收容遣送之后——東莞市調(diào)研報告

收容遣送之后——東莞市調(diào)研報告 　　一、調(diào)研的背景、初衷和結(jié)論

　　2003年，由慘痛的孫志剛事件為引線，全國掀起了對實(shí)行20余年的收容遣送制度現(xiàn)實(shí)弊病的揭露和對其合法性的質(zhì)疑，要求廢除該制度的民意吁求不斷高漲。2003年6月18日，國務(wù)院正式宣布廢止1982年5月發(fā)布實(shí)施的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并通過了體現(xiàn)人文關(guān)懷的新型管理規(guī)范-《城市生活無著的的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）。

　　然而，在多數(shù)民眾對這一制度的變革和轉(zhuǎn)型表示歡迎與贊賞的同時，輿論中又出現(xiàn)了懷疑的聲音。這種懷疑聲音的主要起因來自三個方面：

　　其一，在收容遣送制度廢止后的兩三個月內(nèi)，一些城市的違法犯罪率呈明顯上升趨勢，社會治安面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，部分市民深感人身和財產(chǎn)的安全受到更多威脅。

　　其二，收容遣送制度廢止之后，一些大型城市的流浪乞討現(xiàn)象劇增，并且顯示出以下狀況：大量流浪乞討人員出現(xiàn)在城市繁華地帶，白天行乞，晚上露宿街頭；乞討人員向路人甚至正在開車駕駛的人強(qiáng)要硬討；越來越多的少年兒童或者自己行乞或者由成年人帶領(lǐng)行乞；有組織的乞討也逐漸凸顯；等等。這些狀況引起部分市民的不滿和嫌惡，維護(hù)市容、衛(wèi)生、交通、秩序甚至人身安全等的呼聲也就隨之而起。有些城市旋即出臺劃定“禁討區(qū)”的規(guī)定。

　　其三，新型的流浪乞討人員救助制度，以自愿接受救助為原則。但是，從實(shí)際運(yùn)作的情況看，大部分流浪乞討人員寧愿過著流浪乞討的生活方式，也不愿意接受救助。救助制度的價值，包括先前支持該制度的人所認(rèn)為的人文關(guān)懷價值，似乎并沒有得到充分的體現(xiàn)。

　　鑒于違法犯罪率的上升與收容遣送制度的廢止在時間上恰成吻合，流浪乞討現(xiàn)象劇增給城市治理又造成許多新的問題，而流浪乞討人員救助制度并未像想象中的那樣發(fā)揮其救助作用，因而，有人對收容遣送制度如此迅捷的廢止的合理性，提出了質(zhì)疑。

　　那么，收容遣送制度廢除的效應(yīng)究竟如何？違法犯罪率的上升是否真地與該制度的廢除有關(guān)？普通民眾和公務(wù)人員是如何看待這一問題的？流浪乞討人員救助管理制度的實(shí)效是怎樣的？流浪乞討帶來的城市社會問題的真相如何？政府在管理上的應(yīng)對措施是什么？帶著這些問題，九三學(xué)社東莞市委和北京大學(xué)憲法行政法研究中心，在東莞市政協(xié)的支持下，合作進(jìn)行了一次為期3天（2004年6月7日－9日）的調(diào)研活動。

　　本次調(diào)研的主要方式是訪談。盡管調(diào)研時間和方式受到局限，對我們所欲了解的問題無法獲得客觀、準(zhǔn)確的信息并進(jìn)行有效的分析，但在與東莞市政府、市政協(xié)、法院、公安局、救助管理站等部門的公務(wù)人員訪談以后，我們對有關(guān)問題有了初步的認(rèn)識。

　　我們的主要結(jié)論是：

　　1、2003年6月－8月的違法犯罪率上升，確與收容遣送制度的廢除有著一定的關(guān)聯(lián)，但必須全面地看待這一復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，而不是簡單地將其作為質(zhì)疑收容遣送制度廢除的理由。造成這種復(fù)雜關(guān)聯(lián)的最根本原因是，收容遣送制度在廢除之前，實(shí)際上已經(jīng)成為城市外來人口管理和治安管理的一個重要手段（盡管這種作法存在合法性與合理性的弊�。�；而以救助為宗旨的新型管理制度，在性質(zhì)上無法完成舊制度的主要功能。

　　2、流浪乞討人員救助管理制度的實(shí)際運(yùn)作，也與《救助管理辦法》的宗旨存在一定的錯位，但其作為一種嶄新的制度，一方面，已經(jīng)在一定程度上起到救助的作用，另一方面，這樣的錯位是制度試驗(yàn)的必然，有待進(jìn)一步的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和反思，以求制度的完善。

　　3、由于收容遣送制度已遭廢除，城市外來人口管理和治安管理的一個重要手段也就消失了，流浪乞討人員救助管理制度只是發(fā)揮一定的政府救濟(jì)功能，而不能完全作為收容遣送制度的替代品，所以，外來人口較多的城市，面臨新的挑戰(zhàn)，需要盡快把“外來人口的綜合治理”列為政府重大課題進(jìn)行研究。

　　以下是與這些結(jié)論有關(guān)的具體報告。

　　二、收容遣送廢除：外來人口管理和治安管理出現(xiàn)缺口

　　東莞市公安局指揮中心提供的一份統(tǒng)計表格，明確顯示2003年6月至8月的違法犯罪率呈急遽上升之勢。據(jù)指揮中心的警員介紹，這一時段的違法犯罪活動以“雙搶”（搶劫、搶奪）為主。9月份以后，顯示違法犯罪率的曲線開始回落。1如何解釋這一現(xiàn)象呢？的確，違法犯罪率上升的時段恰是在國務(wù)院廢除收容遣送制度之后。這一時間的吻合比較容易令人把治安形勢的惡化與收容遣送制度的廢除掛鉤。

　　然而，經(jīng)過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，盡管這一現(xiàn)象確實(shí)與收容遣送制度的廢除存在一定的關(guān)聯(lián)，但結(jié)論絕非如此簡單。實(shí)際上，根本的原因在于，收容遣送制度在廢除之前已經(jīng)成為城市外來人口管理和治安管理的一個重要手段，而這一手段的突然撤銷，令城市管理者一時無法適應(yīng)。

　　收容遣送制度肇始于1961年，當(dāng)時，中共中央批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于制止人口自由流動的報告》，決定在大中城市設(shè)立“收容遣送站”，以民政部門為主，負(fù)責(zé)將盲目流入城市的人員收容起來，遣送回原籍，與此同時也提出公安機(jī)關(guān)要對收容對象進(jìn)行審查鑒別。可見，該制度自一開始，就主要以限制人口流動和治安管理為目標(biāo)。1982年頒布實(shí)施的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》），在字面上看，其目的在于，“救濟(jì)、 教育和安置城市流浪乞討人員， 以維護(hù)城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)”，收容遣送的對象也只是“家居農(nóng)村流入城市乞討的、城市居民中流浪街頭乞討的和其他露宿街頭生活無著的”。2也就是在城市秩序與社會治安的舊旨向之外，增加了社會救助的目的。然而，其在限制人口流動和治安管理方面的功能仍然是最為主要的，壓過了甚至湮沒了救濟(jì)功能。

　　并且，流浪乞討人群被視為一個“藏污納垢”的群體，運(yùn)動式的嚴(yán)厲打擊違法犯罪的活動，往往以對該群體的收容為先，再行審查鑒別并分別處理：犯罪嫌疑分子，由司法機(jī)關(guān)處理；流浪乞討人員，遣送返鄉(xiāng)。31991年，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將收容遣送對象擴(kuò)大到“三證”（身份證、暫住證、務(wù)工證）不全的流動人員�？刂迫丝诿つ苛鲃印⒓訌�(qiáng)社會治安的目的，更加明顯地勝于救助目的。

　　我們雖然還沒有對收容遣送制度在外來人口管理和治安管理方面的作用進(jìn)行更為細(xì)致的調(diào)查，也未對該制度在這兩方面的作用與其在政府救助方面的作用進(jìn)行更為精準(zhǔn)的比較，但是，僅從以上幾個規(guī)范性文件的內(nèi)容，即可毫無疑問地得出一個結(jié)論：收容遣送制度的目的和功能，并不像《收容遣送辦法》的字面所顯示的那樣以政府提供救助為主，而是以管理外來人口和加強(qiáng)社會治安為主。4這更不用提及，在孫志剛案發(fā)生以后，大量媒體曾經(jīng)報道的以收容遣送為名、實(shí)為“強(qiáng)取豪奪”的、普遍存在的違法犯罪現(xiàn)象，已經(jīng)使得現(xiàn)實(shí)中的收容遣送制度更進(jìn)一步異化變質(zhì)。

　　正是因?yàn)槭杖萸菜椭贫葘?shí)際存在上述性質(zhì)和功能（一個事實(shí)的存在，在規(guī)范層面上如何評價不在此討論），故而，當(dāng)國務(wù)院于2003年6月18日宣布廢除《收容遣送辦法》、并同時出臺以政府救助為目的《救助管理辦法》的時候，這就意味著一項重要的外來人口管理和治安管理的手段被撤銷了。而這一手段的陡然取消，使得部分公安干警一時產(chǎn)生矛盾和抵觸的心態(tài)。在調(diào)查過程中，公安機(jī)關(guān)部分工作人員反映，盡管收容遣送制度的廢除確實(shí)體現(xiàn)法治政府和尊重人權(quán)的先進(jìn)理念，但由于管理手段的欠缺和孫志剛案后廣東省整肅公安隊伍紀(jì)律的一系列嚴(yán)厲措施，使得許多基層公安干警產(chǎn)生了無所適從、“多干容易犯錯、多干不如少干”等矛盾和抵觸的心態(tài)，并且以一種相對消極的態(tài)度來對待違法犯罪現(xiàn)象。而與此同時，收容遣送制度本身對違法犯罪分子的威懾力也不存在了。一些不法分子誤以為“公安不敢亂抓人”，趁機(jī)滋事，并主要從事?lián)寠Z、搶劫等在南方城市較多的違法犯罪活動。甚至，有些經(jīng)常性地流竄作案的違法犯罪團(tuán)伙，相互之間聯(lián)絡(luò)，糾集在其他省市的同伙前來廣東（包括東莞）作案。這就是收容遣送制度廢除之后，違法犯罪率急遽上升的原因所在。

　　不過，鑒于治安情勢的惡化，東莞市公安機(jī)關(guān)通過擴(kuò)大公安隊伍和治安聯(lián)防隊、加強(qiáng)對出租屋的管理、開展“反雙搶”活動等措施，對違法犯罪活動予以了嚴(yán)厲的打擊，從而有效地遏制了違法犯罪率的上升勢頭。9月份以后，違法犯罪率曲線的回落，就是東莞市公安機(jī)關(guān)在一段時間內(nèi)的緊急應(yīng)對措施產(chǎn)生的效果。5這一事實(shí)證明了：收容遣送制度廢除以后，違法犯罪率的上升只是一時的問題，只要政府有意識地考慮新的措施或者制度建設(shè)，就可以填補(bǔ)《收容遣送辦法》廢止以后在外來人口管理和社會治安管理方面留下的空白。問題在于：在外來人口流動較多的城市，地方政府如何面對地方性特色帶來的挑戰(zhàn)，盡快地尋求新的制度建設(shè)之出路。

　　三、救助制度：并非填補(bǔ)缺口的替代品

　　從《救助管理辦法》于2003年8月1日起實(shí)施以來直到2004年6月8日（本次調(diào)研采訪日），東莞市救助管理站共救助了3560人。據(jù)救助站稱，這個將近一年的統(tǒng)計數(shù)字，相當(dāng)于以前在收容遣送制度之下同樣時間內(nèi)被收容遣送的人員的1/10~1/20.6以往，但凡沒有“三證”的，都有可能被強(qiáng)制收容遣送。作為一個新興的經(jīng)濟(jì)城市，東莞的外來人口和流動人口的保守估計達(dá)到五六百萬人，是其戶籍人口的4倍左右，7潛在的收容遣送對象群無疑是龐大的。而現(xiàn)今，即便是流浪乞討人員，也得基于其自愿而實(shí)施政府救助。這是救助管理制度施行前后在人數(shù)上存在明顯變化的主要原因。

　　此外，在東莞市公安局一位高級警員的眼中，收容遣送制度的廢止盡管在短時間內(nèi)令公安人員難以適應(yīng)，但是，這一事件連同救助管理制度的實(shí)施，給救助管理站帶來的一個顯著變化是：以往，收容遣送站的大門是緊閉的，門外經(jīng)常站著一群人，準(zhǔn)備領(lǐng)取可能是親朋好友的被收容人員，站內(nèi)究竟發(fā)生了什么情況，外人基本無法知曉；而現(xiàn)在，救助站的大門是敞開的，站內(nèi)的情況一目了然，愿意接受政府救助的可以自由進(jìn)出。8這象征著一個更為公開透明的政府形象。

　　除了這些形式上的轉(zhuǎn)變之外，《救助管理辦法》的具體實(shí)施狀況究竟是怎樣的呢？據(jù)救助站介紹，目前該項制度在東莞市實(shí)施的財政是有保障的。換言之，媒體曾經(jīng)披露的對財政支撐的憂慮，在東莞市不成問題。9因?yàn)椋瑬|莞市政府設(shè)立了30萬元的保證金，采取“用多少、補(bǔ)齊多少”的方式給予財政支持。救助站的人力也是較為充分的，編制為85人，其中，40個正式職工，45個臨時工（目前被聘的臨時工有35人）。為了提高救助站工作人員的法律素質(zhì)，救助站還專門組織了培訓(xùn)，要求工作人員對《救助管理辦法》的重點(diǎn)條文了如指掌。而且，救助站也自行規(guī)定了一些規(guī)章制度，以更好地規(guī)范工作人員的行為。

　　然而，就當(dāng)下的情況看，救助管理制度面臨的一個最大的、最具挑戰(zhàn)性的問題是：救助對象的范圍并不容易把握和操作�！毒戎�管理辦法》本身未對救助對象的范圍給出明確的界定，民政部的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）第2條對“城市生活無著的流浪乞討人員”作出了相對明白的規(guī)定：“《救助管理辦法》規(guī)定的‘城市生活無著的流浪乞討人員’是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員”。即便如此，在實(shí)踐中，仍然不易清晰地對“誰有權(quán)獲得救助”給出肯定無疑的答案。

　　在東莞，真正意義上的流浪乞討人員接受救助的非常少。在所有被救助對象中，大約占40％的是兩類人群：一是外地赴東莞打工，一時務(wù)工不著的人；二是成為違法犯罪行為受害者的外來人口。比如，有一位外地打工者工作一年存了3000多元錢，準(zhǔn)備回家過年，但是被騙子騙走了所有的積蓄以后，就到救助站尋求救助。除了這兩類主要人群以外，其余的還有：外來人口中被遺棄的親屬、工傷人員、勞務(wù)糾紛當(dāng)事人、交通事故受害人，等等。從年齡結(jié)構(gòu)上看，接受救助的對象集中在中青年，因?yàn)椋?6歲以下的只有152人，不到受救助人員的5％，50歲以上的有203人，不到7％。據(jù)估計，在嚴(yán)格意義上符合救助對象的，只占10％左右。

　　之所以會出現(xiàn)這樣的情況，乞討的“職業(yè)化”是一個重要的原因。根據(jù)東莞市救助站的不完全調(diào)查和統(tǒng)計，專門以乞討謀生的人，在整個東莞約有2000余人，在東莞城區(qū)附近約有1000余人。10這些“職業(yè)”乞丐每天的收入大致在50-150元之間，因此，對于他們而言，行乞是一個比較好的生存方式，而無需向救助站尋求幫助。這些人只有在極少數(shù)的情形下，才會到救助站。而那些一時間生活無著的或者因?yàn)楦鞣N原因遭受臨時窘困的人，絕大部分在沒有淪為乞丐之前，就可能向救助站提出救助的申請。并且，這類人群占據(jù)了受救助對象的絕對多數(shù)。嚴(yán)格地看，這種情形不符合民政部《實(shí)施細(xì)則》中所謂的“正在城市流浪乞討度日”。救助對象的難以把握，還可歸因于對該項救助管理制度的功能的認(rèn)識和定位上。救助站介紹，有的時候，對于那些并不符合規(guī)定的申請救助的人員，救助站也可能接受政府信訪機(jī)構(gòu)的指示而給予救助。因?yàn)�，惟有如此，方能化解激烈沖突的矛盾。

　　在實(shí)踐中的救助對象范圍，與《實(shí)施細(xì)則》的文本規(guī)定存在差距。這一方面體現(xiàn)出該項制度尚在探索階段，對其性質(zhì)、作用、適用對象、運(yùn)作程序等的認(rèn)識與把握都有一個漸進(jìn)的過程。在短期內(nèi)，不可能將《救助管理辦法》第1條開宗明義道出的目的（“對在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度”）一步到位地予以實(shí)現(xiàn)。另一方面，這也意味著，試圖通過引導(dǎo)、勸誘、提醒等喚起乞丐自愿接受救助的手段，在城市范圍內(nèi)大面積地消除流浪乞討現(xiàn)象，進(jìn)而促進(jìn)城市的衛(wèi)生、整潔和安全，是幾乎不可能完成的任務(wù)。因?yàn)�，絕大多數(shù)乞丐都是以行乞?yàn)樯�的所謂“職業(yè)乞丐”，而他們中的絕大多數(shù)又不愿意到救助站尋求救助。更為重要的是，以上調(diào)查所獲的事實(shí)表明，救助制度在性質(zhì)和功能上無法完成對收容遣送制度的替代，雖然“一廢一立”的同時進(jìn)行容易讓人產(chǎn)生這樣一種錯覺。外來人口管理和治安管理的缺口，仍待另外的制度予以填補(bǔ)。

　　四、外來人口綜合治理：一個重大的政府課題

　　轉(zhuǎn)型中國在一個城市化的進(jìn)程中，面臨流動人口從經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢甚至停滯地區(qū)向經(jīng)濟(jì)正發(fā)展地區(qū)涌進(jìn)的一股浪潮。接受流動人口的地區(qū)，既可利用教育程度不同的勞動力以促進(jìn)本地的發(fā)展，但也需要應(yīng)對由此帶來的一切挑戰(zhàn)。流動人口的普遍存在和迅猛壯大，使得舊有的城市管理體制難以適應(yīng)和承載，城市衛(wèi)生、市容、環(huán)境、治安、勞動力就業(yè)、教育等一系列環(huán)節(jié)，都要面對流動人口大軍的沖擊。東莞市地方政府對外來人口的管理向來比較重視。2001年，東莞市人大常委會就已出臺《東莞市流動人員管理規(guī)定》，東莞市人民政府也先后頒布一系列有關(guān)出租屋及租住人員的管理文件，11在維護(hù)外來務(wù)工人員合法權(quán)益方面，也采取了提高勞動者自我維權(quán)意識、建立勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)會議制度、三級勞動爭議處理機(jī)制、完善法律援助制度、健全社會保險和醫(yī)療救濟(jì)制度、積極發(fā)展教育等各項措施。12

　　然而，對于像東莞這樣一個外來人口占絕對多數(shù)比例的新興經(jīng)濟(jì)城市而言，收容遣送制度的廢除、流浪乞討人員救助制度的施行，在很大程度上使得外來人口的綜合治理課題的重要性進(jìn)一步提升。

　　首先，由于收容遣送制度的廢除，不辦理暫住證的外來人口不再受到收容遣送的威脅，抵抗、抵觸暫住證辦理的情形增多了，以至于外來人口的登記更為艱難。而外來人口的登記，不僅有利于東莞市政府掌握流動人口情況，而且有助于東莞市政府相應(yīng)地采取對外來人口進(jìn)行管理、提供服務(wù)的措施。收容遣送制度的廢除，意味著以收容遣送作為威脅來強(qiáng)制外來人口辦理登記的手段，是不具有合法性的。“要么辦暫住證，要么收容遣送”的邏輯，既不符合當(dāng)前人口流動加大的趨勢，也不符合人權(quán)保障的理念。那么，在新的形勢之下，東莞市政府如何把傳統(tǒng)的“控制式管理”思路改為“服務(wù)式管理”思路，如何通過完善對外來人口的服務(wù)和權(quán)益保障，以激勵其自覺地辦理登記（也就是讓外來人口感覺到辦理登記對其在東莞的就業(yè)、受教育、勞動權(quán)益保障等是有利的），就成為一種新的治理課題。

　　其次，收容遣送制度的廢除，確實(shí)如東莞市公安局在《關(guān)于取消收容遣送制度對我市社會治安的影響及相關(guān)建議》中所言的那樣，在一定程度上影響了對違法犯罪行為的打擊和預(yù)防。但是，認(rèn)為收容遣送方式可以有效地對付已經(jīng)發(fā)生的或者可能發(fā)生的違法犯罪，僅僅是一種假說而已。收容遣送制度之下存在的諸多問題，媒體已廣泛披露，自不待言。而真正有助于破案的，在過去實(shí)際上是與收容遣送制度勾連在一起的、便于公安機(jī)關(guān)掌握必要信息的外來人口登記制度。在新的形勢之下，東莞市政府需要考慮的重大課題應(yīng)該是，如何完善外來人口登記制度，如何促進(jìn)社區(qū)自治、動員社會力量，去建立一種政府與社會共同維護(hù)社會治安的治理機(jī)制。東莞市公安局在上述建議中提及的“嚴(yán)格要求出租屋主報備流動人口信息”，只是嘗試建立這種新型的社會治安機(jī)制的一個小小的側(cè)面而已。

　　再者，施行已經(jīng)一年的流浪乞討人員救助管理制度，在一定程度上仍然可以完成政府救助的功能，但由于法定的適用范圍有限，如何結(jié)合地方特色，一方面適度擴(kuò)大政府救助的對象范圍，另一方面積極推動民間慈善組織的成立和壯大，通過民間力量對一時間發(fā)生生存窘困的外來人口提供幫助，是值得研究的問題。同時，由于流浪乞討人員救助管理制度無法有效地減少職業(yè)化乞討現(xiàn)象，而后者不僅有附帶違法犯罪現(xiàn)象的可能，更為重要的是會影響城市衛(wèi)生和交通秩序等，因此，如何樹立對待乞討現(xiàn)象的正確觀念，如何在此正確觀念的基礎(chǔ)上針對具體問題、運(yùn)用合法合理的方式，也是在對外來人口進(jìn)行綜合治理的時候需要認(rèn)真考慮的問題。

　　具體的制度建設(shè)方案還有待進(jìn)一步探索，但根本的應(yīng)該確立三個尊重人權(quán)的理念：第一，流浪乞討本身對于成年人而言是一種自由，政府不能隨意地加以限制。為保護(hù)未成年人的權(quán)益，可以通過一系列有效的、合法的措施，限制未成年人的乞討行為并給予政府或民間的救助；第二，流浪乞討的自由以不影響他人的合法權(quán)益為前提，對于破壞衛(wèi)生環(huán)境、影響交通秩序、干擾他人甚至伴隨偷盜、搶奪等違法行為的流浪乞討人員，可以采取一定的管理措施；第三，流浪乞討的現(xiàn)象是人類社會自古以來就存在的，在一定程度上也與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡有關(guān)，一個成熟的社會心態(tài)應(yīng)該是容忍其存在，政府不能以“衣衫襤褸，影響市容”等歧視性的理由對其進(jìn)行控制。

　　最后，外來人口的綜合治理不僅涉及到城市的衛(wèi)生、治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也涉及到外來人口的就業(yè)、居住、醫(yī)療、社會保障、子女入學(xué)等社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，更進(jìn)一步會涉及到外來人口的政治權(quán)利。對于外來人口比重較大的城市而言，這一切都需要有統(tǒng)籌的規(guī)劃和制度設(shè)計，需要將其作為重大的政府治理課題來認(rèn)真對待。

　　注釋：

　　1 在廣州，也有極為類似的現(xiàn)象出現(xiàn)。可以參見廣州市公安局長朱穗生和人民日報記者羅艾樺的對話，“創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制，打造平安廣州”，載“廣州金盾網(wǎng)”，http://www.gzjd.gov.cn/jindun/da01/db07/200401060005.htm.

　　2 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》第1條、第2條。

　　3 例如，就在《收容遣送辦法》出臺一年后，1983年9月14日，民政部在《關(guān)于積極配合打擊嚴(yán)重危害社會治安犯罪活動加強(qiáng)收容遣送工作的通知》中就明確指出，“收容遣送工作，是搞好社會治安綜合治理的一部分。為了維護(hù)社會治安秩序和安定團(tuán)結(jié)，各地民政部門應(yīng)積極配合當(dāng)前嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會治安罪犯的活動，切實(shí)加強(qiáng)收容遣送工作”�！俺鞘惺杖萸菜凸ぷ鞯膶ο箅m有明確規(guī)定，但在實(shí)際工作中有些人卻難以一時分清，特別是在全國嚴(yán)懲犯罪分子的統(tǒng)一行動中，有些罪犯更有可能混到流浪乞討人員中來。因此，各地收容遣送站都要切實(shí)加強(qiáng)審查工作。在審查過程中，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑分子，應(yīng)立即交當(dāng)?shù)毓�安部門處理，不能使收容遣送站成為犯罪分子的‘防空洞’、‘避風(fēng)港’。屬于流浪乞討人員的，要及時組織遣送�！�

　　4 東莞市公安局《關(guān)于取消收容遣送制度對我市社會治安的影響及相關(guān)建議》映證了這一點(diǎn)。該報告稱：

　　“一是在流動人口管理方面，由于收容遣送制度在過去長期的管理流動人口工作實(shí)踐中成為與暫住證管理辦法相配套的辦法，帶有強(qiáng)制性作用，促使流動人口主動到公安機(jī)關(guān)辦理暫住證，使公安機(jī)關(guān)能夠較好地掌握流動人口情況，并形成許多比較實(shí)用有效的與暫住證管理辦法相適應(yīng)的流動人口管理措施……。

　　“二是在打擊與預(yù)防犯罪方面，在東莞市流動人口犯罪占全部刑事案件的90％以上的情況下，加強(qiáng)對流動人口的管理意義重大。首先，詳備的流動人口檔案使公安機(jī)關(guān)在偵查破案工作中可以迅速獲得許多有用的線索。其次，收容遣送制度的強(qiáng)制性作用對隱藏于社會上的違法犯罪分子也具有一定的威懾作用�！�…”

　　5 根據(jù)調(diào)查，廣州、深圳的公安機(jī)關(guān)也采取了類似的措施，并取得同樣的效果。

　　6 1/10~1/20的比例是由救助站站長提供的，與東莞市公安局的一項統(tǒng)計數(shù)字較為吻合�！皳�(jù)統(tǒng)計，1998年至2002年，東莞市每年平均要收容遣送5萬多名流浪乞討人員�！睎|莞市公安局《關(guān)于取消收容遣送制度對我市社會治安的影響及相關(guān)建議》。數(shù)字是可靠的，但是否全都是嚴(yán)格意義上的“流浪乞討人員”，不無商榷之處。因?yàn)�，按上文所述，收容遣送的對象可能更多的是“三無”人員。

　　7 據(jù)中共東莞市委辦公室和東莞市人民政府辦公室聯(lián)合發(fā)出的《東莞經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡況》（2004年1月），東莞有戶籍人口156.19萬，常住人口640多萬。此處的“常住人口”即外來居住達(dá)半年以上者。另據(jù)東莞市人民政府《關(guān)于保護(hù)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員合法權(quán)益的情況匯報》（2004年6月4日），不完全統(tǒng)計的結(jié)果是：東莞市外來人口有500多萬人，其中78.6萬人來自廣東省其他城市，其余的400多萬人來自湖南、四川等30個省、自治區(qū)、直轄市。

　　8 這一對救助管理站外部情狀的描述，與我們在調(diào)研時的親眼目睹完全一樣。

　　9 這當(dāng)然并不意味著在其他經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)財政支撐也不成問題。東莞市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是舉國公認(rèn)的。據(jù)《東莞經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡況》（2004年1月），東莞市2003年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)947.5億元，財政收入總額達(dá)206.41億元。

　　10 東莞是不設(shè)區(qū)縣的地級市。1985年9月，東莞撤縣設(shè)市，1988年1月升格為地級市，下轄32個鎮(zhèn)區(qū)。除城區(qū)以外，其余的皆為鎮(zhèn)。

　　11 例如，

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