論地方人大依法行使重大事項決定權

論地方人大依法行使重大事項決定權 　　討論、決定本行政區(qū)域內的重大事項，是憲法和地方組織法賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。依法行使決定權，對于貫徹依法治國方略，推進依法行政、公正司法和完善人民代表大會制度意義深遠。

　　依法行使決定權的實踐與探索

　　多年以來，地方各級人大從當?shù)貙嶋H出發(fā)，在實現(xiàn)重大事項決策民主化、科學化、制度化的進程中進行了積極的實踐與探索，作用不斷凸現(xiàn)。

　�。ㄒ唬┎粩鄬嵺`規(guī)范，保障了經濟社會的協(xié)調發(fā)展。討論、決定重大事項，是保障國家的法律、法規(guī)在本地區(qū)得到實施的一項重要職權。多年以來，地方人大對“一府兩院”的工作、計劃、財政預算、依法治國方略和科教興國戰(zhàn)略在本地區(qū)的實施、國企改革、農業(yè)發(fā)展、反腐倡廉和加強精神文明建設等事關全局和長遠的重大事項，各自作出了幾十項決議、決定，依法規(guī)范了一部分行政行為，對保障和促進各地的改革開放和經濟社會的協(xié)調發(fā)展起到了積極的作用。

　�。ǘ�）心系廣大群眾，促進了事關人民切身利益問題的解決。多年以來，各級地方人大分別就水資源保護、環(huán)境保護、耕地保護、解決城鎮(zhèn)居民住房困難、社會治安、掃“黃”打“非”、取締亂收費等問題作出了相應的決議、決定，并認真督促執(zhí)法機關貫徹實施，較好解決了廣大人民群眾密切關注的一些實際問題，保護了公民的切身利益，進一步密切了黨和政府與人民群眾的關系。

　�。ㄈ�）摸著石頭過河，探索了依法行使決定權的路子。在依法行使決定權的實踐中，雖然各地的認識不同，進展各異，但大致都走過了深入調研、提出決定議案、提請同級黨委認可、提請常委會審議通過、交付“一府兩院”實施和進行督促檢查的“六步棋”。進入九十年代中后期來，廣東等10多個省市人大常委會還作出了關于討論、決定重大事項的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，使之逐步走上了規(guī)范化、制度化、法制化的軌道，初步淌出了一條依法行使決定權的路子。

　　當前存在的主要問題與原因

　　從目前地方人大依法行使決定權的現(xiàn)狀看，平心而論，一方面是成效凸現(xiàn)，但另一方面顯而易見的是還很不到位，其表現(xiàn)和原因是多方面的：

　　一是有關法律不完善-難為。憲法第104條和地方組織法第44條雖然對地方人大行使決定權作出了規(guī)定，但由于規(guī)定比較原則，缺乏相關法律、法規(guī)對具體內容、程序等的明確界定和規(guī)范，故在實際操作中總有一種沒法下手的“難為”之感，此乃影響此權行使的難點所在。

　　二是習慣了傳統(tǒng)的決策模式-不為。長期以來，人們對大事往往習慣于“黨委決定→政府執(zhí)行→人大監(jiān)督”的模式，許多人把人大僅僅看作是“一府兩院”的監(jiān)督機關，有的地方黨委、政府對人大行使決定權之事，在認識和實踐上也漸進在一個既認可又不習慣的過程之中，每遇大事，多半采用黨委、政府聯(lián)合決策或黨委決定、政府執(zhí)行的習慣做法，規(guī)避了人大作為。鑒此，人大決定幾成一廂情愿或多此一舉，故也就往往以“不為”了之。

　　三是年復一年例行公事-泛為。每年一度對地方人代會上幾個報告的決議，有的地方幾乎形成了放之四海而皆準的程式文本，除了時間、屆次不同外，內容和表述大同小異。有的面面俱到，成了大報告的“小報告”；有的原則了又原則，干脆以“同意”、“批準”幾個字了事。這種“泛為”式的決議，實際上是執(zhí)行機關難執(zhí)行，權力機關難督辦。

　　四是成了借助力量任意決定-濫為。有的地方或為了籌措資金、或為了某項工程上馬、或為了舊城改造、拆遷開發(fā)等等，故借助于人大的權威，登門求助作出相關的決定。少數(shù)地方人大誤認為這是人家瞧得起你，應該幫政府“排憂解難”，便不加熟慮地任意決定，成了“頭痛醫(yī)頭”、“腳疼醫(yī)腳”的“救火兵”。殊不知如此一來，不僅影響權力機關的威信，且事倍功半的教訓也并不鮮見。

　　五是顧慮重重優(yōu)柔寡斷-少為。一些地方人大對依法行使決定權心情復雜，既想實踐又顧慮重重：一怕與黨委有爭權之嫌；二怕與政府有分權之疑；三怕自身有越權之慮。覺得何謂重大事項？理論上說不清，工作中道不明，如若“錯位”不如“少為”，何必與黨委政府爭權、分權，還是少談“決定”、“決議”，多講“服從”、“服務”，“多一事不如少一事”，故往往形成了優(yōu)柔寡斷的少為局面。

　　進一步強化依法 行使決定權的幾點思考

　　討論、決定重大事項是地方國家權力機關管理地方事務的基本形式之一。憲法第104條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項�！钡胤浇M織法第44條也明確規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項�！币婪�、全面、有效、正確地行使決定權，對于保障促進改革開放和經濟社會的協(xié)調發(fā)展，貫徹依法治國方略，完善地方人大職能和發(fā)揮其應有作用至關重要。針對當前存在的薄弱環(huán)節(jié)，筆者認為應從7個方面予以加強。

　�。ㄒ唬┨岣哒J識是基礎。地方人大行使決定權，從權力的來源看，是人民當家作主、管理國家和社會事務的重要體現(xiàn)，是社會主義民主政治制度的體現(xiàn)。憲法和法律賦予地方人大的職權中，決定權是最主要、最根本的職權，處于核心的地位，是逐步實現(xiàn)決策民主化、科學化、制度化的客觀要求。這種決策是通過地方國家權力機關廣泛集中民智、充分反映民意和按照法定程序集體作出的，能使重大事項的決策更加全面、正確和可行。因此，要從“三個代表”的高度，進一步認識行使決定權的意義，按照鄧小平同志說的“人民贊成不贊成”、“人民答應不答應”、“人民高興不高興”、“人民滿意不滿意”作為衡量我們工作的標準，切實代表人民管理地方事務，履行法律賦予的神圣職責。

　�。ǘ�）理順體制是關鍵。憲法和法律賦予地方人大討論、決定本行政區(qū)域內重大事項的權力。因此，從權力的主體看，人大既非與黨委“爭權”，也非與政府“分權”，而是法定的職權，此是不爭的定位。我國的人民代表大會制度是黨領導人民建立的國家權力機關，地方人大依法行使決定權，是把黨的主張變成國家意志的途徑之一。雖然以黨委或行政決策為主的模式仍在今后一個時期和較大范圍內繼續(xù)發(fā)生作用，但是，從長遠的國家權力配置看，隨著依法治國方略的推進和政治體制改革的不斷深入，人大的職權必將逐步到位，將目前的“黨委決策→政府執(zhí)行→人大監(jiān)督”的國家權力運行機制模式逐步過渡到“黨委建議→人大決定→政府執(zhí)行”的法制軌道上來，已是歷史的必然。江澤民同志明確指出：“對法律規(guī)定須經人大及其常委會審議、決定的重大事項，經黨委審查原則同意后，應當依照法定程序提交人大及其常委會審議、決定，支持人大依法行使職權，使黨的主張通過法定程序變?yōu)閲�家意志和人民的自覺行動�！币虼�，進一步理順體制，對國家職權配置在縱向和橫向上逐步加以調整，使地方人大理直氣壯地充分行使重大事項決定權，這既是黨加強和改善對國家政治生活的領導，提高執(zhí)政水平和能力，保障人民當家作主的題中之義，也是一個艱難的“陣痛”和必須的轉變。

　�。ㄈ�）科學界定是前提。從決定權的內容看，到底什么是重大事項？這既是一個理論問題，也是一個實踐問題，要根據(jù)憲法和法律規(guī)定，并與當?shù)氐膶嶋H情況相結合來明確范圍、科學界定。筆者認為，從總體上看，地方人大決定權的內容應嚴格按照法律的規(guī)定，這其中，既要區(qū)分決定權與立法權的異同，又要弄清決定權與任免權、監(jiān)督權的交叉與區(qū)分。此外，也可把區(qū)域變更、授予地方榮譽稱號、代表地方形象特色的花、樹、鳥等作為考慮之列。

　　從具體界定上看，應把握七個原則：一是合法性原則。要從法律明確賦予人大及其常委會職權的角度來確定重大事項的范圍。二是人民性原則。要廣泛集中民智，充分表達民意，為人民說話，切實把廣大人民群眾普遍關心、事關其切身利益等問題確定為重大事項。三是全局性原則。要把本地諸如改革、發(fā)展、穩(wěn)定和推進依法治國方略等一些事關全局的、根本的、長遠的問題列為重大事項。四是區(qū)域性原則。我國幅員遼闊，人口眾多，經濟和社會發(fā)展情況各異，有的事在甲地屬于重大事項，可能在乙地就非重大事項，同樣，反之亦然。由此可見，因地制宜地界定重大事項切莫等閑視之。五是動態(tài)性原則。重大事項是一個不確定的變數(shù)。有的事在此時是重大事項，但一旦到了彼時就可能不是重大事項，且原本不屬重大事項的也可能成為重大事項，因此，必須根據(jù)彼消此長的發(fā)展動態(tài)，審時度勢地確定重大事項。六是層次性原則。重大事項的概念上下有別。某些在縣或市一級列為重大事項的事，但到了市或省一級就可能非重大事項，因此，必須立足當?shù)�，把準脈搏確定重大事項。七是可行性原則。這里包括從當?shù)貙嶋H出發(fā)，不僅要有現(xiàn)實的針對性，而且要有實現(xiàn)的可能性，且需從人大的自身條件出發(fā)量力而行。因為，雖然從理論上講，人大及其常委會在決定重大事項方面擁有廣泛的權力，但從人大自身現(xiàn)有的資源和實際操作的能力看畢竟有限，只有突出重點、抓大放小才是上策。

　　據(jù)此，若以省級為例，筆者認為以下9個方面可列為省人大常委會討論、決定的重大事項：1.憲法和法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的貫徹實施情況；2.國民經濟和社會發(fā)展計劃的部分變更；3.本省財政預算的調整和部分變更，預算外資金的使用、管理及財政決算報告；4.省人大及其常委會作出的決議、決定的執(zhí)行情況；5.省委作出的重大決策，需要人大常委會相應作出決議、決定的事項；6.本省教育、科學、文化、衛(wèi)生、人口、體育、環(huán)境和資源保護、民族工作；7.涉及人民群眾切身利益，廣大人民普遍關心、迫切要求解決的諸如物價、社會治安、社會保障、反腐倡廉等方面的重大問題；8.“一府兩院”認為需要提請人大常委會討論決定的重大事項；9.省人大常委會主任會議建議提請常委會討論、決定的重大事項。

　�。ㄋ模┙ㄕ铝⒅剖潜Ｕ稀！胺▏谰V正，行必規(guī)焉”。地方人大行使決定權，必須要有法律依據(jù)和工作制度作保障。因此，省、市、自治區(qū)級人大常委會迫切需要制定涵蓋縣級以上人大及其常委會行使重大事項決定權的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，切實做到有章可循，這既符合地方組織法第69條的規(guī)定，也為各級人大行使重大事項決定權提供了法律依據(jù)。對討論、決定重大事項可以有3種形式：（一）經過討論審議后作出決定的重大事項；（二）經過討論審議不作決定，而提出審議意見的重大事項；（三）只聽取報告的重大事項。市、縣兩級人大要從本地實際出發(fā)，依法制定行使決定權的具體辦法。

　�。ㄎ澹┮�(guī)范操作是條件。從權力的實施看，地方人大討論、決定重大事項，是一個民主決策的過程，必須有嚴格的程序，這是行使決定權的必備條件�！皼]有規(guī)矩，不成方圓”。筆者認為一般應經過5個程序：一是議案的確定。法定的議案主體都有權以書面形式向人大常委會提出決定事項的議案，由人大常委會黨組報同級黨委原則同意后，由主任會議研究確定列入常委會會議草案。二是調研論證。主任會議決定提交常委會會議審議的議案，應組織人員和有關委員會進行專題調研論證，廣泛聽取人民代表和廣大人民群眾的意見和建議。三是討論審議。在常委會審議中，議案提出單位負責人或領銜人應報告議案的內容及其有關說明，主任會議作草擬決定情況的報告，要讓委員們暢所欲言，各抒己見，并集中大家的正確意見修改完善決議或決定。四是決定的表決。待各方面意見基本一致后按照民主集中制原則對決議或決定進行表決，由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過生效。五是決議、決定的公布。由本級人大常委會發(fā)布并在本行政區(qū)域內的新聞媒體上刊播公布。

　�。�六）開拓創(chuàng)制是途徑。從國外議會立法或制定政策的情況看，許多法案和政策案都是由議會成員或組織提出，然后審議通過付諸實施的。而從我國地方人大制定法規(guī)、提出議案的情況看，大抵僅占三、四成左右，由此可見，地方人大依法行使決定權，既要解放思想，職權到位，又要切實提高組成人員的整體素質，不斷拓展創(chuàng)制空間。培養(yǎng)和提高人大創(chuàng)制能力的途徑很多，但根本的是要改進現(xiàn)有的選舉制度和代表工作制度，切忌把人大作為黨委、政府干部“終點站”看待，努力形成較為合理的人員、知識和年齡梯次結構，切實把具備一定政治、經濟、法律素質和執(zhí)政能力的人放到人大崗位來工作，并與黨委、政府干部定期交流，從源頭上解決人大自身創(chuàng)制能力不強的問題。并通過借用“外腦”、專家咨詢、理論研討等方式，集思廣益，不斷提高理論、法律和人大實際工作水平，以確保所作決議、決定務必是既合法、合理、又切實可行的興國安邦之策。

　�。ㄆ撸┰鰪娦Ч�是目標�！巴椒ú蛔阋宰孕小薄Ｓ懻�、決定重大事項以后，如何做到行而有果，求得實效，這既是行使決定權的出發(fā)點，也是最后歸宿。而要確保所作決議、決定得以實施，則必須要有良好的法治環(huán)境和認真監(jiān)督。要建立規(guī)范的督辦制度，通過聽取匯報、實地視察、跟蹤檢查等多種形式，督查決定的貫徹落實情況。并要有必要的制約手段，解決規(guī)避問題。對決議、決定執(zhí)行不力，或拒不執(zhí)行的，要通過采取措施以至組織特定問題調查、質詢等法制手段加以嚴肅糾正和處理，維護地方人大依法行使決定權的嚴肅性和權威性，督促和保證決議、決定切實得到執(zhí)行。

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