計(jì)劃審批監(jiān)督亟待立法規(guī)范

計(jì)劃審批監(jiān)督亟待立法規(guī)范 　　幾年來，市人大及其常委會在對北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃審批監(jiān)督方面雖然開展了一些工作，取得了一些成效，但從整體上說，對計(jì)劃的審批監(jiān)督還是人大工作的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，一些問題還需要進(jìn)一步研究解決。

　　關(guān)于計(jì)劃審批監(jiān)督的指導(dǎo)思想和原則

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)休制下，政府編制的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃一般是既有宏觀調(diào)控方面的政策措施，又有指令性的、微觀的、具體的指標(biāo)，而且是必須完成的，人大及其常委會對計(jì)劃的審批及計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督也是剛性的、具體的，如果計(jì)劃完不成，政府必須向代表大會作出解釋或說明；如果計(jì)劃執(zhí)行中有部分變更，則需報(bào)人大常委會決定。但是，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府的職能也在轉(zhuǎn)變，對計(jì)劃的管理方式也由指令性的、微觀的、具體的變成為指導(dǎo)性、宏觀性和預(yù)測性的。毫無疑問，人大及其常委會對計(jì)劃的審批監(jiān)督也應(yīng)隨之發(fā)生變化。那么，這種變化在實(shí)際工作中如何體現(xiàn)？以什么樣的指導(dǎo)思想和原則開展監(jiān)督工作？監(jiān)督的切入點(diǎn)、監(jiān)督的角度和尺度應(yīng)如何把握？等等。特別是在我國加入世貿(mào)組織之后，這些已成為我們急需解決的問題。

　　關(guān)于計(jì)劃審批監(jiān)督的法律依據(jù)

　　一、關(guān)于計(jì)劃審批的法律依據(jù)問題。人大及其常委會如何對計(jì)劃進(jìn)行審批，還沒有專門的法律、法規(guī)規(guī)定，目前依據(jù)的只是憲法和地方組織法的原則規(guī)定。例如，關(guān)于人民代表大會對計(jì)劃的審查批準(zhǔn)。地方組織法第八條第一款第二項(xiàng)規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告”，明確授予了地方人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)計(jì)劃和預(yù)算及其執(zhí)行情況報(bào)告的職權(quán)，但對如何行使這些職權(quán)，卻沒有具體規(guī)定。因此，在實(shí)際操作中有很多問題不好把握：

　　一是審查內(nèi)容問題。是對計(jì)劃草案的所有內(nèi)容全面審查，還是對主要內(nèi)容進(jìn)行審查？如果是全面審查，從目前情況看很難做到；如果是對主要內(nèi)容進(jìn)行審查，那么主要內(nèi)容包括哪些？衡量的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？由于沒有法律依據(jù)，在操作中帶有很大的隨意性。

　　二是審批程序問題。目前還沒有任何法律、法規(guī)對計(jì)劃的審批程序作出規(guī)定，雖然《北京市人民代表大會議事規(guī)則》規(guī)定：“計(jì)劃預(yù)算審查委員會根據(jù)各代表團(tuán)的審查意見，對計(jì)劃草案進(jìn)行審查，向主席團(tuán)提出審查結(jié)果的報(bào)告和決議草案，經(jīng)主席團(tuán)審議后印發(fā)代表，并提請大會全體會議對決議草案進(jìn)行表決”，但仍有些問題不明確，如以什么方式進(jìn)行表決？以多少代表同意為通過？如果沒有被通過將如何處理？如果有代表提出對計(jì)劃草案的修正案又將如何處理？等等。這些都沒有規(guī)定，一旦出現(xiàn)上述問題，將會給工作造成很大被動。

　　三是審查報(bào)告的法律效力問題。審查報(bào)告是代表大會計(jì)劃預(yù)算審查委員會根據(jù)會上代表們的審議意見，同時(shí)參考了財(cái)經(jīng)委的初審意見，在對計(jì)劃草案和計(jì)劃報(bào)告經(jīng)過認(rèn)真審查之后形成的。但審查報(bào)告經(jīng)過主席團(tuán)通過后具備什么樣的法律效力？審查委員會提出的意見和建議如果政府不執(zhí)行，算不算違法？如何處理？這些都沒有任何法律、法規(guī)給予規(guī)定。人民代表大會所作的決議，只是說根據(jù)審查委員會的審查報(bào)告，決定批準(zhǔn)計(jì)劃和計(jì)劃報(bào)告，而沒有反映審查委員會的意見和建議，這不太利于對計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。據(jù)了解，全國人大在關(guān)于計(jì)劃的決議中，一方面表示會議同意全國人大財(cái)經(jīng)委在審查報(bào)告中提出的各項(xiàng)建議，另一方面把審查報(bào)告中的意見和建議也納入了進(jìn)去，其法律效力是不言而喻的。這一作法值得我們仿效。

　　四是經(jīng)人代會批準(zhǔn)的計(jì)劃的效力問題。既然計(jì)劃是指導(dǎo)性、宏觀性、預(yù)測性的，是否可以說，年底計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果和年初人代會以決議方式批準(zhǔn)的計(jì)劃有一定出入也是合理的？如有些投資項(xiàng)目，除了預(yù)算資金是確定的以外，其他社會資金都是不確定的（因?yàn)樯鐣�資金不是靠強(qiáng)制手段，而是靠政策引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)投入的），如果社會資金投入沒有到位，計(jì)劃項(xiàng)目沒有按期完成，那么人代會批準(zhǔn)的計(jì)劃的法律約束力如何體現(xiàn)？計(jì)劃執(zhí)行得好與不好的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？這一問題不僅關(guān)系著對計(jì)劃審批的質(zhì)量，也關(guān)系著對計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)督的質(zhì)量。

　　二、關(guān)于計(jì)劃執(zhí)行情況監(jiān)督的法律依據(jù)問題。目前，只是在每年一次的人代會上審批計(jì)劃草案時(shí)，一并審批上年計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告。但這只是事后的監(jiān)督。在執(zhí)行過程中如何進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督什么，法律沒有規(guī)定，只是在地方組織法第四十四條第一款第五項(xiàng)規(guī)定了“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更”。但對什么情況和內(nèi)容、多大幅度的變更屬于計(jì)劃的部分變更？政府是變更前還是變更后向常委會提出變更建議？人大常委會如何決定？或者說通過什么方式?jīng)Q定？這些都不具體明確。實(shí)踐中也很少有常委會根據(jù)政府的建議，決定計(jì)劃部分變更的情況。

　　由于沒有法律依據(jù)，為了保證計(jì)劃的貫徹落實(shí)，全國各省市人大常委會分別根據(jù)各自情況，采取了一些相應(yīng)的措施，如審議本級政府計(jì)劃上半年執(zhí)行情況的報(bào)告；對計(jì)劃中重大事項(xiàng)、重大項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行審議或進(jìn)行審議批準(zhǔn)；通過決定或制定地方性法規(guī)，規(guī)范監(jiān)督的內(nèi)容和方式；財(cái)經(jīng)委每季度聽取一次有關(guān)部門關(guān)于計(jì)劃執(zhí)行情況的匯報(bào)等。但這些作法都沒有通過全國人大或全國人大常委會以立法形式給予確認(rèn)。

　　此外，計(jì)劃中的許多內(nèi)容不屬于財(cái)經(jīng)委業(yè)務(wù)范圍，由財(cái)經(jīng)委組織是否合適？這些問題如不明確，事必會影響計(jì)劃審批監(jiān)督工作的深入開展。

　　改進(jìn)和加強(qiáng)對計(jì)劃的審批監(jiān)督，關(guān)鍵是盡快解決法律依據(jù)問題。從我市目前財(cái)經(jīng)監(jiān)督的實(shí)踐看，計(jì)劃監(jiān)督不如預(yù)算監(jiān)督搞得深入。因?yàn)?994年全國人大常委會通過了預(yù)算法，使各級人大及其常委會對預(yù)算的審批監(jiān)督有了一定的法律依據(jù)。但對計(jì)劃的審批監(jiān)督還缺少專門的法律規(guī)定。憲法、法律賦予各級人大及其常委會對預(yù)算和計(jì)劃的審批監(jiān)督權(quán)是同等的，但僅有預(yù)算法沒有計(jì)劃法，顯然也是不配套的。2000年3月全國人大常委會通過的《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》僅適用于全國人大常委會，地方人大常委會如何加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督，還缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

　　鑒于以上情況，建議全國人大或全國人大常委會盡快制定監(jiān)督法或計(jì)劃法，明確各級人大及其常委會對計(jì)劃審批監(jiān)督的內(nèi)容、程序、方式等，以便更好地履行憲法和法律賦予的職責(zé)。目前，一些地方人大常委會制定了關(guān)于計(jì)劃監(jiān)督方面的地方性法規(guī)，我們也有必要搞一些這方面的立法調(diào)研。在這方面法律、法規(guī)出臺之前，我們還應(yīng)在實(shí)踐中繼續(xù)以開拓創(chuàng)新的精神，不斷探索新思路，尋找新方法，力求使我市的計(jì)劃審批監(jiān)督工作能夠上一個(gè)新的臺階。

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