duì)立法實(shí)踐中提出的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)的立法權(quán)限作了進(jìn)一步的劃分。

　　一、關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)有立法權(quán)

　　在以全國(guó)人大及其常委會(huì)為核心的多層次的立法體制中，立法權(quán)限的劃分實(shí)際上是兩個(gè)方面，一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的劃分；二是中央和地方立法權(quán)限的劃分。其中，確定全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，是整個(gè)立法權(quán)限劃分的一個(gè)核心問(wèn)題。因?yàn)槿珖?guó)人大及其常委會(huì)在整個(gè)立法體制中居于最高地位，它所制定的法律是其他各種法律規(guī)范的依據(jù)和基礎(chǔ)，同時(shí)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)其他各個(gè)層次的立法活動(dòng)享有監(jiān)督權(quán)。因此，只有確定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，才可能解決行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及其他立法的權(quán)限范圍問(wèn)題。全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限是十分廣泛的，凡是需要規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)，都可以進(jìn)行立法。因此，沒(méi)有必要也不可能將全國(guó)人大及其常委會(huì)的所有立法事項(xiàng)都列舉出來(lái)。但為了確保重大社會(huì)關(guān)系由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律調(diào)整，便于其他各個(gè)立法主體開(kāi)展立法工作，立法法根據(jù)我國(guó)的政治體制和實(shí)際情況，列舉了只能由法律規(guī)定的十個(gè)方面。確立這些事項(xiàng)為全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)有立法權(quán)，其主要考慮是：一是要有利于人民行使國(guó)家權(quán)利，重要的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由人民選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)行使；二是要有利于公民權(quán)利的保護(hù)，嚴(yán)格控制涉及公民基本權(quán)利的處罰和強(qiáng)制措施；三是要有利于維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一，社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，重要社會(huì)關(guān)系的調(diào)整要由法律規(guī)定；四是要有利于調(diào)動(dòng)其他各個(gè)立法主體的積極性，發(fā)揮各個(gè)立法層次的作用。

　　二、關(guān)于行政法規(guī)的權(quán)限范圍

　　憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。但對(duì)如何理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”，過(guò)去在理論界有兩種不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，除了憲法和法律明確規(guī)定可以由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院還可以根據(jù)憲法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)，只要不同憲法和法律相抵觸。職權(quán)也是制定行政法規(guī)的根據(jù)。這種觀點(diǎn)被稱(chēng)之為“職權(quán)說(shuō)”。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，“根據(jù)”是指憲法和法律明確規(guī)定國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，“根據(jù)”就是法律中的授權(quán)或者國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定中的授權(quán)。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是指在哪些事項(xiàng)上享有管理權(quán)，而不是指享有創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)力。這種觀點(diǎn)被稱(chēng)之為“依據(jù)說(shuō)”。兩種觀點(diǎn)分歧的焦點(diǎn)在于行政管理職權(quán)能否成為行政法規(guī)的制定依據(jù)。立法法對(duì)此爭(zhēng)論作了一個(gè)結(jié)論，明確了行政法規(guī)的調(diào)整范圍。第五十六條第二款規(guī)定，“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。這種劃分采取了折衷的辦法。因?yàn)閺膶?shí)際情況來(lái)看，”職權(quán)說(shuō)“的觀點(diǎn)失之過(guò)寬，把行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)不加分析，全部當(dāng)成行政立法的范圍，混淆了行政權(quán)和立法權(quán)的性質(zhì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不利于法制建設(shè)。而”依據(jù)說(shuō)“又失之過(guò)窄，不利于調(diào)動(dòng)行政立法的積極性，充分發(fā)揮行政立法的優(yōu)勢(shì)。行政立法的優(yōu)勢(shì)之一就是能及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，而這時(shí)往往沒(méi)有依據(jù)。如某些制定法律的條件不成熟、來(lái)不及制定法律或者需要通過(guò)制定行政法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)的具體行政管理事項(xiàng)，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)必須有授權(quán)或者法律依據(jù)才能制定行政法規(guī)，就有可能貽誤立法時(shí)機(jī)。因此，立法法將”根據(jù)“原則作了較寬的界定。

　　三、關(guān)于地方性法規(guī)的權(quán)限范圍

　　我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方，地方服從中央，地方?jīng)]有專(zhuān)有立法權(quán)。但是，我國(guó)地大人多，各地情況不同，必須調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性。因此，我國(guó)憲法規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。對(duì)于何謂不“抵觸”，在理論和實(shí)踐中有不同理解。有的意見(jiàn)認(rèn)為，抵觸就是同現(xiàn)有法律的直接沖突，不存在越權(quán)的問(wèn)題。有的意見(jiàn)認(rèn)為，除了同現(xiàn)有法律的直接沖突外，對(duì)應(yīng)由中央立法但中央尚未立法的事項(xiàng)進(jìn)行立法也屬于抵觸。其焦點(diǎn)在于是否包括越權(quán)。對(duì)此，立法法作了進(jìn)一步的規(guī)定。地方性法規(guī)可以規(guī)定的事項(xiàng)主要是以下三方面：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；（三）對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)有立法權(quán)之外的事項(xiàng)，國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。

　　四、關(guān)于行政規(guī)章

　　行政規(guī)章是特定的行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)制定、發(fā)布的關(guān)于某一方面行政管理工作的規(guī)范性文件的總稱(chēng)。包括部門(mén)規(guī)章（也稱(chēng)部委規(guī)章）和地方人民政府規(guī)章兩種。在法制實(shí)踐中，對(duì)于規(guī)章的爭(zhēng)議比較多。一是規(guī)章是否屬于法。立法法考慮到規(guī)章在行政管理中發(fā)揮了比較重要的作用，同時(shí)也有一些問(wèn)題需要規(guī)范，因而將規(guī)章納入到了立法法的調(diào)整范圍，確立了規(guī)章的立法地位。二是規(guī)章的制定主體，突出地表現(xiàn)在國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)可否制定規(guī)章。在國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，除部委之外，還有眾多的直屬機(jī)構(gòu)，如國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局等等。這些直屬機(jī)構(gòu)雖然不屬于部、委，但其行政執(zhí)法任務(wù)相當(dāng)重，有的甚至超過(guò)部委。為了履行行政執(zhí)法職能，這些直屬機(jī)構(gòu)制定了大量的規(guī)范性文件。對(duì)于它們制定的規(guī)范性文件，能否算規(guī)章，一直有著不同的看法。為了使制定規(guī)章的主體在法律上更為明確，立法法從我國(guó)行政管理工作的實(shí)際情況出發(fā)，明確了“具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)”享有規(guī)章制定權(quán)。三是規(guī)章的權(quán)限范圍，主要集中在規(guī)章是否可以設(shè)置處罰，這個(gè)問(wèn)題在行政處罰法中已經(jīng)得到解決。規(guī)章可以設(shè)置警告或者一定數(shù)量的罰款。再就是如何理解“根據(jù)”原則，其爭(zhēng)論與行政法規(guī)相似。立法法對(duì)此也作了規(guī)定：“部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)�！睘楸苊獠块T(mén)規(guī)章相互沖突打架，還規(guī)定：“涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門(mén)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定規(guī)章�！睂�(duì)于地方政府規(guī)章，規(guī)定其可以規(guī)定的事項(xiàng)為：“（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)�！�

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