關于專門委員會的產(chǎn)生、組成及職權問題的探討

關于專門委員會的產(chǎn)生、組成及職權問題的探討 　　加強專門委員會的制度建設，對完善人民代表大會制度具有重要意義。但是，由于法律以及地方性法規(guī)對專門委員會的地位、組成和職權等規(guī)定并不明確，因此實際上專門委員會的作用發(fā)揮得比較有限。我們運用比較法學的方法，對我國專門委員會的產(chǎn)生、組成以及職權等問題進行一些分析和探討，以期拋磚引玉。

　　一、專門委員會的產(chǎn)生

　　選舉是現(xiàn)代民主制度的基本要求，因此，各國議會專門委員會主要通過選舉產(chǎn)生，也有部分國家是實行任命、指派等方式。專門委員會的成員由議會在議員中選舉產(chǎn)生，這是由專門委員會的附屬性決定的，而且便于二者的工作銜接。我國的專門委員會是由代表大會在代表中選舉產(chǎn)生，這一點與西方議會是相同的。但是，由于代表大會的權力多數(shù)情況下是由其常設機構(gòu)常務委員會來行使，所以，常委會的委員比代表更象西方國家的議員，專門委員會在代表大會閉會期間也就成為其常委會的常設機構(gòu)。因此，就會產(chǎn)生是專門委員會的委員而不是常委會的委員的現(xiàn)象。依照法律規(guī)定，常委會委員不得兼任國家行政、審判和檢察機關的職務，但對專門委員會委員并無此規(guī)定。由于專門委員會同樣具有對 “一府兩院”進行監(jiān)督的權力，也應當對專門委員會的委員作出同樣的規(guī)定；而且，為了便于工作，在確定常委會委員和專門委員會委員的候選人時，應盡量實現(xiàn)重疊。

　　二、專門委員會的組成

　　專門委員會是專就某一方面問題而成立的議事機構(gòu)，因此，其成員應當具有相應的專業(yè)知識和議事能力。這條原則為各國議會所普遍認同，但是在多黨制國家，組成專門委員會首先考慮的是各黨派利益的劃分，其次才是專業(yè)分工的問題。而在我國不存在黨派利益紛爭的問題，所以，能夠比較好地貫徹這一原則。目前在專門委員會的組成問題上，應當解決好下面幾個問題：（1）處理好專職與兼職的關系。從各國議員的任職情況看，除實行內(nèi)閣責任制國家，允許內(nèi)閣成員擔任議員外，其他國家一般不允許議員兼任其他職務，這樣才能保證議員的公正性以及議員有充分的時間和精力從事議會活動。我國對此未作出明確的規(guī)定，應當通過立法規(guī)定專門委員會委員不得在“一府兩院”中擔任公職，也不得在公司等利益團體中任職，這除了有上述好處外，還可以提高委員的社會地位以及維護委員職位的嚴肅性。（2）從人員構(gòu)成上，應該保證每個委員會有一名法律專家和本專業(yè)的專家，這有助于保證委員會的議事和決策活動合法合理。（3）從人數(shù)上講，既不應太多，也不應太少。人數(shù)多了，就不便于開展活動，效率不高，人數(shù)少了，就失去了委員會的意義。就目前的情況看，地方人大專門委員會的人數(shù)應當在5至10人左右，具體人數(shù)要依照各委員會對口部門的多少以及工作的多少來定。

　　三、專門委員會的職權

　　各國立法機關專門委員會的職權在該國政治體制的制約下呈現(xiàn)出差異性�？傮w上看，可分為三種類型：一是在責任內(nèi)閣制國家，由于內(nèi)閣成員可以兼任議員，因此，專門委員會的職權就受政府支配并掌握在政府手中。二是在以美國為首的總統(tǒng)制國家，由于實行嚴格的三權分立，專門委員會就擁有較大的職權。如最近，美國眾院司法委員會就決定公開立檢察官斯塔爾關于克林頓性丑聞的報告，以及決定對是否彈劾總統(tǒng)進行調(diào)查。三是介于上述兩者之間，我國就屬于這種國家。從本質(zhì)上說，專門委員會職權的大小是由議會權力的大小決定的。如果后者的權力小或者是虛置的，很難想象前者會有什么實質(zhì)性的權力；如果后者在法律上的權力是巨大的，而不賦予前者一些實質(zhì)性的權力，后者巨大權力的實現(xiàn)同樣是不可想象的。所以，二者的權力應該有一種比較合理的平衡和協(xié)調(diào)。

　　從權力的種類上看，專門委員會一般擁有以下權力：

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　　提案權是專門委員會擁有的一項重要的實質(zhì)性的權力，它是作為權力團體的重要標志。許多國家的法律都賦予專門委員會在議會里的提案權。我國的全國人大組織法和地方組織法也都規(guī)定專門委員會可以向代表大會及其常委會提出屬于各自職權范圍內(nèi)議案的權力。目前我國專門委員會提案權方面存在的問題有：（1）法律規(guī)定，在行使此項權力時必須經(jīng)大會主席團或者常委會主任會議“決定”。我們認為這里的“決定”不僅僅是一種程序，而是對專門委員會行使提案權的一種限制。提案權僅僅是一種表達愿望的權力，如果對一個權力團體的這種權力也進行限制，是不合理的，應當予以取消。（2）從提案權的內(nèi)容看，法律規(guī)定專門委員會可以向代表大會及其常委會提出各自職權范圍內(nèi)與本委員會有關的議案，但在具體規(guī)定質(zhì)詢案以及罷免案時，并沒有賦予專門委員會有提出這兩種議案的權力，法律是不是認為這兩種議案與專門委員會無關？實際上，這兩種提案權都屬于監(jiān)督權的范疇，賦予專門委員會這樣的監(jiān)督權是完善人大監(jiān)督制度的重要方面。而且，在目前的實踐中，委員會都可以自行組織執(zhí)法檢查。針對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問題，提出質(zhì)詢案或罷免案，不僅與本委員會有關，而且也是強化執(zhí)法檢查效果的重要保證。（3）提出立法案是專門委員會的一項重要職權，也是發(fā)揮常委會在立法中的主導作用的重要方面。但目前立法案主要由政府提出，使得常委會在立法中處于比較被動的地位，而且也使法規(guī)草案難以擺脫部門利益的束縛，因此，專門委員會應該加強這項工作，充實立法力量，積極主動地提出立法議案，特別是對那些涉及部門較多或與人民利益密切相關的法規(guī)。

　　（二）審議權。

　　審議權是專門委員會的一項主要職權，它是指專門委員會依照法律規(guī)定或者代表大會或常委會的委托，對向代表大會或常委會提出的議案先行審議，提出審議意見，供代表大會或常委會參考。專門委員會的審議主要是初步審議，議而不決。但在有些國家，如美國、日本和德國，審議權往往附帶有擱置權（對議案不采取任何措施，等于否決）、修改權和否決權，這是由專門委員會擁有比較大的權力所決定的。我們認為，提案權僅僅是一種表達愿望的權力，如果在這種愿望到達權力機關之前就被阻截或修改，是有違民主原則的，也客觀上導致議會的權力被專門委員會所瓜分。在我國，專門委員會的審權雖然沒有決定性，但對常委會的審議活動往往會有較大的影響，常委會一般比較尊重專門委員會的意見。但是目前這種審議活動仍然存在一些問題：（1）政府提出議案的時間通常與常委會審議的時間相隔不長，因此，專門委員會的先期審議的時間就非常有限，難以做到深入細致，更難以進行調(diào)查研究，使審議顯得比較倉促，審議的質(zhì)量沒有保證。應當協(xié)調(diào)好上述時間的間隔，保證專門委員會有充裕的時間進行審議。（2）審議的質(zhì)量有待于進一步提高。有的委員會在常委會一審前的審議簡單粗糙，參考意義不大，這除了上述時間上的原因外，與對委員會審議的重要性認識不夠，以及把握不住重點等也有直接關系。我們認為，專門委員會在一審時，應主要從這幾個方面著手：一是立法是否必要，是否屬重復立法；二是草案規(guī)定的內(nèi)容是否超越本級人大的職權，是否與上位法相抵觸；三是規(guī)定的主要內(nèi)容是否妥當，涉及的矛盾是否協(xié)調(diào)好；四是在結(jié)構(gòu)上是否需要大的調(diào)整等，至于草案條文、用語等比較小的問題可以在常委會分組或聯(lián)組會議上提出。

　　（三）監(jiān)督權。

　　立法與監(jiān)督是立法機關的兩項主要職權。在以美國為首的三權分立的國家，專門委員會往往擁有一些實質(zhì)性的監(jiān)督權力，如可以通過聽證、質(zhì)詢等方式對政府的財政、人事、外交等事務進行監(jiān)督；而且許多國家的專門委員會可以獨立地對政府的活動進行調(diào)查監(jiān)督。我國的專門委員會的監(jiān)督權不具有獨立性，而且范圍比較窄，這是我國專門委員會制度一個缺陷。在代表大會及其常委會會議的會期短的情況下，其監(jiān)督職能的實現(xiàn)往往要依靠專門委員會來進行，如果后者不享有相對獨立的較為實質(zhì)性的權力，這種監(jiān)督職能的實現(xiàn)也是比較困難的。我們可以通過監(jiān)督權的種類來對此問題進行分析：（1）質(zhì)詢監(jiān)督權，指接受代表大會主席團或常委會交付的質(zhì)詢案，聽取對該質(zhì)詢案的答復，必要的時候可以向主席團或常委會報告。這里還應該規(guī)定如果專門委員會對答復不滿意的，可以要求再次答復或向主席團或常委會報告。另外，我們認為，專門委員會還應當有提出質(zhì)詢案的權力，理由如前文所述。（2）立法監(jiān)督權，全國人大組織法和一些地方性監(jiān)督法規(guī)，都只規(guī)定專門委員會可以對常委會或常委會主任會議交付的被認為是與上位法相抵觸或不適當?shù)囊?guī)范性文件進行審議，提出審議報告，并沒有規(guī)定可以要求有關部門撤銷或提出撤銷議案，這種監(jiān)督權既是被動的又是不完整的。實際上，賦予專門委員會以對有關部門或下級權力機關的違法或不適當?shù)囊?guī)范性文件要求撤銷和提出撤銷的議案的權力，既可以加強常委會的監(jiān)督職能，又不至于使常委會的權力被專門委員會瓜分，因為最終的決定權并不在專門委員會。（3）執(zhí)法監(jiān)督權，專門委員會的執(zhí)法監(jiān)督包括兩種形式：一是對政府及其所屬部門執(zhí)行特定法律、法規(guī)、決定、決議的情況進行檢查，根據(jù)檢查的結(jié)果，肯定成績，指出不足，要求有關部門限期改正，并報結(jié)果；二是受理公民、法人和其他組織對行政或司法機關執(zhí)法活動的投訴，要求有關機關負責答復或處理，重大問題可向主任會議報告。對于前者，許多地方性監(jiān)督法規(guī)多作了明確規(guī)定；而對于后者，由于常委會內(nèi)部往往設有信訪機構(gòu)，所以，一般規(guī)定對社會投訴由信訪機構(gòu)統(tǒng)一處理。我們認為在工作程序上可以這樣規(guī)定，但法律法規(guī)應當賦予專門委員會這種職權，即對社會投訴，可以直接要求有關部門（按對口）進行處理，對重大問題可以進行調(diào)查（或經(jīng)主任會議同意），向主任會議或常委會報告調(diào)查結(jié)果，或者向常委會提出質(zhì)詢案，甚至罷免案，這是加強專門委員會監(jiān)督職能的一個重要方面。（4）工作監(jiān)督權。專門委員會對政府部門和司法機關工作的監(jiān)督也包括兩個方面：一是聽取工作報告，二是對綜合性的或?qū)ｍ椀墓ぷ鬟M行檢查。對報告所涉及的或檢查中發(fā)現(xiàn)的違法或其他問題，可以要求有關機關限期改進，重大問題可向主任會議或常委會報告。（5）調(diào)查權，在我國，一般把調(diào)查與研究放在一起，主要把它作為專門委員會的一種工作方法，很少把它當作一種重要的權力。在西方國家，調(diào)查權是專門委員會的一項重要權力，委員會可以自主就政府機關的特定活動進行調(diào)查，而后就調(diào)查的結(jié)果采取相應的措施，或者是將調(diào)查結(jié)果向社會公布。這種調(diào)查權往往具有較大的威懾力，而且比較主動。它類似我國的特定問題調(diào)查委員會，在程序上不如前者嚴格，但又比較靈活主動。我國法律法規(guī)在賦予常委會可以組成特定問題調(diào)查委員會權力的同時，應當賦予專門委員會這種調(diào)查權，同時可以給予一定的限制，如在就調(diào)查結(jié)果采取措施或?qū)⒄{(diào)查結(jié)果向社會公布之前，須經(jīng)主任會議同意。

　　總之，加強專門委員會的制度建設，是完善人民代表大會制度的一個重要方面，賦予專門委員會一些實質(zhì)性的相對獨立性的權力是加強常委會的立法和監(jiān)督職能的重要步驟，應逐步以法律法規(guī)形式對專門委員會的組成、職權等問題加以強化和固定。

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