管住政府的“錢包”

管住政府的“錢包” 　　全國人民代表大會及其常務(wù)委員會對中央和地方預(yù)算、決算進行監(jiān)督。

　　縣級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對本級和下級政府預(yù)算、決算進行監(jiān)督。

　　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級預(yù)算、決算進行監(jiān)督。

　　——摘自《中華人民共和國預(yù)算法》

　　憲法第六十二條規(guī)定，“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”是全國人大的重要職權(quán)。預(yù)算法中又對這一職權(quán)進行了細化，規(guī)定縣以上乃至設(shè)立預(yù)算的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人代會不但有權(quán)審查及批準(zhǔn)本級政府總預(yù)算及執(zhí)行情況，而且有權(quán)改變及撤銷本級政府關(guān)于預(yù)決算的不適當(dāng)決定和命令，直至監(jiān)督和加強對預(yù)算外資金的使用。

　　但在現(xiàn)實中，這一制度并沒有完全得到落實。近年來，人大代表對財政部門提交的編制粗略、項目不細、透明度低的預(yù)算草案極不滿意，強烈要求改變“外行看不懂，內(nèi)行說不清”的現(xiàn)狀。過去的“類、款、項、目”4級預(yù)算草案科目中，至多列到“款”級科目，沒有具體的“項”和“目”。面對龐大的分類數(shù)字，誰也看不出每一筆收入來源是否合理、可靠，看不出建設(shè)項目的多少，審查支出能否帶來相應(yīng)的社會效益和經(jīng)濟效益更無從談起。預(yù)算案基本上是一個大框框，而批準(zhǔn)后執(zhí)行過程中又經(jīng)常調(diào)整，因此人大代表每年開會審批預(yù)算都是“認(rèn)真走過場，被動搞形式”。眾多資金黑洞乃至貪污、浪費現(xiàn)象的源頭均在于此。

　　武漢預(yù)算審查查出“問題資金”5億2000年9月27日，湖北武漢市十屆人大常委會第二十一次會議報告指出：在1999年度市級財政預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支中，審計發(fā)現(xiàn)的“問題資金”總額達5億多元。審計報告稱，市審計局重點審計和抽查了41個預(yù)算執(zhí)行單位，查出違紀(jì)違規(guī)及有問題資金總額5億多元，涉嫌經(jīng)濟犯罪案件12起、涉案人員13人，目前均已被移交司法、紀(jì)檢機關(guān)處理。

　　審計查出，該市有關(guān)單位擠占挪用城市教育附加費3378萬元，其中有1422萬元被挪用建了辦公、住宅樓。該市工商、稅務(wù)系統(tǒng)的有關(guān)單位在1999年度財政預(yù)算執(zhí)行中，“問題資金”高達1.1億元。地稅局及江岸、武昌等7個分局的稅收單位違反稅收法規(guī)的金額達8246萬余元。市環(huán)保局及6個環(huán)保分局挪用排污治理資金655萬元，用于購買10年期鐵路債券，投資辦公司等。市環(huán)保局污染源治理中心沒按規(guī)定將環(huán)保治理資金存貸款利息422萬元轉(zhuǎn)入污染源治理資金，而用于該中心的人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、辦公樓、職工宿舍和購買小汽車等支出。

　　抽查審計表明，全市受抽查的95個預(yù)算單位賬外賬和小金庫共查出公款私存、設(shè)立賬外賬和小金庫金額總計2226萬余元。

　　武漢市審計局透露，審計查出的上述問題，目前基本上都已得到糾正，有關(guān)責(zé)任人已受處理，其中一些主要負(fù)責(zé)人已被開除公職。

　　廣東財政預(yù)算告別走過場

　　在廣東省九屆人大四次會議上，廣東省委辦公廳、省府辦公廳、省公安廳、省高法、省教育廳、省監(jiān)獄管理局及省勞動社會保障廳7個試點單位向代表們提交了一份“變臉”的財政預(yù)算草案，標(biāo)志著一年一度例行的人大會議審批政府財政預(yù)算終于告別了走過場。

　　廣東省人大財經(jīng)委黃平指出：1994年預(yù)算法出臺后，在具體執(zhí)行中我們感到有兩個方面規(guī)定不明確，一是政府向人大提交什么程度的預(yù)算不明確。由于沒有深度要求，政府報送人大審批的主要是預(yù)算報告，所附的草案只是大類數(shù)字。二是對預(yù)算調(diào)整的規(guī)定不明確，由于只要求在總支出大于總收入時才有預(yù)算調(diào)整，并報告人大，造成只要做到總支出不大于總收入，即使支出超出預(yù)算很多也不用調(diào)整，這樣的結(jié)果導(dǎo)致實際執(zhí)行中根本就沒有調(diào)整，人大也無法監(jiān)督。

　　正是在這樣的背景下，本次人大會議同時提交審議了歷經(jīng)5年準(zhǔn)備的地方立法成果《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》，力圖使這一改革在今后擴大到所有單位。《條例》將改變以往這樣一種狀況：政府報送人大審批的只是大“類”的數(shù)字，而人大審批政府預(yù)算時，也只掌握20多個類級收支總數(shù)，體現(xiàn)其具體運用的300多個“款”級，500多個“項”級的財政資金則完全由政府主導(dǎo)支配，而人大卻要承擔(dān)批準(zhǔn)預(yù)算的全部決策風(fēng)險。為此，《條例》規(guī)定，本級預(yù)算要列到款級，重要的要列到項級，逐步做到全部列到項級。上述7個試點單位向人大提交的預(yù)算報告遵循了《條例》精神，試編了詳盡到“項”，個別支出詳盡到最基層“目”的部門預(yù)算，既保證了預(yù)算的專業(yè)性和技術(shù)性，又努力使非專業(yè)人士能看懂，即使不能全部看懂，也能知道具體每一筆開支的方向。目前預(yù)算編制還不夠直觀，達不到讓普通老百姓都能看得懂的要求，如何能做到既細化和全面又利于理解，還沒有一個很好的解決辦法，但預(yù)算細化的方向是肯定的。

　　黃平說，政府和人大一直持這樣一種態(tài)度，以中國國情預(yù)算宜粗不宜細。這是一種看法上的問題。要細化預(yù)算，到“款”甚至到“項”的資金都拿出來讓別人知道，人大代表是有這個要求的，但政府總想給自己多留些機動錢，特別是那些對這筆錢有支配權(quán)的人，他們的心理壁壘不是一下子可以打破的。我認(rèn)為，該條例最終能上到常委會并獲得通過，一方面這是順應(yīng)財政科學(xué)民主決策進程的需要，另一方面也是國家反腐敗的要求。

　　有了廣東的先例，我們相信，在全國范圍內(nèi)乃至在全國人大，將憲法賦予人民代表的審批預(yù)算職權(quán)真正落到實處的日子為時不遠。

　　財政監(jiān)督必須到位（法眼觀察）

　　冉亞清

　　據(jù)報載，國家財政對教育的投入雖逐年增加，但財政投入的到位率與統(tǒng)計上的數(shù)字卻有差距。這凸現(xiàn)出一個重大而緊迫的問題：財政監(jiān)督不能只停留在口頭上而必須切實到位，只有這樣，才能確保財政資金的正確使用。

　　公共財政要求財政工作必須解決“缺位”和“越位”的問題。過去，因為缺乏對財政資金運行全過程的監(jiān)督，只重?fù)芸�，監(jiān)督也往往是“對事不對人”，在運行過程中常常變得無序。這一方面容易造成資金的浪費，另一方面也容易引發(fā)腐敗行為。

　　正是因為財政監(jiān)督對財政投入教育事業(yè)的資金監(jiān)督的“缺位”，使得許多地方教育投入不能及時到位，從而加劇了學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的緊張，給了某些法制觀念淡薄的人以可乘之機，他們以學(xué)校教育經(jīng)費緊張為借口，巧立名目，打?qū)W生的主意，收費過多過濫，不僅使學(xué)生家長怨聲載道，還給政府財政造成極壞的影響，并給人們一個錯覺：似乎是由于財政投入不足甚至遞減而使學(xué)生家長負(fù)擔(dān)加重的。

　　其實，在“九五”期間，中央和地方財政對教育的投入一直在逐年增加。僅中央財政每年對教育的投入就增加1個百分點。2000年中央財政文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費就達361.9億元，比1999年增長16.2％。

　　財政監(jiān)督的缺位已引起了財政部的高度重視。為了強化組織機構(gòu)的職能，財政部財政監(jiān)督司已更名為監(jiān)督檢查局，在指導(dǎo)方針上，提出把監(jiān)督寓于管理之中，為管理服務(wù)，既抓收入也抓支出。各地財政也大力加強了財政監(jiān)督力度。

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