制定《行政程序法》應正確處理的幾對關系

制定《行政程序法》應正確處理的幾對關系 　　摘  要：制定《行政程序法》是建設法治國家、法治政府的一項基礎工程。要設計和實施這一工程必然要涉及多方面、多層次的各種各樣的問題，要處理多方面、多層次的各種各樣的關系，其中最重要的，影響乃至決定該法性質(zhì)、功能、作用和調(diào)整范圍的問題主要有八項：（一）統(tǒng)一法典與單行法的關系；（二）程序法與實體法的關系；（三）規(guī)范具體行政行為與規(guī)范抽象行政行為的關系；（四）規(guī)范外部行政行為與規(guī)范內(nèi)部行政行為的關系；（五）規(guī)范行政行為與規(guī)范行政救濟行為的關系；（六）規(guī)范權力性行政行為與規(guī)范非權力性行政行為的關系；（七）規(guī)范國家公權力行為與規(guī)范社會公權力行為的關系；（八）規(guī)范行政機關公權力行為與規(guī)范其他國家機關公權力行為的關系（本文就如何正確處理此八項關系，闡述了文章作者的基本觀點、主張及其理由和根據(jù)）。

　　關鍵詞：行政程序法、行政程序、行政行為、公權力

　　一、行政程序統(tǒng)一法典與行政程序單行法的關系

　　我們目前正在草擬的《行政程序法》1是行政程序的基本法，是行政程序的統(tǒng)一法典。此前，我們已經(jīng)制定了多部行政程序單行法（法律和行政法規(guī)），如《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等，除了專門的行政程序單行法外，我們還在許多行政管理單行法中或多或少地規(guī)定了某些相應的行政程序（盡管很不完善），如《治安管理處罰條例》、《行政監(jiān)察法》、《價格法》、《城市房屋拆遷條例》、《土地管理法》2等。這樣，下述問題就不可避免地擺在了我們面前：

　　我們還有沒有必要制定統(tǒng)一的行政程序法典？

　　如有必要，統(tǒng)一的行政程序法典制定出來后，行政程序單行法和行政管理單行法中規(guī)定的行政程序是不是應該廢止？

　　如二者都有必要存在，如何處理二者之間的關系，是統(tǒng)一法典優(yōu)于單行法還是單行法優(yōu)于統(tǒng)一法典？單行法與統(tǒng)一法典的關系是適用特別法優(yōu)于普通法的原則，還是適用新法優(yōu)于舊法（視單行法制定于統(tǒng)一法典之前還是之后）的原則3，抑或是適用基本法優(yōu)于一般法（視統(tǒng)一法典為基本法，單行法為一般法）的原則？

　　首先，我們來討論有沒有必要制定統(tǒng)一的行政程序法典。

　　在法治健全或比較健全的國家或地區(qū)，通常都有比較完善的行政程序法。但不同國家、不同地區(qū)的行政程序法的模式很不相同：有的制定統(tǒng)一的行政程序法典，有的不制定統(tǒng)一的行政程序法典，而依不同行政領域、不同行政事務制定數(shù)量眾多的單行程序法律、法規(guī)4；在制定統(tǒng)一行政程序法典的國家、地區(qū)，其行政程序法典有的大而全，內(nèi)容包括行政立法（抽象行政行為）程序、行政處理（具體行政行為）程序、行政裁決程序、行政救濟程序等，甚至包括行政組織法、行政行為法等實體法的有關內(nèi)容，有的則調(diào)整范圍相對較窄，內(nèi)容相當簡要，通常只包括具體行政行為程序而不包括抽象行政行為程序，只包括外部行政行為程序而不包括內(nèi)部行政行為程序，只包括行政主體行使職權程序（即事前、事中程序）而不包括行政救濟程序（即事后程序），只規(guī)定純程序問題而不規(guī)定任何實體問題5.

　　我國已經(jīng)通過憲法確立了依法治國，建設社會主義法治國家的目標。國務院為此發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了在十年內(nèi)基本實現(xiàn)建設法治政府的目標。建設法治國家和建設法治政府都要求健全和完善行政程序法，以法定程序控制公權力的行使。但怎樣健全和完善行政程序法？我們面臨著立法模式選擇：是采用現(xiàn)行模式，一個一個分別制定單行法而不再制定統(tǒng)一的行政程序法典，還是在現(xiàn)有單行法的基礎上再制定統(tǒng)一的行政程序法典？筆者主張在現(xiàn)有單行法的基礎上再制定統(tǒng)一的行政程序法典。因為統(tǒng)一行政程序法典有純單行法所不可能具有的下述優(yōu)勢：其一，有利于保障行政程序法制的統(tǒng)一，以避免分別單行立法可能導致的法律間的相互不一致、相互矛盾、相互沖突，以及由這種相互不一致、矛盾、沖突而引起的對行政相對人的不公正：相同情況，不同對待或不同情況，相同對待；其二，有利于行政程序法制的系統(tǒng)化，以避免分別制定單行法必然導致的法制在一定時期內(nèi)的殘缺、漏洞（在某些領域、某些事項上有法可依，在其他相關領域、相關事項上卻無法可循），以及由這種法制殘缺、法制漏洞引起的執(zhí)法主體的濫用權力和腐��；其三，有利于立法成本的節(jié)約，以避免單獨分別立法（在很多方面，很大程度上是重復立法，因為大量行政行為的程序是相同，或者基本相同的，如告知、聽取相對人陳述、申辯、回避、授權、委托等）導致人力、物力、財力的大量浪費；其四，有利于國人，特別是公職人員程序法意識的提高。制定一部統(tǒng)一的行政程序法典不僅可為政府，為所有行政主體實施公法行為提供統(tǒng)一的、規(guī)范化的、標準的“操作規(guī)則”，以防止濫權和腐敗，同時也將為全體國人提供一部系統(tǒng)的行政法治教材，全體國人可從中受到較系統(tǒng)、較深入的現(xiàn)代行政法治教育，顯然，這種教育功能是各別的單行法難以企及的。

　　其次，統(tǒng)一的行政程序法典制定出來后，行政程序單行法， 如《行政處罰法》、《行政許可法》和行政管理單行法中規(guī)定的行政程序，如《土地管理法》、《藥品管理法》、《城市房屋拆遷條例》等法律、法規(guī)中規(guī)定的行政程序，是不是應該廢止呢？筆者認為，這應該視不同的具體情況而定：其一，統(tǒng)一的行政程序法典制定出來后，以前制定的行政程序單行法和行政管理單行法中規(guī)定的行政程序如與統(tǒng)一的行政程序法典規(guī)定的行政程序相抵觸，除非統(tǒng)一的行政程序法典有保留性規(guī)定，該行政程序應該廢止；其二，統(tǒng)一的行政程序法典制定出來后，以前制定的行政程序單行法和行政管理單行法中規(guī)定的行政程序如為統(tǒng)一的行政程序法典所未規(guī)定者，如此種程序不違反統(tǒng)一的行政程序法典的基本原則，應予保留，因為統(tǒng)一的行政程序法典只規(guī)定各種不同行政行為的共同的和一般的行政程序，對于特定行政行為的特別程序，還需要通過行政程序單行法和行政管理單行法專門規(guī)定；其三，統(tǒng)一的行政程序法典制定出來后，新制定的行政程序單行法和行政管理單行法對于統(tǒng)一的行政程序法典已規(guī)定的關于各種不同行政行為的共同行政程序一般不得變更（具有特別理由需要變更者，需在立法說明中闡述此種理由），但可補充規(guī)定相應特定行政行為的特別程序。

　　此外，在統(tǒng)一行政程序法典和單行行政程序法同時存在的情況下，二者如發(fā)生沖突，效力如何確定？是統(tǒng)一法典優(yōu)于單行法還是單行法優(yōu)于統(tǒng)一法典？單行法與統(tǒng)一法典的關系是適用特別法優(yōu)于普通法的原則，還是適用新法優(yōu)于舊法的原則，抑或是適用基本法優(yōu)于一般法的原則？筆者認為，這也應該視不同情況對待：其一，在一般情況下，統(tǒng)一法典應視為行政程序的基本法，其效力應優(yōu)于作為行政程序一般法的單行法；其二，單行法補充規(guī)定統(tǒng)一法典中未規(guī)定的相應特定行政行為的特別程序，此種程序當然是必要的和有效的；其三，新制定的單行法如因特別需要，對統(tǒng)一的行政程序法典已規(guī)定的一般行政程序作出了某種變更規(guī)定，則應在相應的特定行政領域適用新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原則，即相應單行法的規(guī)定優(yōu)于統(tǒng)一法典的規(guī)定。

　　二、行政程序法與行政實體法的關系

　　目前我國學界和實務界的大多數(shù)人對于應制定統(tǒng)一行政程序法典已基本達成共識，并已開始草擬《行政程序法》試擬稿。但對于該法調(diào)整的范圍和應包括的內(nèi)容卻存在著較大，甚至是很大的爭議，特別是對該法應不應該包括行政實體法的有關內(nèi)容，如行政法實體的有關基本原則和規(guī)范？學界和實務界都還存在不同的主張和看法。有人認為，程序法規(guī)定實體內(nèi)容名實不符，不倫不類。行政程度法只應規(guī)定行政程序規(guī)范，行政實體規(guī)范應在行政實體法，即行政管理法中規(guī)定6.筆者認為，在統(tǒng)一的行政程序法典中規(guī)定行政法實體法的有關基本原則和規(guī)范不僅很有必要，且不如此即難以實現(xiàn)我國行政程序立法的基本目標。之所以如此，理由有三：其一，行政法由于調(diào)整范圍廣泛，各類行政法律關系差別很大，故在實體規(guī)范上很難制定或編纂成統(tǒng)一法典。但是行政法的有關基本原則，如依法行政原則、比例原則、誠信和信賴保護原則等，以及行政法的一般（普遍性的）實體規(guī)范，如關于行政行為的效力、成立、生效、合法的條件、撤銷、無效、廢止的條件和法律后果等規(guī)范，均普遍適用于各領域的各類行政行為。為使這些原則、規(guī)范在所有行政領域和所有行政行為中得到遵循，在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的；其二，行政法的上述實體基本原則與程序基本原則，如公開原則、參與原則、回避原則、聽取相對人意見原則、不單方接觸原則、職能分離原則等，是緊密聯(lián)系的，行政行為的一般實體規(guī)范，如關于行政行為效力、生效、失效的條件、法律后果等的規(guī)范，與行政行為的開始、進行、終止等程序規(guī)則是緊密聯(lián)系的，將此二者規(guī)定在一起顯然有利于對行政行為的統(tǒng)一規(guī)范。如將二者分割，將那些具有實體性的基本原則、規(guī)則分散規(guī)定于各種不同的單行法中，其對行政行為規(guī)范的效果肯定要差很多；其三，現(xiàn)代行政程序立法，在行政程序法典中規(guī)定有關行政實體規(guī)范已成為一種發(fā)展趨勢，如德國、荷蘭、西班牙、葡萄牙、日本、韓國、我國的臺灣、澳門地區(qū)，均在行政程序法典中規(guī)定了相關的實體問題。許多名稱叫《行政程序法》的行政程序法典實質(zhì)上不僅是行政程序的統(tǒng)一法典，而且是行政實體基本法的法典，也許叫《行政法通則》或《行政法典》更合適，叫《行政程序法》只是習慣而已。

　　三、規(guī)范具體行政行為與規(guī)范抽象行政行為的關系

　　《行政程序法》是否應同時規(guī)范具體行政行為和抽象行政行為，各國有不同的模式：美國《行政程序法》主要有三部分：一為制定規(guī)章（抽象行政行為）程序；二為行政裁決（具體行政行為）程序；三為司法審查（相當于我國的行政訴訟）程序。德國《行政程序法》主要規(guī)定行政行為（相當于我國的具體行政行為）、行政合同和行政救濟（主要指行政訴訟）的程序，而沒有規(guī)定規(guī)章制定一類抽象行政行為的程序。日本《行政程序法》主要規(guī)定行政處分（應申請的處分和不利益處分，相當于我國的具體行政行為），以及行政指導的程序，也沒有規(guī)定規(guī)章制定一類抽象行政行為的程序。葡萄牙等一些歐洲國家的《行政程序法》則既規(guī)定行政處分（相當于我國的具體行政行為）程序，又規(guī)定規(guī)章制定、計劃制定等抽象行政行為的程序，還規(guī)定了行政合同、行政指導及行政復議等的行政程序。我國臺灣、澳門地區(qū)的《行政程序法》亦采取此種模式7.

　　我們現(xiàn)在制定《行政程序法》應采取什么模式，要不要規(guī)定抽象行政行為的程序。在我國，抽象行政行為包括行政立法行為（制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為）與發(fā)布其他規(guī)范性文件的行為。對于行政立法行為，我國現(xiàn)已有《立法法》和國務院發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》對其程序作了較詳細的規(guī)定8；而對于行政機關發(fā)布其他規(guī)范性文件的行為（這類行為在數(shù)量上大大超過行政立法行為），目前尚無統(tǒng)一的法律或法規(guī)加以規(guī)范。對此，行政程序法典應如何處理，立法者可以有四種選擇：其一，在統(tǒng)一程序法典里不規(guī)定任何抽象行政行為程序，行政立法仍適用現(xiàn)行法律，法規(guī)規(guī)定的程序，發(fā)布其他規(guī)范性文件行為則另制定專門單行程序法規(guī)范；其二，在統(tǒng)一程序法典里不規(guī)定行政立法程序，行政立法仍適用現(xiàn)行法律，法規(guī)規(guī)定的程序，但對現(xiàn)在仍無程序法規(guī)范的發(fā)布其他規(guī)范性文件的行為則設專節(jié)予以規(guī)定；其三，在行政程序法典里對抽象行政行為程序予以統(tǒng)一規(guī)范，現(xiàn)行法律，法規(guī)規(guī)定的程序可繼續(xù)適用的，在法典里予以重新規(guī)定；現(xiàn)行法律，法規(guī)規(guī)定的程序不宜繼續(xù)適用的或現(xiàn)行法律，法規(guī)沒有規(guī)定而應該規(guī)定的程序，法典對之作出新的規(guī)定，今后抽象行政行為的程序一律以法典為準；其四，在行政程序法典里對抽象行政行為程序予以統(tǒng)一規(guī)范，但現(xiàn)行法律，法規(guī)規(guī)定的行政立法程序可繼續(xù)適用，行政立法既遵守統(tǒng)一程序法典規(guī)定的抽象行政行為程序的一般原則，又遵守《立法法》和兩個行政法規(guī)規(guī)定的行政立法具體程序規(guī)則，至于對現(xiàn)行法律、法規(guī)尚未規(guī)范的發(fā)布其他規(guī)范性文件的行為，法典則應予以較具體的規(guī)定。筆者主張最后一種，即第四種方案，因為這樣做既有利于保障法制統(tǒng)一，又不致使行政程序法典過于龐大，還有利于保障現(xiàn)行法制的一定的穩(wěn)定性。

　　四、規(guī)范外部行政行為與規(guī)范內(nèi)部行政行為的關系

　　許多學者認為，行政法是調(diào)整行政主體與行政相對人關系，即外部行政關系的法律規(guī)范系統(tǒng)，故行政程序法只調(diào)整、規(guī)范外部行政行為的程序，而不調(diào)整、規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序9.但是，我們考察國外、境外的行政程序法律文件，發(fā)現(xiàn)實際情況并非如此，不要說大多數(shù)國家和地區(qū)存在著調(diào)整和規(guī)范內(nèi)部行政行為程序的單行法律、法規(guī)，就是一些國家和地區(qū)的行政程序法典，同樣也有規(guī)定內(nèi)部行政行為程序內(nèi)容的，如奧地利、意大利、西班牙、葡萄牙等10.筆者主張我國現(xiàn)在正制定的《行政程序法》在規(guī)范外部行政行為程序的同時，應適當規(guī)范（當然不是全面規(guī)范）內(nèi)部行政行為的程序。之所以作此主張，理由如次：其一，有些內(nèi)部行政行為雖然不直接影響行政相對人的權益，但間接影響其權益，有時甚至影響甚巨，如授權、委托、代理、公務協(xié)助等。因此，《行政程序法》對這類內(nèi)部行政行為應與外部行政行為一道規(guī)范；其二，有些內(nèi)部行政行為雖然不影響行政相對人的權益，但對公務員或其他公職人員的權益影響甚巨，如行政處分，包括對其人身權、財產(chǎn)權進行一定限制，以及開除公職等，對這類內(nèi)部行政行為，《行政程序法》應規(guī)定最低限度的程序制約，如要求遵守正當程序原則等；其三，內(nèi)外行政程序有時很難區(qū)分，如審批許可程序，在同一個行政行為中，可能內(nèi)外程序交織，行政程序法對之規(guī)范，自然應統(tǒng)一規(guī)范，而不應（實際也不可能）對二者加以區(qū)分，只規(guī)定純外部程序而不規(guī)定內(nèi)部程序。例如，審批時限對于審批機構(gòu)來說可能只是一個內(nèi)部程序，但對于與相對人的關系來說，無疑又是一個外部程序。當然，在很多情況下，內(nèi)外行政行為還是可以區(qū)分和應該區(qū)分的。《行政程序法》自然主要應規(guī)范外部行政行為的程序，對于內(nèi)部行政行為的程序，主要應由專門的內(nèi)部行政法律文件規(guī)范。

　　五、規(guī)范行政行為與規(guī)范行政救濟行為的關系

　　行政救濟程序既是法定行政程序?qū)崿F(xiàn)的保障，也可認為是行政程序本身，是行政行為的后續(xù)程序。但行政救濟程序?qū)τ谛姓�行為實施程序畢竟有相對獨立性，因此，行政程序法典不一定必然�?guī)定行政救濟程序。也就是說，行政救濟程序既可以規(guī)定在統(tǒng)一的行政程序法典中，也可以以單行法獨立存在于統(tǒng)一的行政程序法典之外。國外、境外的《行政程序法》對行政救濟程序有不同的處理方式，許多國家在《行政程序法》中只規(guī)定行政行為實施程序而不規(guī)定行政救濟程序11；有的國家或地區(qū)雖規(guī)定行政救濟程序，但只規(guī)定行政救濟程序中的行政復議（訴愿）程序，而不規(guī)定行政訴訟和行政賠償程序，如葡萄牙、瑞士、奧地利、西班牙和我國澳門地區(qū)等。不過，也有的國家同時規(guī)定行政復議和行政訴訟程序，如荷蘭；有的則只規(guī)定行政訴訟（司法審查）程序而未規(guī)定行政復議程序，如美國12.

　　我國現(xiàn)在正草擬的《行政程序法》對行政救濟程序的處理應采取哪種模式？筆者認為，我國行政程序立法可采取一種折衷的模式：即在統(tǒng)一法典里對行政救濟程序只作原則的規(guī)定，具體運作規(guī)則則由單行法規(guī)定。采取這種模式理由有三：其一，我國已經(jīng)就行政復議、行政訴訟、行政賠償（國家賠償）制定了單行法，沒有必要把這些法律規(guī)范都收入《行政程序法》，使《行政程序法》過于龐大；其二，現(xiàn)行行政救濟法有些規(guī)定不合理，不利于保護相對人合法權益，如行政復議、行政訴訟受案范圍過窄，行政賠償標準過低等，《行政程序法》對行政救濟做一些原則規(guī)定，可以促使現(xiàn)行行政救濟法的修改；其三，《行政程序法》對行政救濟做出統(tǒng)一的原則性規(guī)定，有利于行政救濟制度（行政復議制度、行政訴訟制度、行政賠償?shù)龋┲贫鹊慕y(tǒng)一，以避免單行法的相互矛盾和沖突。

　　六、規(guī)范權力性行政行為與規(guī)范非權力性行政行為的關系

　　上世紀六十年代以前，各國《行政程序法》通常僅以權力性行政行為13（如行政命令、行政許可、行政征收、行政強制、行政處罰等）為調(diào)整對象，對于非權力性行政行為14（如行政指導、行政合同、行政給付等）一般不納入其調(diào)整范圍。但是，自上世紀六十年代以后，許多國家和地區(qū)開始將非權力性行政行為也納入《行政程序法》的調(diào)整范圍，如德國、葡萄牙、日本、韓國、我國臺灣和澳門地區(qū)�，F(xiàn)在，《行政程序法》調(diào)整非權力性行政行為已經(jīng)成為各國行政程序立法的發(fā)展趨勢。之所以如此，一是因為非權力行政行為在現(xiàn)代行政領域具有了越來越重要的地位，行政機關因應現(xiàn)代民主發(fā)展的潮流，越來越多地運用非權力性手段管理社會經(jīng)濟事務；二是因為非權力性行政行為雖然不具有權力性行政行為那樣明顯和直接的強制性，但它同樣可能影響行政相對人的權益，如果沒有法定程序的規(guī)范和制約，同樣可能侵犯，甚至嚴重侵犯行政相對人的合法權益。就行政指導而言，相對人雖然不具有必須服從的義務，但有兩個因素使相對人對行政指導在很多時候幾乎只得選擇照辦：一是政府的公信力――人們相信政府，認為政府說的不會錯，至少不會騙他們、害他們；二是政府的各種激勵和抑制手段――按政府指導的去做，可以得到各種好處，如減免稅、優(yōu)惠貸款、補貼，等等，不按政府指導的去做，可能在很多地方會失去政府的優(yōu)惠，甚至被“穿小鞋”。就行政合同而言，相對人與政府簽訂合同雖然是自愿的，雙方地位平等，但在履行合同過程中，雙方卻存在不平等，一方對另一方具有強制的可能，如政府對相對人強制檢查，采取行政強制措施和實施行政處罰，以及政府可單方面變更和解除合同（盡管這必須出于“公共利益”的需要和給予相對人補償）等。至于行政給付，如撫恤金、救濟金、“低�！钡�，雖不具有強制性，但這些行為直接涉及相對人的生存權，《行政程序法》對其程序加以調(diào)整、規(guī)范，其重要意義更是顯而易見的。

　　由于非權力性行政行為在現(xiàn)代社會，在民主化、市場化的條件下，具有了越來越重要的地位和作用，由于以行政程序法統(tǒng)一規(guī)范非權力性行政行為是現(xiàn)代行政程序立法的趨勢，因此，筆者認為，在我國現(xiàn)在正草擬的《行政程序法》中有必要設專章規(guī)定非權力性行政行為的程序。之所以要設專章規(guī)定，是因為非權力性行政行為有不同于權力性行政行為的許多特殊性，很多問題難于對之作統(tǒng)一規(guī)范。之所以要在《行政程序法》中統(tǒng)一規(guī)范而不單獨立法規(guī)范這些行為，是因為我國立法機關在短時間內(nèi)難于對這些非權力性行政行為（行政指導、行政合同、行政給付等）單獨立法，而目前我國對這些行為的規(guī)范又具有現(xiàn)實的迫切性。

　　七、規(guī)范國家公權力行為與規(guī)范社會公權力行為的關系

　　在現(xiàn)代社會，除行政機關實施公法行為（國家公權力行為）以外，大量的非行政機關組織也實施各種公法行為（社會公權力行為）。如我國村民委員會、居民委員會等基層群眾自治性組織對村民、居民實施的有關管理性行為；律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會對其成員實施的紀律制裁行為；公立學校對學生實施的紀律處分行為；法律、法規(guī)授權的組織和行政機關委托的組織實施的各種具體行政行為，等等15.這些社會公權力行為要不要受行政程序法拘束，《行政程序法》要不要對這些公權力行為進行調(diào)整，學界和實務界對之均有不同意見。對于法律、法規(guī)授權的組織和行政機關委托的組織實施的行政行為，現(xiàn)行法律是將之作為行政機關的行為對待的，人們一般認為應適用與行政機關適用的同樣的行政程序。至于對其他社會公權力組織或私法組織實施的公法行為（如供應水、電、氣的企業(yè)決定對部分消費者斷水、斷電、斷氣的行為），很多人則認為不應適應行政程序法，這些組織的行為不應受統(tǒng)一的行政程序法拘束，而只應受相應組織的內(nèi)部章程、規(guī)則（如村規(guī)民約、協(xié)會章程、學校及公用事業(yè)企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度等）規(guī)范。這種意見雖然有一定道理，但不完全符合現(xiàn)代法治的理念和人權保障的要求。根據(jù)現(xiàn)代法治的理念和人權保障的要求，非行政機關的組織（既可以是社會公權力組織，還可以私法組織）實施公法行為，雖然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的規(guī)則，但要滿足最低限度的正當程序要求，如自己不做自己的法官（實行回避制度）；對組織成員做出不利行為要事先告知相對人，向相對人說明理由，聽取相對人的陳述和申辯；做出嚴重影響相對人權益的行為要為之提供聽證的機會，并事后給相對人提供救濟途徑等。筆者認為，對于這些最低限度的正當程序，我們現(xiàn)在正草擬的《行政程序法》應作出規(guī)定，社會公權力組織在實施公法行為時應予遵循。相對人對社會公權力組織在實施公法行為時違反最低限度的正當程序，可提起行政訴訟。法院對社會公權力組織實施的內(nèi)部自治行為不加干預，但對其在實施公法行為時是否遵守最低限度的正當程序可進行司法審查，并向相對人提供救濟。

　　八、規(guī)范行政機關公權力行為與規(guī)范其他國家機關公權力行為的關系

　　行政程序法主要是規(guī)范國家公權力行為實施程序的法。盡管行政程序法也規(guī)范社會公權力行為的實施程序，但規(guī)范社會公權力行為程序畢竟不是行政程序法的最主要任務。然而，行政程序法是否規(guī)范所有國家公權力行為16呢？如果不是，行政程序法對國家公權力行為的規(guī)范是否只限于國家行政機關行使公權力的行為呢？或者說，行政程序法規(guī)范國家公權力行為程序是否僅規(guī)范國家行政機關實施行政行為的程序呢？

　　國家公權力行為不僅包括行政行為，而且包括立法行為、司法行為。很顯然，一般立法行為和司法行為17不是行政程序法的調(diào)整對象。立法程序主要由《立法法》和立法機關議事規(guī)則規(guī)定，司法程序主要由《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》和《法院組織法》規(guī)定。但是，行政程序法也不是完全不涉及立法程序和司法程序。就立法而言，授權立法（或稱委任立法）既是立法行為，也是行政行為，作為授權立法的行政立法，其程序當然可以是行政程序法的調(diào)整范圍；就司法而言，行政訴訟既是司法行為，也是對行政的監(jiān)督行為和對行政相對人的救濟行為，作為行政法制監(jiān)督和行政法律救濟，其程序當然可以是行政程序法的調(diào)整范圍。既然如此，我們現(xiàn)在正草擬的《行政程序法》是否要規(guī)定授權立法和行政訴訟的程序呢？筆者認為，這倒不必要。因為，如前所述，我國目前已經(jīng)制定了《立法法》和《行政訴訟法》等相應法律，對授權立法和行政訴訟的程序已作了較詳細和較完善的規(guī)范，《行政程序法》沒有必要對這些具體程序再加以重復的規(guī)定。

　　行政程序法規(guī)范國家公權力行使程序無疑主要是規(guī)范行政權行使程序，即行政行為程序。行政行為無疑主要是國家行政機關的行為，但行政行為也不僅僅只是國家行政機關的行為，國家立法機關、國家司法機關在行使其立法、司法職能時也要對其本身的人、財、物實施管理，即要實施保障使其機關能正常運轉(zhuǎn)，其立法、司法職能正常運作的大量的內(nèi)部行政行為。對于立法機關、司法機關實施的這些內(nèi)部行政行為，其程序是否要受行政程序法調(diào)整呢？我們現(xiàn)在正草擬的《行政程序法》是否要規(guī)范這種內(nèi)部行政行為的程序呢？筆者認為，立法機關、司法機關實施內(nèi)部行政行為如同行政機關實施內(nèi)部行政行為一樣，其程序要受行政程序法基本原則的規(guī)范，但不受行政程序法調(diào)整行政機關同外部行政相對人關系的具體法律規(guī)則和具體法律制度的拘束。也就是說，《行政程序法》關于行政機關內(nèi)部行政行為程序（如行政處分程序、公務員對行政處分不服的申訴和行政機關對之復核的程序等）的規(guī)范也適用于立法機關、司法機關對其內(nèi)部行政工作人員實施的內(nèi)部行政行為。

　　《行政程序法》的起草可能還要涉及其他關系的處理和協(xié)調(diào)，但最重要的是上述八對關系。正確處理好上述八對關系對于制定出一部既符合世界潮流，又適合我國國情的《行政程序法》無疑具有極為重要的意義。

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