立法法對立法權限的配置

立法法對立法權限的配置 　　我國憲法在配置立法權限時，使用了幾個不同的范疇來表達。即全國人大及其常委會行使國家立法權；國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，用“根據(jù)”原則對行政機關的立法權限作了基本的界定；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權限。近二十年的實踐表明，這種劃分是比較科學的。

　　憲法頒布以來，我國正是依據(jù)這種劃分，開展了卓有成效的立法工作。但是，立法實踐對立法權限的劃分也提出了一些問題。立法法針對立法實踐中提出的問題，對我國的立法權限作了進一步的劃分。

　　一、關于全國人大及其常委會的專有立法權

　　在以全國人大及其常委會為核心的多層次的立法體制中，立法權限的劃分實際上是兩個方面，一是國家權力機關和國家行政機關之間立法權限的劃分；二是中央和地方立法權限的劃分。其中，確定全國人大及其常委會的立法權限，是整個立法權限劃分的一個核心問題。因為全國人大及其常委會在整個立法體制中居于最高地位，它所制定的法律是其他各種法律規(guī)范的依據(jù)和基礎，同時全國人大及其常委會對其他各個層次的立法活動享有監(jiān)督權。因此，只有確定了全國人大及其常委會的立法權限，才可能解決行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及其他立法的權限范圍問題。全國人大及其常委會的立法權限是十分廣泛的，凡是需要規(guī)范調整的事項，都可以進行立法。因此，沒有必要也不可能將全國人大及其常委會的所有立法事項都列舉出來。但為了確保重大社會關系由全國人大及其常委會制定法律調整，便于其他各個立法主體開展立法工作，立法法根據(jù)我國的政治體制和實際情況，列舉了只能由法律規(guī)定的十個方面。確立這些事項為全國人大及其常委會的專有立法權，其主要考慮是：一是要有利于人民行使國家權利，重要的事項應當由人民選舉產生的權力機關行使；二是要有利于公民權利的保護，嚴格控制涉及公民基本權利的處罰和強制措施；三是要有利于維護國家的統(tǒng)一，國內市場的統(tǒng)一，社會主義法制的統(tǒng)一，重要社會關系的調整要由法律規(guī)定；四是要有利于調動其他各個立法主體的積極性，發(fā)揮各個立法層次的作用。

　　二、關于行政法規(guī)的權限范圍

　　憲法規(guī)定，國務院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。但對如何理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”，過去在理論界有兩種不同意見。一種意見認為，除了憲法和法律明確規(guī)定可以由國務院制定行政法規(guī)的事項外，國務院還可以根據(jù)憲法規(guī)定的職權制定行政法規(guī)，只要不同憲法和法律相抵觸。職權也是制定行政法規(guī)的根據(jù)。這種觀點被稱之為“職權說”。另一種意見認為，“根據(jù)”是指憲法和法律明確規(guī)定國務院可以制定行政法規(guī)的事項，“根據(jù)”就是法律中的授權或者國家權力機關的決議、決定中的授權。認為行政機關的職權是指在哪些事項上享有管理權，而不是指享有創(chuàng)制規(guī)范的權力。這種觀點被稱之為“依據(jù)說”。兩種觀點分歧的焦點在于行政管理職權能否成為行政法規(guī)的制定依據(jù)。立法法對此爭論作了一個結論，明確了行政法規(guī)的調整范圍。第五十六條第二款規(guī)定，“行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。這種劃分采取了折衷的辦法。因為從實際情況來看，”職權說“的觀點失之過寬，把行政機關的管理職權不加分析，全部當成行政立法的范圍，混淆了行政權和立法權的性質，從長遠來看并不利于法制建設。而”依據(jù)說“又失之過窄，不利于調動行政立法的積極性，充分發(fā)揮行政立法的優(yōu)勢。行政立法的優(yōu)勢之一就是能及時應對社會生活中出現(xiàn)的新情況和新問題，而這時往往沒有依據(jù)。如某些制定法律的條件不成熟、來不及制定法律或者需要通過制定行政法規(guī)積累經(jīng)驗的具體行政管理事項，如果過于強調必須有授權或者法律依據(jù)才能制定行政法規(guī)，就有可能貽誤立法時機。因此，立法法將”根據(jù)“原則作了較寬的界定。

　　三、關于地方性法規(guī)的權限范圍

　　我國是一個單一制國家，中央統(tǒng)一領導地方，地方服從中央，地方?jīng)]有專有立法權。但是，我國地大人多，各地情況不同，必須調動地方的積極性和主動性。因此，我國憲法規(guī)定，省級人大及其常委會，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人大常委會備案。對于何謂不“抵觸”，在理論和實踐中有不同理解。有的意見認為，抵觸就是同現(xiàn)有法律的直接沖突，不存在越權的問題。有的意見認為，除了同現(xiàn)有法律的直接沖突外，對應由中央立法但中央尚未立法的事項進行立法也屬于抵觸。其焦點在于是否包括越權。對此，立法法作了進一步的規(guī)定。地方性法規(guī)可以規(guī)定的事項主要是以下三方面：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項；（三）對于全國人大及其常委會專有立法權之外的事項，國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

　　四、關于行政規(guī)章

　　行政規(guī)章是特定的行政機關在其職權范圍內制定、發(fā)布的關于某一方面行政管理工作的規(guī)范性文件的總稱。包括部門規(guī)章（也稱部委規(guī)章）和地方人民政府規(guī)章兩種。在法制實踐中，對于規(guī)章的爭議比較多。一是規(guī)章是否屬于法。立法法考慮到規(guī)章在行政管理中發(fā)揮了比較重要的作用，同時也有一些問題需要規(guī)范，因而將規(guī)章納入到了立法法的調整范圍，確立了規(guī)章的立法地位。二是規(guī)章的制定主體，突出地表現(xiàn)在國務院的直屬機構可否制定規(guī)章。在國務院的機構設置上，除部委之外，還有眾多的直屬機構，如國家工商行政管理局、國家技術監(jiān)督局、海關總署、國家稅務總局等等。這些直屬機構雖然不屬于部、委，但其行政執(zhí)法任務相當重，有的甚至超過部委。為了履行行政執(zhí)法職能，這些直屬機構制定了大量的規(guī)范性文件。對于它們制定的規(guī)范性文件，能否算規(guī)章，一直有著不同的看法。為了使制定規(guī)章的主體在法律上更為明確，立法法從我國行政管理工作的實際情況出發(fā)，明確了“具有行政管理職能的直屬機構”享有規(guī)章制定權。三是規(guī)章的權限范圍，主要集中在規(guī)章是否可以設置處罰，這個問題在行政處罰法中已經(jīng)得到解決。規(guī)章可以設置警告或者一定數(shù)量的罰款。再就是如何理解“根據(jù)”原則，其爭論與行政法規(guī)相似。立法法對此也作了規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。”為避免部門規(guī)章相互沖突打架，還規(guī)定：“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章。”對于地方政府規(guī)章，規(guī)定其可以規(guī)定的事項為：“（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。”

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