中國地方治理結(jié)構(gòu)的歷史與轉(zhuǎn)型

中國地方治理結(jié)構(gòu)的歷史與轉(zhuǎn)型 　　一、西方政府研究思潮的主義背景

　　當前我國公共管理的價值觀念大多是從西方引進的。這樣的價值觀多有某種“主義”的特點，“主義”之爭在中國成為一個重要的話題。目前在中國語境中的“新左派”、“老左派”和自由主義、社會民主主義與其在西方語境中大為不同，但在“主義”基礎(chǔ)上提出的問題有一定的相似性。

　　目前西方對政府的研究有兩種思潮：民主社會主義從政府的職能出發(fā)，傾向于建立福利國家；自由主義則從政府權(quán)力的授予來考察，傾向于建立守夜人式的國家。這兩種思潮形成于20世紀，然其淵源可以追溯到17世紀的重商主義和重農(nóng)主義。民主社會主義主張國家提供更多的福利，擴大國家責(zé)任，但并不認為國家權(quán)力是無限的，可以不受限。而自由主義由于害怕個人權(quán)利受到侵犯，主張縮小國家權(quán)力，但這并不等于說不要國家干預(yù)。所以，民主社會主義和自由主義的對立不是絕對的，二者產(chǎn)生矛盾的前提是：國家的責(zé)權(quán)對應(yīng)。

　　中國現(xiàn)在不是自由放任太多，也不是國家福利太多，因此我們不是既不要自由放任又不要國家福利的問題，而是恰恰相反，既要更多的自由放任又要更多的國家福利。在我們國家的現(xiàn)實生存環(huán)境中，不僅自由主義和社會民主主義有其基本的價值重合，而且古典自由主義和古典社會民主主義也有明顯的價值重合。其價值重合主要在于公民權(quán)利、自由與程序正義。

　　二、對當前中國傳統(tǒng)地方治理研究的思考

　　就傳統(tǒng)中國而言，鄉(xiāng)村社會既不是被租佃制嚴重分裂的兩極社會，也不是和諧自治的內(nèi)聚性小共同體，而是大共同體本位的“偽個人主義”社會。與其他文明傳統(tǒng)相比，傳統(tǒng)中國的小共同體性更弱，但這并非因為個性發(fā)達，而是因大共同體的屬性所致。它與法家或“儒表法里”的傳統(tǒng)相連，形成一系列“偽現(xiàn)代化”現(xiàn)象。小共同體本位的西方傳統(tǒng)社會在現(xiàn)代化起步時曾經(jīng)過“公民與王權(quán)的聯(lián)盟”，而中國的現(xiàn)代化則可能要以“公民與小共同體的聯(lián)盟”為中介。

　　傳統(tǒng)社會的反近代化機制無疑有儒家色彩的一面，即大共同體與小共同體都抑制個性，父權(quán)制家族桎梏與專制國家桎梏都阻礙著自由交換、競爭與市場關(guān)系的發(fā)展，阻礙著民主、人權(quán)與公民社會的形成。但這種反近代化機制更具有非儒家色彩（或曰法家色彩）的一面，即“大共同體”不僅抑制個性，而且抑制小共同體；不僅壓抑著市場導(dǎo)向的個人進取精神，而且壓抑了市場導(dǎo)向的集體進取精神。古代中國政治中樞所在的北方地區(qū)宗族關(guān)系遠不如南方尤其東南一帶發(fā)達，因此公民社會的發(fā)育比南方更為困難，

　　現(xiàn)在對中國傳統(tǒng)地方治理的研究有一種套路，認為中國傳統(tǒng)的地方治理有以下五個特點：國權(quán)不下縣（縣以下是自治）；縣下皆宗族；宗族皆自治；自治靠倫理；自治靠鄉(xiāng)紳。這些特點可以歸總為：縣下無吏皆自治。最早提出傳統(tǒng)中國國權(quán)不下縣的是韋伯。他認為，中國的儒教不可能導(dǎo)致現(xiàn)代化，因為它是非理性的，而現(xiàn)代化在某種意義上就是理性化。傳統(tǒng)中國社會的治理憑借的就是這種非理性的“卡里斯馬”型權(quán)威。

　　三、中國地方治理結(jié)構(gòu)的歷史與轉(zhuǎn)型

　　1.縣下無吏并非自古就有。

　　中國自古以來并不是縣下無吏的。古代鄉(xiāng)吏是政府養(yǎng)的一些官員，用以為國家治理社會；鄉(xiāng)役是政府強行指定一些人為國家治理服務(wù)。隋唐之后出現(xiàn)鄉(xiāng)紳。考察歷史可知，隋唐之前鄉(xiāng)村治理是以鄉(xiāng)吏為主的；隋唐之后則由鄉(xiāng)役和鄉(xiāng)紳共同治理�？苦l(xiāng)役治理，存在治理者的積極性問題；而靠鄉(xiāng)紳治理，其本身存在兩面性的問題。總之，在隋唐之后的這種制度比較鄉(xiāng)吏治理，自治較專治濃重得多。

　　2.鄉(xiāng)役、鄉(xiāng)紳治理地方是專制而非自治的表現(xiàn)。

　　首先，地方由鄉(xiāng)役治理并不等于存在地方自治，相反，恰恰是專制的反映。因為鄉(xiāng)役是被政府依靠手中掌握的權(quán)力強制為政府辦差的。其次，鄉(xiāng)紳也非地方自治的體現(xiàn)者。鄉(xiāng)紳是在隋唐以后伴隨科舉制度的完備而興起的，其人員構(gòu)成主要來自：候補官吏，丁憂、守制、退休致仕的官員等。鄉(xiāng)紳可以享受由國家給予的待遇：優(yōu)免權(quán)（明代以后這種優(yōu)免權(quán)更加擴大）。鄉(xiāng)紳是地方上實際的權(quán)勢階層，他們雖不具有儒家狹隘的忠君觀念，但其對中央政府更確切的說是當權(quán)的中央政府，有很大的依賴，尤其是在政府更替時其隨風(fēng)倒的本性更是暴露無遺，明末清初時鄉(xiāng)紳表露出來的明顯的投機行為可為佐證。雖然隋唐宋以后，在庶民中出現(xiàn)了宗族組織，但其往往不是由血緣而是按政治等級制度（由本族中功名最大的人來主持）組織起來的。所以，從根本上說，鄉(xiāng)紳不能作為地方自治的體現(xiàn)者，他和鄉(xiāng)役同樣是傳統(tǒng)專制的產(chǎn)物。

　　3.中國地方治理的兩難現(xiàn)象。

　　相比西方國家，中國歷史上缺少一種村社傳統(tǒng)，這就產(chǎn)生了中國地方治理的兩難現(xiàn)象：豪強與酷吏。豪強代表了地方勢力，基于“兔子不吃窩邊草”的考慮，他們竭力維護地方利益。而中央為了加強對地方的控制，派出自己的人馬-“酷吏”（司馬遷語）治理地方�？婆e制度和與其并行的回避制度、輪換制度容易使地方官產(chǎn)生短期行為，唯中央命是從，完全沒有對地方負責(zé)的觀念。

　　清末廢除了科舉制度，與之相伴而生的回避制度也隨之消亡。民國期間又推行委派制度，這使得地方治理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1949年建國后，新解放區(qū)的干部多來自外地，于是形成了事實上的回避制度，這一時期的地方治理兼有豪強和酷吏的弊端。文革期間，回避制度受到很大沖擊，很多地區(qū)都實行了干部本土化，形成了地方上復(fù)雜的人事關(guān)系，導(dǎo)致了地方豪強的產(chǎn)生。為避免這種情況，政府又從歷史上尋求解決方案，重新恢復(fù)了回避制度，但這又強化了地方官員的短期行為，容易使他們滋生酷吏心態(tài)。

　　縱觀中國歷史，地方治理是一種集權(quán)的思路，既沒有福利國家的傳統(tǒng)，也沒有地方自治的傳統(tǒng)。所以，我們不能套用西方的理論，必須尋求一種新的治理方式，跳出社會民主主義和自由主義的套路，擺脫在豪強和酷吏之間搖擺的困境，實行治道變革，建立與中國現(xiàn)代化相適應(yīng)的政治文明。

　　之后，與會學(xué)者就此進行了熱烈的討論。部分學(xué)者的討論如下：

　　之一：治道應(yīng)該分兩層來討論。中國的互制分兩層：中上層和基層。如果把鄉(xiāng)村一級說成專治的話，其假設(shè)在于：鄉(xiāng)紳只忠于官方，而不注重地方百姓的福利�；ブ频臋C制在以前是存在的，到宋明，中上層官員選擇機制必然使其忠于皇權(quán)，但他們也可用“四書五經(jīng)”來制約皇權(quán)，或利用皇權(quán)之間的機制來制約皇權(quán)。如海瑞。中國的互制是有的，只是與西方不同。因此討論應(yīng)注意兩個問題：1.分上下兩層；2.專治和互制。

　　之二：為什么中國的治道兩千多年未改變，也難以改變？有幾點需要考慮：1.理論問題。中國到現(xiàn)在幾乎是互利主義的政治。關(guān)于中國治道的考量，既要接受西方的理論，又要自己的創(chuàng)新。為什么西方的理論不適于解釋中國的治道？一是人治基礎(chǔ)在于人與人不平等的制度；二是與之相對應(yīng)的法治基礎(chǔ)是宗教。思想觀念由上帝面前人人平等發(fā)展到自然狀態(tài)下人與人的平等，制度也由神法、自然之法發(fā)展到法律，使之成為高于一切的東西。無論是福利主義的政治，還是自由主義的政治，其基礎(chǔ)都是法制的。而中國自始至終都是人治。2.中國人治傳統(tǒng)可以追溯到夏朝或更早，這樣的傳統(tǒng)仍在繼續(xù)。而當今國人未曾從物理學(xué)、心理學(xué)等理論上予以更深的挖掘。其原因就在于習(xí)慣：記憶習(xí)慣；理解習(xí)慣（包括行為、操作）；創(chuàng)新習(xí)慣（包括思考、提問）。人治的潛在習(xí)慣滲透到每個人的行為、思考之中。正因為如此，我們不可能擺脫傳統(tǒng)，這樣的習(xí)慣可以是文人或歷史學(xué)家去延續(xù)。而新的治道更無從照搬西方的理論，必須有待各位同仁的努力。

　　之三：討論當今中國的治道變革首先應(yīng)立足現(xiàn)實，回歸經(jīng)濟基礎(chǔ)的考量，可思考公共財政制度的變革。以此為切口，在求得經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的同時，創(chuàng)制新的制度安排，設(shè)計新的治理結(jié)構(gòu)，并逐步加以推進，達到新的治道追求。

　　最后，論壇主席毛壽龍教授作了總結(jié)發(fā)言。他指出，自主治理是人類的基本事實和自然傾向，如何使這一基本的事實和傾向發(fā)揮出積極的作用，遏制其消極的作用，宏觀的治道變革至關(guān)重要。有效的宏觀治道變革進程需要充分的學(xué)術(shù)研究，高質(zhì)量的學(xué)術(shù)研究需要有充分的學(xué)術(shù)探討空間，讓更多的人坐而論道，為公立學(xué)。宏觀的變革往往有賴于微觀的行動，微觀行動者需要有合理的專業(yè)化分工。學(xué)者要形成獨立的研究傳統(tǒng)，進行學(xué)術(shù)的探討、研究、創(chuàng)新和實踐。天下無完美之物，任何事物都是有缺憾的，今天對治道的研究探討同樣如此。但正是由于缺憾的存在才使得有進一步探討的空間。本次論壇會議只是這種努力的開始，治道的追求還有賴更多同仁的共同努力，讓我們共同前行。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10