人大對法院個案監(jiān)督的反思

人大對法院個案監(jiān)督的反思 　　一、個案監(jiān)督產(chǎn)生的原因分析

　　個案監(jiān)督，即各級人大及其常委會對同級法院正在審理或已審結(jié)的具體案件所進(jìn)行的直接干預(yù)。個案監(jiān)督作為一種并不太正常的監(jiān)督形式，頗具有中國特色，其產(chǎn)生也絕非偶然，而是有著深層次的原因。

　　1.司法不公是個案監(jiān)督產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因

　　司法公正可以說是建設(shè)社會主義法治國家的必要條件，也為維持一個令人滿意的社會秩序所必須。博登海默曾說：“如果糾紛是以不適當(dāng)?shù)幕虿还�正的方式解決的，那么社會肌體上就會留下一個創(chuàng)傷，而且這些創(chuàng)傷日益增多，也有可能危及對令人滿意的社會秩序的維護(hù)�！盵1]但是令人遺憾的是，就在我們向社會主義法治國家邁進(jìn)的過程中，司法不公卻成了一個最大的絆腳石。雖然“大蓋帽，兩頭翹，吃了原告吃被告，原告被告都吃完，還說法制不健全”并非所有法官的真實(shí)寫照，但由此可見老百姓心中的司法形象。司法不公和司法腐敗在某些地方已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，這已是一個不爭的事實(shí)。司法機(jī)關(guān)本應(yīng)廉潔公正，執(zhí)法如山，面對屢禁不止的金錢案、關(guān)系案、人情案，人民群眾對之深惡痛絕，從而強(qiáng)烈要求各級人大及其常委會加強(qiáng)監(jiān)督。

　　2.司法監(jiān)督不力是個案監(jiān)督出臺的直接原因

　　就目前而言，司法的法律監(jiān)督體系是復(fù)雜的。如果把司法狹義地理解為法院審判的話，那么，法律監(jiān)督體系還是完備的：上有上級法院的審判監(jiān)督（二審，指令再審或者提審），下有當(dāng)事人的制約（上訴）；前有檢察院的專門監(jiān)督（抗訴），后有同級人大的工作監(jiān)督（質(zhì)詢、評議、審查工作報告）；內(nèi)有本級院長的監(jiān)督（提起監(jiān)督程序），外有群眾輿論監(jiān)督。上下前后內(nèi)外的監(jiān)督不可謂不周全，然為何依然不公？關(guān)鍵在于上述監(jiān)督形式各有一定弊端，使之沒有形成一股合力。如一審法官往往就某些疑難案件逐級向庭長、院長、乃至上級法院請示匯報，其結(jié)果自然使院長、上級法院的監(jiān)督流于形式；再如由于檢察院對一個判決是否抗訴往往規(guī)定了嚴(yán)格的條件，按照司法實(shí)踐中的說法，沒有120%的把握，就不要抗訴，這就導(dǎo)致專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力大大削弱。而人大對法院的一般工作監(jiān)督由于太過宏觀，往往是按年初的工作計劃，由法院先寫好工作報告，再給人大審查。這種監(jiān)督往往浮于表面，沒有深入其實(shí)質(zhì)。由此可見，盡管監(jiān)督之網(wǎng)看起來相當(dāng)嚴(yán)密，但在實(shí)際操作中并未得到很好執(zhí)行，致使錯案冤案層出不窮而并不能得到有效避免，這樣那些錯案的受害人或其家屬往往去找當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)-人大及其常委會申訴。于是，為個案處理不公而向人大提起申訴就多了起來，人大的個案監(jiān)督也就隨之出臺。

　　二、實(shí)行個案監(jiān)督的利弊分析

　　“存在就是合理”。個案監(jiān)督作為一種司法監(jiān)督形式，其形成毫無疑問有一定合理性。在現(xiàn)實(shí)中，人大通過對法院的個案監(jiān)督，也確實(shí)糾正了許多違法審判造成的錯案、冤案，對遏制司法腐敗，防止司法不公起了很大作用，也獲得了社會輿論的如潮好評。乃至有人提議為個案監(jiān)督立法，為人大開展個案監(jiān)督確立法律依據(jù)。對此筆者不敢茍同，人大個案監(jiān)督雖能收一時之效，但從建立社會主義法治國家的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，個案監(jiān)督卻是利少弊多。在此著重分析一下弊端：

　　1.個案監(jiān)督易造成對法院獨(dú)立審判權(quán)的僭越

　　司法獨(dú)立（這里僅指審判獨(dú)立）是現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)基本原則，應(yīng)當(dāng)說已具有“公理”性質(zhì)。1985年第七屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會通過并經(jīng)同年聯(lián)合國大會批準(zhǔn)了《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》，該文件明確要求：“各國應(yīng)保證司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立并將此項(xiàng)原則正式載入其本國的憲法或法律之中。尊重并遵守司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立，是各國政府機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)的職責(zé)�！薄八痉�機(jī)關(guān)應(yīng)不偏不倚，以事實(shí)為根據(jù)并依法律規(guī)定來裁決其所受理的案件，而不應(yīng)有任何約束，也不應(yīng)為任何直接或間接不當(dāng)?shù)挠绊�、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右、不論其來自何方或出于何種理由�！�

　　我國憲法也規(guī)定“法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)”，但由于國家制度、政治體制和司法制度等方面的原因，我國并不存在而且在現(xiàn)有制度框架下也不可能存在一般意義上的司法獨(dú)立，只能說是“相對獨(dú)立” [2] ，即相對于行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人而言，審判機(jī)關(guān)是獨(dú)立的，而對權(quán)力機(jī)關(guān)來說，則是不獨(dú)立的，法院的審判權(quán)來源于人大權(quán)力，并受人大的監(jiān)督。這與我國根本政治制度──人民代表大會制度是相吻合的，也是必要的，但這種相對性并不否認(rèn)它在運(yùn)作中的獨(dú)立性。相對性是指它的來源和地位而言，而獨(dú)立性則是指其運(yùn)行原則和方式而言。也就是說，一旦人大把國家審判權(quán)賦予法院，人大也就不能違反憲法和它自己作出的國家機(jī)關(guān)權(quán)限劃分的決定，或出于各種權(quán)益考慮而收回已授與法院行使的審判權(quán)或自行行使對某一案件的審判權(quán)或?qū)Ψㄔ阂婪ㄐ惺沟膶徟袡?quán)進(jìn)行具體的干預(yù)，否則，法院的獨(dú)立審判權(quán)就會形同虛設(shè)，出現(xiàn)另一個由權(quán)力機(jī)關(guān)行使的國家審判權(quán)，國家法制與司法的統(tǒng)一將遭到破壞 [3] .

　　就我國目前狀況來看，強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立，樹立法律權(quán)威尤顯重要。在歷史上，我國缺乏獨(dú)立司法的傳統(tǒng)，行政與司法的合一，是我國古代政治制度的突出特點(diǎn)，而在近、現(xiàn)代，雖然有別于行政的司法機(jī)關(guān)建立起來，但由于政治制約機(jī)制的極不健全，司法始終是弱小的，經(jīng)常性乃至制度性地遭到行政甚至軍事的干涉和破壞，甚至曾出現(xiàn)“無法無天”的局面。從司法實(shí)踐上來看，目前干涉司法的因素甚多，司法機(jī)關(guān)要獨(dú)立行使其職權(quán)在許多地方和許多情況下還十分困難，就連那“相對獨(dú)立”也很難保障。例如審判機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)卻要地位相同的行政機(jī)構(gòu)來控制，難免不出現(xiàn)“法院手捧帽子向政府乞討”的尷尬。因司法機(jī)關(guān)的人員、資財、生活和辦公條件都受當(dāng)?shù)刂萍s，真正確立司法獨(dú)立十分困難，人大對法院的個案監(jiān)督將使已十分脆弱的司法獨(dú)立更加笈笈可危，審判機(jī)關(guān)頭上又多了一道“緊箍咒”。由于人大掌握法院的人事任免權(quán)，質(zhì)詢權(quán)等，人大一旦插手具體案件，不可避免地干擾審判人員的自由判斷和獨(dú)立意志，并演變?yōu)槭聦?shí)上的審判機(jī)關(guān)的上級主管機(jī)關(guān)，從而侵犯審判機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)享有的獨(dú)立性。

　　2.個案監(jiān)督并不能杜絕司法不公

　　司法腐敗與司法不公是個案監(jiān)督產(chǎn)生的主要原因。從我國目前司法現(xiàn)實(shí)來看，造成司法不公的原因是多方面的，除了前文所述司法監(jiān)督不力外，還應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：

　　一是地方保護(hù)主義。由于法院受地方轄制，實(shí)踐中可能成為實(shí)現(xiàn)地方利益的工具，從而產(chǎn)生司法不公；二是以權(quán)代法，以言代法，在我們這個“人治”歷史頗為悠久的國家，某些掌權(quán)人物出于這樣或那樣的考慮，于法不顧，直接干預(yù)審判或施加壓力要貫徹其意志是很常見的，極易產(chǎn)生司法不公；三是法官資質(zhì)和經(jīng)濟(jì)、身份保障不夠�！胺ü偃烁袷钦�義的最終保障”。雖然近有法官法的頒布以提高法官素質(zhì)，但總的來看，由于法官與一般公務(wù)員并無明顯區(qū)別，進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)不高，資質(zhì)要求不嚴(yán)，大量法官無論就其業(yè)務(wù)能力還是就其精神品格都難以做到獨(dú)立而公正的行使審判權(quán)。再加上法官待遇低，在司法活動中可能獲得的非法利益與其合法收入相比誘惑太大，可能因?yàn)槔�誘腐蝕而在實(shí)際上出賣審判權(quán)。

　　針對以上產(chǎn)生司法不公的主要原因，個案監(jiān)督由于其自身的缺陷，并不能有效克服之：

　�。�1）個案監(jiān)督并不能克服地方保護(hù)主義。地方各級人大乃是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其代表均由當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生，可說是當(dāng)?shù)乩�益的代表，不可避免地某些代表會滋生地方保護(hù)主義的思想。如果地方各級人大出于維護(hù)本地利益的考慮，對一些審理結(jié)果對地方財政有較大影響的案件，以個案監(jiān)督的名義向法院施加壓力，那么本來就在一定程度上依附于地方的法院和法官能夠和敢于置地方利益和自身前途于不顧，仍然堅持剛正不阿，嚴(yán)格依法辦事嗎？顯然這種可能性不大。

　�。�2）個案監(jiān)督也不能消除以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象。我國人治的觀念根深蒂固，法治起步太晚，權(quán)法相爭的局面時有出現(xiàn)，并往往經(jīng)常是權(quán)力取勝。這是一個觀念問題，也是一個體制問題，僅靠一個只能治表，不能治本的個案監(jiān)督就想消滅之，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。相反，如前文所述，人大的個案監(jiān)督實(shí)際上使權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)有司法職能，由于目前對權(quán)力機(jī)關(guān)還不能進(jìn)行有效監(jiān)督，同樣可能造成人大濫用職權(quán)。由于人大的權(quán)威性和地位至上性，它一旦濫用職權(quán)，則會有恃無恐，比黨政機(jī)關(guān)更為無所顧忌。

　�。�3）現(xiàn)代法治的發(fā)展要求國家審判權(quán)由特殊專業(yè)人員組成的國家機(jī)關(guān)來行使。西方各國在法制現(xiàn)代化的進(jìn)程中都經(jīng)歷了法官職業(yè)化的階段 [4].我國以前法官的素質(zhì)確實(shí)不敢恭維，但隨著法官法的實(shí)施，特別是隨著司法統(tǒng)一考試推行，法官的素質(zhì)將會大大提高，這是不容置疑的，況且他們還有多年司法實(shí)踐的鍛煉。而人大代表并不是都受過系統(tǒng)的法學(xué)教育，也不一定比法官有更多的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；從另一角度看，人大代表的道德水準(zhǔn)也不一定比司法人員更崇高，誰也不能斷言人大在進(jìn)行個案監(jiān)督時就不會發(fā)生腐敗，而人大腐敗由于缺乏有效監(jiān)督，可能比司法腐敗的禍害更為深遠(yuǎn)。

　　由上得出一個結(jié)論，人大的個案監(jiān)督往往難以實(shí)現(xiàn)其遏制司法腐敗、保障司法公正的初衷，甚至?xí)�造成相反的結(jié)果。

　　3.人大的個案監(jiān)督會造成社會法律關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)，不利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　由于個案監(jiān)督的線索主要來源于“受不公正裁判”的當(dāng)事人的控告、申訴以及個別領(lǐng)導(dǎo)的批示，所以聽到的往往是一面之詞，而據(jù)此一面之詞去監(jiān)督個案，要求司法機(jī)關(guān)作出合理解釋，甚至作出一些決定，其結(jié)果很可能是實(shí)現(xiàn)了這方當(dāng)事人的“公平”，卻又損害了別一方當(dāng)事人的“公平”。而一旦人大通過個案監(jiān)督糾正了一些案件（且不論其正確與否），就會促使和鼓勵更多的對司法裁決不滿的當(dāng)事人向人大上訪和申訴，人大權(quán)威和監(jiān)督力度增強(qiáng)了，可司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性和神圣性卻又下降了（這是一個反比例關(guān)系）。本來已終審裁決的案件，會由于人大的“個案監(jiān)督”而久拖不決或使判決翻來覆去。當(dāng)事人為求得自身利益的最大化，在司法過程中或者判決生效后，不是把主要精力放在司法程序內(nèi)部解決，如取證查證、上訴申訴、申請抗訴等，而是托人使力，向各級人大“公關(guān)”，力圖以人大個案監(jiān)督的方式翻案，使社會關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)，公民對司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生不信任，對司法活動沒有合理的預(yù)期，社會上的糾紛、矛盾不能很快平息，同時也造成社會對法治充滿疑慮。例如《南方周末》所載《三級法院 四個判決 八年官司 一張白紙》一文所報導(dǎo)的事例[5]，一件普通的經(jīng)濟(jì)合同糾紛，歷時八年，先后經(jīng)地方兩級法院審理，又經(jīng)最高法院兩次改判，但在該市人大的縱容下，最高法院的判決居然在當(dāng)?shù)責(zé)o法得到執(zhí)行。在此我們不得不對人大的個案監(jiān)督產(chǎn)生質(zhì)疑，姑且不論判決的公正與否，僅從有關(guān)人大縱容當(dāng)事人拒不執(zhí)行已產(chǎn)生效力的最高法院判決而言，其效果已構(gòu)成了國家法制統(tǒng)一與權(quán)威的破壞。

　　4.個案監(jiān)督不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則

　　司法活動在力求查明案件事實(shí)真相，追求公平、正義，維護(hù)社會的總體秩序的同時，還要兼顧訴訟成本與訴訟效益，力求符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。也就是說，司法活動要追求的是“社會利益的最大化”。正是基于此，西方一些國家很早就確立了“一案不再理”的司法原則，這也是訴訟經(jīng)濟(jì)原則的客觀要求，我們不妨好好借鑒。因?yàn)樵V訟資源是有限的，一味地追求單一個案的客觀真實(shí)，而浪費(fèi)大量的訴訟資源是不合算的，其結(jié)果是造成訴訟效益總體低下，不利于社會訴爭的全面解決，特別是我國目前對司法工作評價處于“低調(diào)”的情況下，如果個案監(jiān)督條例一旦出臺，人大將會門庭若市，為此，人大必將付出大量的人力、物力、財力。作為一個主要職能并非司法監(jiān)督的機(jī)關(guān)，人大是否能夠承受如此巨大的運(yùn)作成本？結(jié)果是不言而喻的。

　　三、人大對法院監(jiān)督方式的理性定位

　　筆者強(qiáng)調(diào)審判獨(dú)立，反對人大對法院的個案監(jiān)督，但并非否定人大對法院的正常監(jiān)督。相反，為了實(shí)現(xiàn)審判公正，審判權(quán)必須受到人大權(quán)力的監(jiān)督與制約，并且這方面的工作應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。法國思想家孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力�！盵6]問題關(guān)鍵是人大對法院監(jiān)督方式的選擇，應(yīng)以不打破現(xiàn)行憲法所設(shè)計的政體平衡為上：一般的法律監(jiān)督職能已經(jīng)分配給專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即檢察機(jī)關(guān)，人大不能取檢察機(jī)關(guān)而代之，發(fā)展為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；國家審判權(quán)已授與了法院，人大也不能擁有最后的裁判權(quán)，發(fā)展成為終審法院。在人民代表大會制度下，加強(qiáng)法律實(shí)施的監(jiān)督意味著加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的職能以及司法機(jī)關(guān)之間的相互制約與監(jiān)督，而不是加強(qiáng)人民代表大會自身的司法干預(yù)權(quán)或收回部分法律實(shí)施的監(jiān)督權(quán)。因此，筆者認(rèn)為人大對法院的監(jiān)督應(yīng)定位于在憲法規(guī)定權(quán)限內(nèi)的整體監(jiān)督，而非個案監(jiān)督；應(yīng)是事后監(jiān)督，而非事前或事中監(jiān)督；應(yīng)是間接監(jiān)督，而非直接監(jiān)督。

　　所謂整體監(jiān)督，即指人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，對法院的監(jiān)督應(yīng)與其職能相一致，只能在憲法規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，充分行使其對法院的工作報告審議權(quán)，對審判人員的提名與罷免權(quán)，對審判工作的質(zhì)詢權(quán)和視察權(quán)等，來糾正審判活動中具有普遍性的問題或重大的、主要問題，而不能立足于個案，不能代行司法機(jī)關(guān)的職能，去認(rèn)定事實(shí)和證據(jù)乃至具體適用法律。從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制來看，人大掌握著對審判機(jī)關(guān)的宏觀控制權(quán)，可以左右審判機(jī)關(guān)的發(fā)展方向。近年來，人大對審判機(jī)關(guān)年度工作報告的贊成票降低，使審判機(jī)關(guān)已經(jīng)承受了相當(dāng)大的壓力，足以迫使其主動反省工作上的失誤，接受人大的監(jiān)督和指導(dǎo)[7].可見，只要切實(shí)落實(shí)好憲法規(guī)定權(quán)限內(nèi)的司法監(jiān)督權(quán)，就足以控制司法的發(fā)展方向。

　　事后監(jiān)督，即指人大在對法院監(jiān)督時，不能直接介入或從事案件的審理工作，不能對正在審理的案子作出決定或發(fā)表任何意見。審判機(jī)關(guān)有無違法，只能在其裁定、判決作出之后才能發(fā)現(xiàn)，因此，人大對法院的監(jiān)督一般應(yīng)是事后進(jìn)行。對已生效的判決如果確實(shí)發(fā)現(xiàn)存在問題，人大可以通過聽取匯報、詢問或質(zhì)詢的方式加以監(jiān)督，但不能通過決議支持一方當(dāng)事人對抗已生效的判決。對人民群眾來信來訪所反映的案件，人大一般不宜象司法機(jī)關(guān)那樣對案件進(jìn)行調(diào)查、取證甚至傳喚當(dāng)事人，只能向法院提出建議或質(zhì)詢 [8] .

　　間接監(jiān)督，是指人大在行使其對法院的監(jiān)督時，主要或盡可能地通過間接手段來達(dá)到監(jiān)督目的，不能越俎代皰，不能直接處理案件，改變原認(rèn)定的結(jié)論和采取的措施，而是要把監(jiān)督的意見交由有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法辦理，應(yīng)該糾正的案件由他們按法律規(guī)定予以糾正，全國人大常委會早在1989年3月28日向全國人大的工作報告中就已指出：“糾正錯案應(yīng)由法院，檢察院嚴(yán)格按照法律程序去辦，人大在監(jiān)督法院和檢察院的工作時，不直接處理具體案件”。這一觀點(diǎn)實(shí)際上否定了人大直接監(jiān)督個案的權(quán)力。[9]

　　李鵬委員長在1998年9月16日全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會上指出：“人大監(jiān)督的目的是為了督促、支持審判、檢察機(jī)關(guān)公正司法，而不是代替司法機(jī)關(guān)辦理案件。要在不斷摸索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，使人大監(jiān)督工作進(jìn)一步規(guī)范化、制度化�！蔽覀儜�(yīng)以此為指導(dǎo)，把人大對法院審判工作的監(jiān)督定位于整體監(jiān)督、事后監(jiān)督和間接監(jiān)督，在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，不斷規(guī)范和強(qiáng)化人大對法院審判工作的監(jiān)督。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[5]參見《南方周末》1998年6月5日。

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　　[7]謝鵬程。人大的個案監(jiān)督權(quán)如何定位[J].法學(xué)，1999（9）：15。

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