改革全國(guó)人大各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的思路

改革全國(guó)人大各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的思路 　　我國(guó)政治體制改革的核心，是完善人民代表大會(huì)制度。全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度中最重要的組織結(jié)構(gòu)，也是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使各項(xiàng)職權(quán)的組織基礎(chǔ)。

　　關(guān)于全國(guó)人大各專門委員會(huì)的任務(wù)，憲法第七十條第二款規(guī)定：“各專門委員會(huì)在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案�！比珖�(guó)人大組織法根據(jù)憲法的規(guī)定，對(duì)各專門委員會(huì)的任務(wù)作了規(guī)定，其中之一為：“審議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、批示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告。”因此，根據(jù)憲法和全國(guó)人大組織法的規(guī)定，完善全國(guó)人大各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)，是人民代表大會(huì)組織體制改革的重要內(nèi)容。

　　一、我國(guó)人大專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

　　與各國(guó)立法機(jī)關(guān)專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)相比較，全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是：首先，各專門委員會(huì)設(shè)立統(tǒng)一的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)安排和協(xié)調(diào)工作人員為專門委員會(huì)服務(wù)的工作，專門委員會(huì)需要工作人員協(xié)助或提供服務(wù)的范圍、方式、人員，均由工作機(jī)構(gòu)根據(jù)委員會(huì)的工作負(fù)責(zé)統(tǒng)一安排和確定。專門委員會(huì)委員個(gè)人沒(méi)有自己的工作人員，也不直接的要求專門委員會(huì)的工作人員為其承擔(dān)某些方面的具體事項(xiàng)。因此，專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)不實(shí)行個(gè)人制，而是集體制度。這個(gè)特點(diǎn)與英國(guó)議會(huì)下議院選任委員會(huì)工作人員及其機(jī)構(gòu)相似，與美國(guó)國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)人員全部實(shí)行聘任制，有著很大的區(qū)別。其次，專門委員會(huì)工作人員一般長(zhǎng)期在本委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)任職，直至退休，不轉(zhuǎn)到其他專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)。在少數(shù)情況下，專門委員會(huì)的工作人員可以作為崗位職務(wù)交流輪崗，到其他工作任務(wù)接近的專門委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)任職。在個(gè)別的情況下，也可到政府有關(guān)部門或人民法院、人民檢察院的有關(guān)崗位任職。這時(shí)，一般是在工作人員職務(wù)晉升或職位交流時(shí)才出現(xiàn)。這是因?yàn)閷ｉT委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)實(shí)行集體為專門委員會(huì)服務(wù)制度，專門委員會(huì)的各項(xiàng)準(zhǔn)備性質(zhì)的工作和日常事務(wù)性工作，都需要熟悉本專門委員會(huì)分工聯(lián)系的有關(guān)部門工作，這要求委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的人員必須保持一定的穩(wěn)定性，才能完成其承擔(dān)的職責(zé)。因此專門委員會(huì)工作人員相對(duì)穩(wěn)定。這與美國(guó)國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)工作人員的流動(dòng)性強(qiáng)，更替快的情況完全不相同，類似于英國(guó)下議院選任委員會(huì)工作人員具有的穩(wěn)定性。再次，專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作人員依據(jù)國(guó)家公務(wù)員的管理制度進(jìn)行管理，適用中央國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)一的黨群人大政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員的管理制度，工作機(jī)構(gòu)人員的錄用、任職條件、辭職、退職、職務(wù)升降、獎(jiǎng)懲等，均由委員會(huì)提出建議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳人事局統(tǒng)一決定。本委員會(huì)對(duì)其工作機(jī)構(gòu)的人員，沒(méi)有人事方面最終決定的權(quán)利。這與英國(guó)下議院選任委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)人員的管理方式大體上相同，而不像美國(guó)國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)，其工作人員由議員個(gè)人或者委員會(huì)自己決定和聘任。第四，專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作人員較少。在八屆全國(guó)人大期間，8個(gè)專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的總?cè)藬?shù)是163人，平均每個(gè)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的人數(shù)為20個(gè)左右，平均每個(gè)專門委員會(huì)組成人員有1個(gè)工作人員。但各專門委員會(huì)工作人員中，負(fù)責(zé)內(nèi)務(wù)、文書(shū)管理和日常服務(wù)人員有2-3人。實(shí)際上，從事專業(yè)工作人員很少，還要負(fù)責(zé)與其他有關(guān)部門的聯(lián)系。專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)人員與專門委員會(huì)工作要求相比，顯得人員較少，難以完全適應(yīng)專門委員會(huì)開(kāi)展工作的需要，在一定的程度上制約和影響了專門委員會(huì)有效地開(kāi)展各項(xiàng)工作和行使職權(quán)。而在美國(guó)，國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)每個(gè)議員都有專門的工作人員，設(shè)立專門的工作機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)，以協(xié)助其處理日常事務(wù)、接待選民、起草議案。

　　二、各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)運(yùn)作的現(xiàn)狀

　　專門委員會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)的輔助性的工作機(jī)構(gòu)，是從代表中選舉產(chǎn)生的、按照專業(yè)分工的工作機(jī)關(guān)。它的任務(wù)是在全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議、擬訂有關(guān)議案。專門委員會(huì)各項(xiàng)任務(wù)的完成目前都離不開(kāi)工作機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。所以專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在為專門委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使立法、監(jiān)督等職責(zé)方面起到了積極的作用。

　　目前專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的主要工作分為三項(xiàng)：一是對(duì)法律草案審議的準(zhǔn)備工作，為專門委員會(huì)審議法律草案服務(wù)。由于專門委員會(huì)開(kāi)會(huì)審議法案的時(shí)間短，工作機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)備就顯得十分重要。法律委員會(huì)在審議法律草案之前，責(zé)成辦事機(jī)構(gòu)對(duì)草案中的重要問(wèn)題，做到心中有數(shù)；對(duì)需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題主動(dòng)地、盡早地做好協(xié)調(diào)工作。在專門委員會(huì)會(huì)議審議法律草案時(shí)，工作機(jī)構(gòu)需要提供其他法律對(duì)于同類問(wèn)題的規(guī)定、其他國(guó)家和地區(qū)關(guān)于同類問(wèn)題的規(guī)定、草案中的重要問(wèn)題的不同觀點(diǎn)等。在專門委員會(huì)審議法律草案之后，工作機(jī)構(gòu)按照專門委員會(huì)會(huì)議審議的意見(jiàn)，對(duì)法律草案的有關(guān)條文進(jìn)行具體的修改。二是擬定和修改法律草案。在立法過(guò)程中，基本法律和有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)、司法制度等方面的法律草案均由法律委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，也就是常務(wù)委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)-法制工作委員會(huì)擬定。自第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)以來(lái)，其他法律的制定，也有部分由專門委員會(huì)牽頭起草或修訂，凡是由專門委員會(huì)牽頭起草或修訂的法律草案，均由委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)擬定法律草案。在擬定和修改法律草案的過(guò)程中，工作機(jī)構(gòu)的人員由于直接的承擔(dān)了有關(guān)的立法調(diào)查，立法聽(tīng)證等方面的研究和修改工作的全過(guò)程，并且熟悉立法技術(shù)及有關(guān)的法律規(guī)定，與法律執(zhí)行部門的溝通渠道通暢，加上工作人員掌握的資料信息比較全面，他們提出的意見(jiàn)與建議，一般情況下都能夠得到委員會(huì)組成人員的采納。三是對(duì)報(bào)請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)備案的法規(guī)研究，協(xié)助專門委員會(huì)對(duì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案的地方性法規(guī)進(jìn)行審查。新頒布的《中華人民共和國(guó)立法法》在全國(guó)人大組織法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)人大各專門委員會(huì)在違憲審查方面的地位和任務(wù)，作了更明確的規(guī)定。立法法第九十一條第一款規(guī)定，全國(guó)人大專門委員會(huì)在審議中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出說(shuō)明審查意見(jiàn)。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見(jiàn)，并向全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)反饋。全國(guó)人大專門委員會(huì)經(jīng)過(guò)審查后，認(rèn)為這些規(guī)范性文件與憲法、法律相抵觸的，結(jié)論以書(shū)面的方式提出。如法律委員會(huì)對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)，責(zé)成辦事機(jī)構(gòu)提出審查處理意見(jiàn)。其他有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)報(bào)送備案的法規(guī)，均先由委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)研究，提出處理意見(jiàn)，再由委員會(huì)作出決定。

　　三、改革各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的思路

　　在我國(guó)，專門委員會(huì)組成人員中，除法律委員會(huì)外，法律專業(yè)知識(shí)和人大及其常委會(huì)議事程序方面的知識(shí)不豐富，特別是在專門委員會(huì)成立的第一、第二年，這種情況更突出。專門委員會(huì)組成人員的主要任務(wù)和精力，是熟悉了解人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、專門委員會(huì)工作制度及其工作方法程序。對(duì)于立法中的有關(guān)法律規(guī)定、立法技術(shù)、法律結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的問(wèn)題，都需要依靠工作機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。委員會(huì)工作人員在長(zhǎng)期工作中，積累了立法技術(shù)方面的經(jīng)驗(yàn)，豐富了專門委員會(huì)審查法案的知識(shí)，所以，委員會(huì)工作人員為專門委員會(huì)起草的文件，提供的資料，提出的建議，對(duì)專門委員會(huì)發(fā)揮具體作用起了很大的影響。加之專門委員會(huì)的組成人員的狀況和專門委員會(huì)的工作情況，使得專門委員會(huì)工作人員所起的作用更為具體和有力。為此需要對(duì)專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其人員配置進(jìn)行相應(yīng)的完善。

　　第一，在制定專門委員會(huì)議事規(guī)則時(shí)，明確專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)。目前，除環(huán)境與資源保護(hù)工作規(guī)則明確地對(duì)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定外，其他專門委員會(huì)的工作規(guī)則或議事規(guī)則，都沒(méi)有對(duì)工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)作出規(guī)定。這既不便于規(guī)范工作機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和職責(zé)，也不利于工作機(jī)構(gòu)及時(shí)全面地為委員會(huì)做好服務(wù)工作。

　　第二，適當(dāng)增加各專門委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的人員編制。隨著人大及其常委會(huì)立法和監(jiān)督工作的開(kāi)展，專門委員會(huì)需要工作機(jī)構(gòu)提供更加全面的、深入的、扎實(shí)的各項(xiàng)服務(wù)性工作。而現(xiàn)行的各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，以及工作機(jī)構(gòu)所能提供的工作服務(wù)范圍與質(zhì)量，不能夠充分地適應(yīng)專門委員會(huì)工作進(jìn)一步發(fā)展的實(shí)際需要。應(yīng)適當(dāng)增設(shè)工作機(jī)構(gòu)的種類和數(shù)量，以適應(yīng)專門委員會(huì)工作的需要，同時(shí)在原有機(jī)構(gòu)工作人員編制的基礎(chǔ)上，實(shí)行新增加人員聘任制的管理方式，從具有政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)專業(yè)具有碩士學(xué)位和博士學(xué)位的人員中招聘。使專門委員會(huì)工作人員的專業(yè)知識(shí)構(gòu)成中，既有熟悉專門委員會(huì)工作程序、議事規(guī)則和人大及其常委會(huì)工作制度的公務(wù)員，以保持專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又具有精通各方面專業(yè)知識(shí)和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)的人員，適應(yīng)專門委員會(huì)在審查議案時(shí)所需要的各種專業(yè)技術(shù)知識(shí)的需要。與此同時(shí)，統(tǒng)一各專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的人員。目前各專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)人員分配不夠平衡，如常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)，既是常務(wù)委員會(huì)的立法工作機(jī)構(gòu)，也是法律委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，其工作人員應(yīng)略多于其他各專門委員會(huì)工作人員的總數(shù)。實(shí)際上，常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)作為常務(wù)委員會(huì)的立法工作機(jī)構(gòu)，也是為各專門委員會(huì)立法服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，而不僅僅限于目前這樣，只為法律委員會(huì)服務(wù)，同時(shí)，法律委員會(huì)也應(yīng)與其他專門委員會(huì)一樣，配備相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)及人員。

　　第三，賦予專門委員會(huì)對(duì)工作機(jī)構(gòu)人員的人事管理權(quán)。專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)中的司局級(jí)和正處級(jí)以上人員的人事管理權(quán)分別由專門委員會(huì)提出建議，報(bào)常務(wù)委員會(huì)辦公廳人事局批準(zhǔn)，處級(jí)以下人員，則由專門委員會(huì)決定。這樣，既可以做到各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)人事管理制度的大體平衡，又可保證直接使用工作人員的各專門委員會(huì)，通過(guò)對(duì)工作人員的考核，避免用人單位與人員管理制度脫節(jié)的缺點(diǎn)。對(duì)于各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)中聘用的人員，則完全由專門委員會(huì)決定。

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