關于地方人大開展規(guī)章備案審查的幾點思考

關于地方人大開展規(guī)章備案審查的幾點思考 　　有地方立法權的人大常委會開展規(guī)章備案審查工作是加強立法監(jiān)督、維護國家法制統(tǒng)一的需要，也是人大常委會正確履行法律賦予的職責、加強自身制度建設的必然要求。立法法明確規(guī)定，地方政府規(guī)章應當報本級人民代表大會常務委員會備案；接受備案的機關對報送備案的規(guī)章的審查程序，按照維護法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機關規(guī)定。其實，在立法法頒布以前，開展規(guī)章備案審查也有法可依。地方組織法第六十條第一款就明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及經(jīng)國務院批準的較大市的人民政府制定的規(guī)章，應當報本級人大常委會備案，較大的市的人民政府制定的規(guī)章還應報省級人大常委會備案。這是地方組織法關于政府規(guī)章備案的規(guī)定。地方組織法關于對備案規(guī)章進行審查的規(guī)定盡管不是很明確，但在有關法律條文中也隱含了審查的內容。如該法規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令。由于規(guī)章都是以省長令、市長令的形式發(fā)布，如果其規(guī)定不適當自然也在撤銷的范圍之內。既然人大常委會對規(guī)章有撤銷權，就必然對規(guī)章有審查權，因為只有審查過才能確定是否適當。

　　由此可以看出，在立法法頒布以前，地方組織法就對政府規(guī)章的備案審查作出了規(guī)定，但在實踐中部分有立法權的地方人大常委會并沒有執(zhí)行地方組織法的上述規(guī)定，造成規(guī)章備案審查權在相當長的一段時間內虛置。立法法頒布以后，很多地方人大常委會對開展規(guī)章備案審查工作進行了積極探索，主要做法如下：

　�。ㄒ唬┲贫�了專門的地方性法規(guī)來推動和規(guī)范規(guī)章備案審查工作。立法法頒布以后，地方人大的規(guī)章備案審查工作步入了快車道。一個顯著的特征是，部分省市人大加快了制度建設的步伐，將規(guī)章備案審查工作納入了法制化軌道，使其有章可循，避免了隨意性，提高了權威性。如陜西、四川、海南、長春、珠海等省市專門制定了規(guī)章備案審查的地方性法規(guī)，福州、汕頭、石家莊、吉林市等城市雖然沒有制定專門的地方性法規(guī)，但也都在其制定的地方立法條例中專設一章對規(guī)章備案審查作出了規(guī)定。從以上省市的立法看，雖然對規(guī)章備案審查工作規(guī)范的程度詳略不一，但就其內容看，都基本上包含了備案的范圍和要求、審查程序、審查結果的處理等幾個方面，使規(guī)章備案審查工作基本上可以做到依法進行。

　�。ǘ�）確立了專門委員會和有關工作機構的規(guī)章審查權。規(guī)章審查權是指對備案規(guī)章進行實體審查，并提出審查、處理意見的權力。已經(jīng)開展規(guī)章備案審查工作的省市對行使規(guī)章審查權的機構的確立大致可以分為三種類型：一是由有關的專門委員會負責審查，如四川省、長春市。二是專門委員會和常委會有關工作機構都可以進行審查。如陜西省規(guī)定有關專門委員會、法制委員會和常委會法制工作機構有權對備案規(guī)章進行審查；海南省規(guī)定由有關專門委員會對備案規(guī)章進行審查，主任會議也可以委托常委會有關工作機構對備案規(guī)章進行審查；珠海市規(guī)定法制委員會負責規(guī)章審查，常委會有關工作委員會協(xié)助審查；福州市規(guī)定由法制委員會和常委會有關的工作委員會對備案規(guī)章進行審查。三是由常委會有關工作機構負責規(guī)章的審查，如沈陽市。

　�。ㄈ�）確立了主動審查與被動審查相結合的審查機制。人大常委會接受規(guī)章備案后，以何種方式進入審查程序，各地做法不盡相同。歸納起來，可分為主動審查和被動審查兩種方式，兩者的主要區(qū)別是啟動方式不同。主動審查是指人大常委會接受備案后，直接由負責審查的有關機構主動啟動審查程序的一種審查方式。被動審查是指由于國家機關、公民、法人或者其他組織向人大常委會提出對規(guī)章的審查要求和審查建議，以此來啟動審查程序的一種審查方式。除汕頭、石家莊等少數(shù)幾個地方的人大常委會只規(guī)定了被動審查外，陜西、四川、海南、長春、福州、珠海等大部分省市的人大常委會既規(guī)定了規(guī)章的被動審查，也規(guī)定了規(guī)章的主動審查，并在審查程序設計上與被動審查相統(tǒng)一，在審查機構、審查方式、審查意見的提出、審查意見的處理等方面做了相同的制度安排。

　�。ㄋ模┩怀隽酥魅螘�議在規(guī)章審查中的作用。從已開展規(guī)章備案審查工作的省市的調查中可以看出，各地均突出了人大常委會主任會議在規(guī)章審查中的作用。一是主任會議有權決定是否向規(guī)章制定機關提出書面審查意見。如四川省人大常委會規(guī)定，規(guī)章審查機構應將審查情況先向主任會議報告，主任會議聽取報告后，再決定是否向規(guī)章制定機關提出書面審查意見；陜西省人大常委會規(guī)定，規(guī)章審查機構先向主任會議提出審查意見和處理意見的報告，由主任會議作出決定。二是主任會議有權提出撤銷規(guī)章的議案。如陜西、四川省人大常委會規(guī)定，對審查認為規(guī)章同上位法相抵觸或不適當，而規(guī)章制定機關不自行修改或撤銷的，主任會議應當提出撤銷該規(guī)章的議案，提請常委會會議決定。三是賦予主任會議是否將撤銷規(guī)章的議案提請常委會會議審議的決定權。有的地方人大常委會雖然沒有規(guī)定主任會議有權提出撤銷規(guī)章的議案，但對審查機構提出的撤銷議案，主任會議有權決定是否提請常委會會議審議，如長春市和珠海市。

　　目前規(guī)章備案審查工作中存在的幾個主要問題

　　由于各地開展規(guī)章備案審查工作的時間較短，在實踐中難免存在一些問題。經(jīng)過調查分析，我們認為，已經(jīng)開展規(guī)章備案審查工作的地方，在此項工作中尚存在以下幾個問題。

　　一是由常委會工作機構行使規(guī)章審查權的法律依據(jù)不足。部分地方人大常委會規(guī)定由常委會工作機構單獨行使或與有關專門委員會共同行使規(guī)章審查權。這種做法值得商榷。因為規(guī)章審查權屬于審議權的范疇，根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，只有人大及其常委會、各專門委員會擁有審議權。人大常委會的工作機構沒有這一權力。立法法對報送全國人大常委會備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，也只規(guī)定由有關的專門委員會進行審查。因此，確定由人大常委會的工作機構行使規(guī)章審查權有悖于目前法律的有關規(guī)定。需要說明的是，這里指出這一現(xiàn)實，是從地方人大及其常委會的法定權力出發(fā)，并沒有排斥人大常委會工作機構在規(guī)章備案審查工作中應當承擔的為人大常委會行使權力提供職責范圍內的協(xié)助和服務之意。

　　二是缺乏對人大常委會自身的有效約束。開展規(guī)章備案審查具有時效性，在多個環(huán)節(jié)都應有時限要求，不能久拖不報，也不能久拖不決。這些時限要求既涉及到報送備案的人民政府，也涉及到進行規(guī)章備案審查的人大常委會。但絕大部分地方人大常委會只規(guī)定了政府應該在多長期限內報送備案、研究答復人大常委會提出的審查意見等，卻缺乏對人大常委會自身的硬性約束。如有些開展規(guī)章備案審查工作的地方就沒有規(guī)定人大常委會對規(guī)章進行審查的期限。

　　三是主動審查與被動審查的內容不一致。進行規(guī)章備案審查的目的是實施立法監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并督促政府修正規(guī)章中與上位法相抵觸或不適當?shù)膬热�。從這個意義上講，無論是主動審查還是被動審查，只是在啟動程序上有所不同，審查內容應該一致。但有些地方規(guī)定可以就規(guī)章是否超越權限、同上位法是否相抵觸、規(guī)定是否適當、是否違背法定程序等情形進行主動審查，范圍較寬。對啟動被動審查的審查要求和審查建議卻規(guī)定了較窄的范圍，規(guī)定只能就規(guī)章同上位法相抵觸的情形提出審查要求和審查建議。這就造成了主動審查和被動審查的內容不一致，在一定程度上減少了發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的問題的渠道。

　　關于開展規(guī)章備案審查的幾點思考

　�。ㄒ唬┮擞扇舜蟪Ｎ瘯�的法制工作機構承擔規(guī)章備案的具體工作。規(guī)章備案工作既涉及到所規(guī)范事項的專業(yè)問題，又涉及立法的技術問題，同時還涉及到對整個規(guī)章備案審查工作的整體把握，有很強的法律性、政策性和專業(yè)性。因此，宜由人大常委會的法制工作機構統(tǒng)一負責規(guī)章備案的具體工作，包括對報送備案的規(guī)章進行登記、存檔；接受審查要求和審查建議；根據(jù)規(guī)章所規(guī)范的內容不同，分送有關專門委員會審查等。

　�。ǘ�）實行分別審查、集中反饋的處理原則。由于政府規(guī)章的制定既涉及從整體上是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，又涉及所規(guī)范的內容是否適當可行，因此，要充分發(fā)揮專門委員會各自的優(yōu)勢，共同行使好規(guī)章審查權。具體的做法是，法制工作機構接到報備規(guī)章和審查要求后，即送專門委員會分別進行審查。對審查發(fā)現(xiàn)的問題，由主任會議決定是否向制定規(guī)章的人民政府反饋審查意見。對主任會議決定向人民政府反饋審查意見并要求其研究答復的，可以由人大常委會辦公廳函告人民政府。人民政府應當在接到審查意見后二個月內研究答復是否修改或廢止，對規(guī)章同上位法相抵觸或規(guī)定不適當而人民政府不予修改或撤銷的，主任會議可以向人大常委會提出予以撤銷的議案，由人大常委會審議決定。

　�。ㄈ�）建立主動審查與被動審查相結合的審查機制。規(guī)章審查分為主動審查和被動審查。從規(guī)章備案審查的目的和人大常委會行使職權的角度來看，對備案規(guī)章進行主動審查是必要的。而被動審查則有利于從多渠道發(fā)現(xiàn)規(guī)章中可能存在的問題。因此，開展規(guī)章備案審查宜采取主動審查與被動審查并重的方式。

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