論地方人大對地方規(guī)范性文件的監(jiān)督

論地方人大對地方規(guī)范性文件的監(jiān)督 　　實施法律監(jiān)督是我國憲法和法律賦予各級人民代表大會的一項重要權力，其中包括對國家機關所制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督。近幾年，我國地方各級人民代表大會及常委會在加強工作監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督方面取得了明顯的成效，相比之下對地方規(guī)范性文件則監(jiān)督不夠，一些地方國家機關制定的規(guī)范性文件與法律、法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象時有發(fā)生，進而導致執(zhí)法的沖突，影響和損害國家法制的統(tǒng)一。本文僅就地方人大如何加強對地方規(guī)范性文件實施監(jiān)督的若干問題進行探討。

　　一、地方規(guī)范性文件的概念和分類

　　地方規(guī)范性文件從廣義上理解，是指地方各級國家機關為實施法律法規(guī)，在其權限范圍內(nèi)依照一定程序制定的地方性法規(guī)、規(guī)章以及具有普遍約束力的決定、命令和決議等。從狹義上理解是指沒有立法權的地方國家機關為實施法律法規(guī)和規(guī)章而制定的具有普遍約束力的決定、命令、決議等。本文采用的是廣義地方規(guī)范性文件的概念。

　　按照對地方規(guī)范性文件廣義上的理解，我們以規(guī)范性文件是否具有立法性質將其劃分為兩種：一是立法性的規(guī)范性文件，是指享有立法權的地方國家機關為貫徹實施法律法規(guī)或為調整一定的社會關系，按照一定程序制定的地方性法規(guī)和規(guī)章。二是非立法性的規(guī)范性文件，是指沒有立法權的國家機關為實施法律法規(guī)和規(guī)章等，依照一定程序制定的帶有普遍約束力的決定、命令和決議等，同時還包括有立法權的地方國家機關制定除立法以外的一般規(guī)范性文件。

　　地方立法性和地方非立法性的規(guī)范性文件有以下幾個共同特征：

　　一是主體具有特定性。不論是制定立法性規(guī)范性文件的主體，還是制定非立法性規(guī)范性文件的主體，也不論是高層級的制定機關，還是低層級的制定機關，都是相關的各級地方國家機關。一般的企事業(yè)單位、社會組織不能成為地方規(guī)范性文件的制定主體。

　　二是內(nèi)容具有強制性。立法性規(guī)范性文件和非立法性規(guī)范文件的制定，是為了貫徹執(zhí)行法律法規(guī)或國家大政方針，或者是為了調整一定的社會關系，由特定的國家機關通過一定的程序依法設立相關的權利義務，或者相應的各種行為規(guī)則，通常有相應的強制措施作保障。在地方規(guī)范性文件的效力所及范圍內(nèi)，相關單位和個人必須遵守和執(zhí)行。

　　三是效力具有從屬性。不論立法性規(guī)范性文件還是非立法性規(guī)范文件的制定，都必須同法律、行政法規(guī)相一致，不可與之相抵觸。

　　四是形式具有規(guī)范性。制定規(guī)范性文件的活動本身是一種抽象行為，規(guī)范性文件所設定的行為規(guī)則具有概括性并可以反復適用。不論立法性規(guī)范性文件還是非立法性規(guī)范文件都是為社會生活提供具有普遍約束力的行為規(guī)則和標準。

　　但地方立法性的規(guī)范性文件和地方非立法性的規(guī)范性文件之間存在著許多不同：

　　第一，制定的主體不同。前者只能是憲法、組織法和立法法明確規(guī)定的立法主體，即享有地方立法權的國家機關，如省一級和較大市（包括省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準較大市，下同）的人民代表大會及常委會、人民政府，民族自治州、縣人民代表大會等；而后者的制定主體則表現(xiàn)為廣泛性，所有地方各級國家機關都可以成為制定非立定性規(guī)范性文件的主體。

　　第二，制定的程序有所不同。前者在制定過程中，必須嚴格按照立法程序進行。如制定地方性法規(guī)，通常要制定立法規(guī)劃，提出法規(guī)議案，起草法規(guī)，提交審議，表決通過和向社會公布等；而后者在制定過程中，一般不需要制定嚴格的規(guī)劃，其制定程序較為簡單和靈活。

　　第三，表現(xiàn)形式有所不同。前者通常表現(xiàn)為具有一定標準的立法性文件格式和明確的法律語言；后者則不強調固定的文件格式和專門的法律語言。

　　第四，對違反規(guī)范性文件設定責任的權限有所不同。如前者可在其立法權限范圍內(nèi)對行為人的違法行為設定行政處罰和相關行政強制措施；而后者則不得對違法行為設定行政處罰和相關的行政強制措施。

　　第五，法律效力的不同。立法性的規(guī)范性文件具有立法的屬性，它所確定的規(guī)則屬于法律規(guī)范，因而具有直接的法律效力。非立法性的規(guī)范性文件不具有立法屬性，通常是為了貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章而制定的，它所確定的規(guī)則雖然具有一定的強制性，但不具有直接的法律效力。在與法律、法規(guī)、規(guī)章相一致的條件下，具有間接的、延伸的法律效力。

　　二、對地方規(guī)范性文件實施監(jiān)督的范圍

　　對地方規(guī)范性文件實施監(jiān)督的范圍是指地方各級人大及常委會對地方國家機關制定的哪些規(guī)范性文件有權實施監(jiān)督。按照規(guī)范性文件種類，可以劃分為立法性規(guī)范性文件的監(jiān)督范圍和非立法性規(guī)范性文件的監(jiān)督范圍。由于立法性的規(guī)范性文件與非立法性的規(guī)范性文件都具有普遍適用的效力，同時又存在上述諸多的不同屬性，對它們實施法律監(jiān)督的范圍、方式、程序等就不完全相同。

　　地方立法性規(guī)范性文件的監(jiān)督范圍主要包括除省一級人大及常委會之外其他地方立法主體制定的立法性規(guī)范性文件（依照憲法第六十七條第八項規(guī)定，全國人大常委會行使對省一級人大及常委會制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督權，本文不涉及），具體包括：（一）較大市的人大及常委會依照法定程序制定的地方性法規(guī)及法規(guī)解釋；（二）省一級和較大市的人民政府制定的行政規(guī)章，按照國務院法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定第二條的解釋，地方人民政府規(guī)章主要是指“根據(jù)法律和行政法規(guī)，按照規(guī)定程序所制定的普遍適用于本地區(qū)行政管理工作的規(guī)定、辦法、實施細則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱”；（三）自治州、自治縣人民代表大會制定的地方自治條例和單行條例及條例解釋。這幾類規(guī)范性文件的制定主體，是我國憲法和地方組織法中已明確設立的地方立法主體，其制定上述規(guī)范性文件的過程就是一種立法活動。

　　地方非立法性規(guī)范性文件的監(jiān)督范圍，比地方立法性規(guī)范性文件監(jiān)督范圍廣泛的多。主要包括：（一）地方享有立法權的人大及常委會制定的除地方性法規(guī)以外的其它非立法性規(guī)范性文件，如某省會市人大常委會制定通過的某個決議，由于沒有也無須通過省一級人大常委會批準，盡管有一定的法律效力，但不能視其為立法性的規(guī)范性文件；（二）不享有立法權的地方各級人大及常委會制定的決議、決定等規(guī)范性文件；（三）享有規(guī)章制定權的地方人民政府制定的除政府規(guī)章以外的其它非立法性規(guī)范性文件；（四）不享有規(guī)章制定權的地方各級人民政府及工作部門制定的具有普遍約束力的決定、命令和決議；（五）地方各級人民法院、人民檢察院制定的指導本系統(tǒng)審判、檢察工作的規(guī)范性文件等。

　　三、對地方規(guī)范性文件實施監(jiān)督的特點和方式

　　地方人大及常委會對地方規(guī)范性文件的監(jiān)督主要是指地方各級人大及常委會對監(jiān)督對象制定的法規(guī)、規(guī)章以及帶有普遍約束力的決定、命令和決議等規(guī)范性文件的審查監(jiān)督。這種監(jiān)督有下述特點：一是監(jiān)督的法定性，即監(jiān)督主體和監(jiān)督權限須由憲法和法律加以規(guī)定；二是監(jiān)督的程序性，即監(jiān)督的過程必須有嚴格的程序規(guī)定且必須按照嚴格的程序進行；三是監(jiān)督的強制性，即通過法定的審查方式對違法或不適當?shù)囊?guī)范性文件予以強制性的否定；四是監(jiān)督的有限性，即地方人大對規(guī)范性文件實施監(jiān)督受到本區(qū)域范圍的限制，不能實施越權監(jiān)督；五是監(jiān)督的靈活性，即地方人大可以根據(jù)不同的監(jiān)督對象采用直接監(jiān)督或間接監(jiān)督方式。

　　根據(jù)我國憲法和立法法的有關規(guī)定，地方人大對地方規(guī)范性文件實施監(jiān)督通常可采用下述兩種方式：

　�。ㄒ唬┲苯颖O(jiān)督方式，即依法對本級“一府兩院”和下級人大及常委會制定的規(guī)范性文件是否合憲合法實施監(jiān)督并可直接作出處理決定的方式。這種方式具體又可以劃分為兩種：

　　1、有立法權的地方人大及常委會按照法律賦予的立法監(jiān)督權，依照法定程序對地方立法活動所進行的監(jiān)督和處理。其具體方式有兩種：第一，因提請批準而進行的監(jiān)督。根據(jù)我國立法法第六十三條第二款規(guī)定，較大市的人民代表大會及常委會制定的地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人民代表大會及常委會批準后實施。省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當予以批準。該法第六十六條規(guī)定，自治州或自治縣人民代表大會制定的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常委會批準后生效。同時還規(guī)定自治條例和單行條例不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門就民族區(qū)域自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。第二，因備案審查進行的監(jiān)督。立法法第八十九條第四項規(guī)定，地方政府規(guī)章應當同時報同級人民代表大會常務委員會備案，較大的市的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會備案。該法第八十八條第五項規(guī)定，地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章。從立法法的上述規(guī)定可知，一是省一級人民代表大會常委會一方面應當對上級批準的地方性法規(guī)通過審查批準的方式進行監(jiān)督，如果在審查中發(fā)現(xiàn)與法律、行政法規(guī)和省一級地方性法規(guī)相抵觸的，有權不予批準；另一方面對應當上報批準的自治條例、單行條例通過審查批準的方式進行監(jiān)督，如果在審查中發(fā)現(xiàn)其對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出的變通規(guī)定違背了法律、行政法規(guī)的基本原則，或者對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定進行了變通規(guī)定的，有權不予批準。這種監(jiān)督方式主要側重事前或事中監(jiān)督。二是省一級和較大的市的人民代表大會常務委員會本級人民政府制定的并上報備案的政府規(guī)章通過審查進行監(jiān)督，并有權撤銷不適當?shù)囊?guī)章。這種監(jiān)督主要側重事后監(jiān)督。

　　2、地方各級人大及常委會依法對本級人民政府、人民法院和人民檢察院及下一級人大及常委會作出的決定、命令等非立法性規(guī)范性文件進行監(jiān)督和處理。憲法第一百零四條和地方組織法第八條第十項，第四十四條第七、八項分別規(guī)定縣級以上各級人民代表大會及常委會有權撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令，撤銷下一級人民代表大會不適當?shù)臎Q議等。關于各級人大常務委員會能否撤銷本級人民法院、人民檢察院制定的不適當?shù)囊?guī)范性文件，我國現(xiàn)行法律沒有作出具體規(guī)定，但我們認為，依照憲法第一百二十八條關于“地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權力機關負責”規(guī)定和第一百三十五條關于“地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權力機關…負責”的規(guī)定，以及地方組織法第四十四條第六項關于“縣級以上各級人民代表大會及常委會有權監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”的有關規(guī)定，各級人民代表大會常務委員會可直接對作出不適當?shù)囊?guī)范性文件的本級人民法院或人民檢察院提出糾正意見或直接作出處理。從地方監(jiān)督立法實踐看，不少省市人民代表大會常務委員會在這方面已作出了具體規(guī)定。

　�。ǘ�）間接監(jiān)督方式，即地方人大及常委會對本行政區(qū)域內(nèi)除直接監(jiān)督以外的其他各級國家機關所制定的規(guī)范性文件是否合憲合法所實施的監(jiān)督和處理方式。我國憲法第九十九條明確規(guī)定地方各級人大有權在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法和法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行�；�于這一規(guī)定，各級人大常務委員會有權對本地區(qū)除“一府兩院”之外的各類國家機關和部門所制定的規(guī)范性文件進行監(jiān)督，但這種監(jiān)督，不宜采用直接撤銷等處理方式，而應當向制定規(guī)范性文件的該國家機關或對該規(guī)范性文件有直接處理權的國家機關提出處理意見或建議，責成其自行糾正或撤銷。如省一級人大常務委員會發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)范性文件等，既可直接向該制定機關提出意見或建議，也可向有直接處理權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民代表大會或縣人民政府提出處理意見或建議。對本行政區(qū)域內(nèi)直接隸屬于上級機關管理的相關國家機關制定的不適當?shù)囊?guī)范性文件的監(jiān)督，也可以采取這種間接監(jiān)督處理方式。比如：某縣人大常委會對縣工商局制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督。

　　四、對規(guī)范性文件加強監(jiān)督的構想

　　目前我國實行的是二級多層次的立法體制，在這種體制下，有中央立法和地方立法，有國家權力機關的立法和國家行政機關的立法。除此之外，各級國家機關在其職權范圍內(nèi)有權制定各種非立法性的規(guī)范性文件。從實踐中看，地方規(guī)范性文件的制定主體為了片面追求本地區(qū)、本部門局部利益而制定的規(guī)范性文件與法律法規(guī)相抵觸的情況大量存在。同時，由于缺乏有效的監(jiān)督機制，各級人大及常委會未能有效地履行對規(guī)范性文件的監(jiān)督職能，這方面的主要問題有：一是地方各級人大及常委會對規(guī)范性文件的監(jiān)督審查機制沒有很好的運作起來，許多地方人大及常委會在有關監(jiān)督規(guī)定中雖已明確由各專（工）委或者常委會工作機構負責對規(guī)范性文件的監(jiān)督，由于審查力量有限和對規(guī)范性文件監(jiān)督機制未能有效運作，使規(guī)范性文件的監(jiān)督工作流于形式；二是沒有建立切實可行的地方規(guī)范性文件的審查監(jiān)督制度。一方面規(guī)范性文件的報備案范圍不明確，另一方面也沒有規(guī)定規(guī)范性文件監(jiān)督的具體審查程序，使規(guī)范性文件的監(jiān)督、審查處理等工作無所適從。為了確保法律法規(guī)的統(tǒng)一貫徹執(zhí)行，筆者認為地方各級人大及常委會要加強對規(guī)范性文件特別是非立法性規(guī)范性文件的監(jiān)督。

　　首先，要在地方各級人大常委會中設立專門的監(jiān)督機構。在我國地方人大實施法律監(jiān)督的實踐中，通常是由地方人大常委會和各專門委員會承擔法律監(jiān)督的任務。這樣實施監(jiān)督雖然具有廣泛性，但人大常委會和各專門委員會的工作重心主要在立法與執(zhí)法監(jiān)督方面，對種類、數(shù)量眾多的規(guī)范性文件的監(jiān)督則很難投入更多的精力，容易出現(xiàn)監(jiān)督不力和空缺現(xiàn)象。而設立與各專委并列的監(jiān)督委員會，由監(jiān)督委員會具體實施對規(guī)范性文件的監(jiān)督，能較好集中監(jiān)督權限，解決現(xiàn)有監(jiān)督機制中的問題。

　　其次，根據(jù)憲法和立法法規(guī)定，制定切實可行的地方規(guī)范性文件的監(jiān)督辦法，將規(guī)范性文件的監(jiān)督范圍，報備案的時間，備案審查的期限、內(nèi)容、方法、程序和與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件的處理辦法等加以明確規(guī)定，為實施監(jiān)督提供具體的依據(jù)。

　　再次，要在合憲合法性審查的同時，加強適當性審查。在地方規(guī)范性文件中，數(shù)量居多的是非立法性的各種規(guī)范性文件，大多具有層級較低的特點，制定主體具有較多的自由裁量權，容易利用自身的權力設置不適當?shù)臋嗬�和義務或其他行為規(guī)則。雖然其具體規(guī)定不直接與現(xiàn)行法律法規(guī)的具體規(guī)定相抵觸，但在制定規(guī)范性文件的動機、目的及宗旨方面則與法律法規(guī)不一致，容易造成不公正的后果。因此，有必要加強對規(guī)范性文件的適當性審查和監(jiān)督。

　　最后，要加強對規(guī)范性文件的清理審查工作。對規(guī)范性文件的清理審查是一種事后監(jiān)督，在規(guī)范性文件生效之后，隨著客觀情形的變化，許多不適應客觀情形變化的規(guī)范性文件需要及時加以清理。通過清理審查的監(jiān)督，既可以避免過時的規(guī)范性文件繼續(xù)適用，還可以解決事前和事中監(jiān)督未發(fā)現(xiàn)的問題。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10