社會利益集團研究

社會利益集團研究 　　隨著中國市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，中國社會利益集團正在生成、成長并發(fā)揮作用。

　　本文不僅注重在傳統(tǒng)體制和市場化改革初期不規(guī)范體制中已經(jīng)形成的既得利益集團及其對政府決策影響研究，而且更加關(guān)注伴隨中國市場經(jīng)濟和民主政治發(fā)展，正在生成、成長并發(fā)揮作用的自為性社會利益集團，并將其作為研究的重點。自為性社會利益集團大多雖尚不具備完備的組織形態(tài)，發(fā)展也不平衡，甚至還未獲得合法性認同，但在反映民意、整合利益、為政府決策提供信息等方面開始有所作為。

　　中國社會利益集團的基本狀況

　　1.中國社會利益集團產(chǎn)生的基本背景和條件

　　改革開放前，由于中國實行政治上黨的一元化領(lǐng)導，經(jīng)濟上高度集中的計劃經(jīng)濟體制、相對單一的所有制模式，并推行事實上的平均主義、大鍋飯的分配制度，文化上“極左”意識形態(tài)的狂熱和控制，同時強調(diào)，在社會主義中國，人民的利益高度一致，中國共產(chǎn)黨是其獨一無二的、不可替代的忠實代表，強調(diào)個人利益服從集體利益，局部利益服從全局利益。在這種情況下，代表“局部”、“狹隘”利益的利益集團得不到承認，也不被允許存在和發(fā)展。當時人們雖然也承認，事實上存在大量的人民內(nèi)部矛盾，但主要是指存在于“二元式”社會利益結(jié)構(gòu)中的、政治化了的、特殊利益群體之間的矛盾：中央與地方、城市與農(nóng)村、工人與農(nóng)民、干部與群眾……由于當時各利益群體之間的利益分配，是由國家公共權(quán)力決定的，各群體成員利益不可能通過組團結(jié)社得到滿足，因此，在“以階級斗爭為綱”的“泛政治化”時代和高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，僅存在自在的利益群體，而不存在自為的利益集團。

　　經(jīng)過20多年的改革開放，中國社會正從同質(zhì)的單一性社會向異質(zhì)的多樣性社會轉(zhuǎn)型。在社會轉(zhuǎn)型過程中，整個社會利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了分化與重組，原有的社會利益格局被打破，新的利益群體和利益階層逐步形成。社會上已經(jīng)出現(xiàn)了諸如私營企業(yè)主、個體戶、自由職業(yè)人員、受聘受雇人員等不同的利益群體和利益階層，甚至還出現(xiàn)了駐大陸臺商利益群體、“買辦”

　　者利益階層。這些利益群體和利益階層，正逐步形成特定“利益集團”，并不同程度地對地方政府決策施加影響。同時，隨著中國政治民主化的發(fā)展，執(zhí)政黨和政府不僅承認多元利益主體的存在，正視利益集團存在的現(xiàn)實，而且還能夠理性應對利益集團的政治影響，甚至從政治上允許乃至支持公民組成利益集團。如在2001年12月，浙江省義烏市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表換屆選舉時，義烏市人大常委會就曾作出過“讓外來務工者也參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)”之決定，并允許和支持當選者代表外來務工者群體的權(quán)益。從相當程度上說，那些伴隨市場經(jīng)濟發(fā)展而自發(fā)、自覺生長起來的，從其成立之日起就具有利益集團某些性質(zhì)（如成立時的自愿性、自覺性，在利益表達中的獨立性、自主性等等）的自為性行業(yè)團體，也是得到黨和國家允許或支持的。

　　此外，改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟以來，中國的經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式和分配方式日益多樣化，社會利益結(jié)構(gòu)不斷分化重組，這使利益集團的產(chǎn)生具有了客觀的社會基礎(chǔ)；公民利益意識的覺醒和維權(quán)意識的加強，特別是“集團意識”的形成，為利益集團的產(chǎn)生提供了心理基礎(chǔ)；政治民主化、法治化進程的加快，以及黨和政府在保障公民權(quán)利方面卓有成效的改革與發(fā)展，為利益集團的產(chǎn)生提供了宏觀的政治條件和制度背景；現(xiàn)代交通與信息技術(shù)的發(fā)展，使得人們之間的聯(lián)系日益方便快捷，大大節(jié)省了利益主體的組織化成本，從而為利益集團的產(chǎn)生提供了技術(shù)條件。這些條件的聚合，使得中國社會利益集團的產(chǎn)生，成為一種不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢。

　　2.中國社會利益集團的基本形態(tài)和種類

　　中國現(xiàn)有社會利益集團，總體上說，大多并沒有完備的組織形態(tài)，也沒有固定的組織架構(gòu)，只是松散地、自發(fā)地、臨時性地“結(jié)伙”，以協(xié)同行動，表達其特定的利益訴求。部分有規(guī)范組織形式的利益集團，多以社團、協(xié)會、商會、聯(lián)合體（會）、委員會等形態(tài)存在。也有以幫派、行會等形態(tài)存在的利益集團。

　　根據(jù)不同的標準，本文對中國社會利益集團的形態(tài)種類作如下劃分：首先，根據(jù)其社會性質(zhì)，可以把中國現(xiàn)有社會利益集團劃分為合法的利益集團和非法的利益集團。

　　合法的利益集團又可以分為兩類：一類是經(jīng)合法程序組織起來、得到國家法律法規(guī)許可的，其中包括農(nóng)村中的村民自治委員會和城市中的居委會，經(jīng)有關(guān)部門登記注冊的社團，以及那些本應成為代表其成員利益、按利益集團方式運作而實際不然的工會、婦聯(lián)、共青團等群團組織；一類是雖未經(jīng)政府審批，甚至游離于政府管理視野之外，但其追求的是合法利益，如中國民間自發(fā)產(chǎn)生的公民自助組織、興趣組織等。非法利益集團追求的是非法的利益，或者以非法的手段追求利益，如黑社會組織、幫會、走私集團、地下傳銷組織等。那些通過合法手段（制度安排、部門立法、地方立法等）維護既得利益的“既得利益集團”，也屬于非法的利益集團，因為它們的利益具有狹隘性、排他性，它們代表的是自己的利益，而不是公共利益或集團外其他任何人的利益，它們沒有群眾基礎(chǔ)，得不到公眾的認同。

　　其次，根據(jù)其組織化程度，可以把中國現(xiàn)有利益集團劃分為高度組織化的利益集團、具有一定組織程度的利益集團、組織松散的利益集團以及非正式組織群體。

　　高度組織化的利益集團具有嚴密的組織結(jié)構(gòu)和明確的分工，有特定的利益訴求表達渠道，或以特定的方式追求利益。這類利益集團，既包括如村委會、居委會等村民（居民）自治組織，工會、共青團、婦聯(lián)等具有“準政府機構(gòu)”性質(zhì)的群團組織，工商聯(lián)、足球協(xié)會等承擔部分行政管理職能的各種行業(yè)管理協(xié)會，又包括已經(jīng)形成較嚴密的直線制組織結(jié)構(gòu)、制訂了嚴格組織紀律的部分黑社會組織。具有一定組織程度的利益集團中，有的具有相對固定的組織機構(gòu)，成員之間有一定的分工，有的則只是為著某個共同的利益目標，自愿、主動組織起來協(xié)同行動，如大量的集體上訪群體。組織松散的利益集團雖然沒有完備的組織形態(tài)或固定的組織架構(gòu)，也沒有明確的組織分工，但成員之間往往能夠墨守集團內(nèi)“潛規(guī)則”，必要時能夠協(xié)同行動，各成員對其自身利益或共同利益的認知程度也比較高。此類利益集團主要包括那些暗藏在公共組織內(nèi)的、相互庇護的腐敗群體，以網(wǎng)絡(luò)形式存在、或依托網(wǎng)絡(luò)成立和運作的“虛擬利益集團”，以及游離于政府管理視野之外、純民間化的利益集團等。非正式組織群體成員雖具有共同的切身利益，但并沒有按照一定的組織形式有效地組織起來，只是松散地、自發(fā)地、臨時性地“結(jié)伙”，以協(xié)同行動，表達其特定的利益訴求。有的甚至沒有“結(jié)伙”行動，只是有為這種共同利益積極奔走、呼吁的利益代言人。一些積極呼吁黨和政府重視、關(guān)愛社會弱勢群體的專家學者，也可以視為如普通農(nóng)民、下崗工人、外出普通務工者等社會弱勢群體的利益代言人。

　　最后，根據(jù)其活動目標，可以把中國現(xiàn)有利益集團分為經(jīng)濟性利益集團和非經(jīng)濟性利益集團。

　　經(jīng)濟性利益集團是為了表達某些特定群體的經(jīng)濟利益訴求而專門組建起來的，如各經(jīng)濟團體，行業(yè)協(xié)會等。一些經(jīng)濟性利益集團，可能還具有專門從事利益表達的機構(gòu)，甚至還有進行利益表達的制度化渠道。非經(jīng)濟性利益集團的一個突出特點，是它們本身及其成員并不從他們的活動中得到直接的物質(zhì)利益，而多以維護或?qū)崿F(xiàn)社會成員的政治或社會權(quán)益為宗旨。

　　本文中的“公共利益集團”就是典型的非經(jīng)濟性利益集團，“公共利益集團是一種尋求集體利益的組織，而取得集體利益并不會有權(quán)責地給這個組織或其積極分子帶來物質(zhì)上的好處”（Jeffrey M.Berry）。比較有代表性的這類集團有殘疾人聯(lián)合會、保護未成年人協(xié)會、消費者協(xié)會、環(huán)境保護組織、權(quán)益保護基金組織等。

　　另外，還可以根據(jù)存在時間的長短，將利益集團分為常設(shè)性利益集團與臨時性利益集團。

　　后者針對單個利益問題，目標單一，問題解決即自行消失（此類利益集團在西方國家也因此被稱為“單一問題集團”）。如為了聲援支持侵華日軍細菌戰(zhàn)中國受害者民間對日索賠，中國上海、江蘇、浙江、湖南等地高校教授、研究生、大學生代表、醫(yī)生代表等組織了“原告聲援團”。2002年11月4日，“聲援團”還與中國原告團、日本律師辯護團、原告證人、全國各地原告一道，在浙江義烏市崇山村舉行“細菌戰(zhàn)訴訟二審聲援大會”，繼續(xù)推動細菌戰(zhàn)訴訟工作�？梢灶A見，如果索償成功，這一組織將不復存在。

　　3.中國社會利益集團的基本特點

　　“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展�！崩�益集團作為人們維護和實現(xiàn)其權(quán)利（利益）的工具和途徑，必然受制于特定的經(jīng)濟政治文化條件。影響中國社會利益集團產(chǎn)生、發(fā)展并發(fā)揮作用的特定經(jīng)濟政治文化條件，決定了中國社會利益集團，無論是橫向的國際比較，不同形態(tài)種類間的相互比較，還是縱向的歷史比較，都有其顯著特點。

　　從西方社會利益集團的發(fā)展過程來看，西方社會利益集團一般具有自發(fā)性、對抗性特征，且強調(diào)均衡和相互制約。在中國，近年來不斷涌現(xiàn)的部分利益集團，同樣也具有明顯的自發(fā)性特征。同時，中國社會各利益集團之間、利益集團與政府之間合作程度較高，社會性、非政治性特征較明顯，各利益集團對政府、對執(zhí)政黨的依賴性也較強。這是與西方社會利益集團明顯不同之處。

　　1）中國利益集團形態(tài)多樣，但不平衡，代表社會弱勢群體利益的利益集團比較薄弱這主要表現(xiàn)在：第一，就利益目標而言，絕大多數(shù)利益集團以經(jīng)濟利益為訴求，而以政治利益和社會權(quán)益為訴求的利益集團，無論合法的還是非法的，都較少，但以公共利益為取向的集團已經(jīng)產(chǎn)生，且發(fā)展速度相對較快。第二，就組織形式而言，有的有完整固定的組織結(jié)構(gòu)形式，有的則是組織程度很低的“準利益集團”，有些利益集團甚至以虛擬組織的形式存在。

　　有些利益集團的組織，還出現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)整合趨勢。第三，就利益集團所擁有的資源來看，集團之間無論是在組織資源、財力資源、信息資源、文化資源還是社會關(guān)系資源方面，都不平衡，有的利益集團具有強大的社會影響力，有些則人微言輕。特別需要指出的是，代表和維護城市無業(yè)人員、下崗工人、退休人員、疾病患者、農(nóng)民、農(nóng)民工等社會弱勢群體利益的利益集團，其組織化程度較低，所擁有的資源較少，利益表達渠道不暢，告狀難，反映問題難，利益訴求不被重視。這不僅為黑社會等非法組織的產(chǎn)生提供了社會基礎(chǔ)，也使他們往往以破壞性、甚至極端的方式表達利益訴求，利益矛盾極易導致突發(fā)性群體事件。

　　2）合法利益集團絕大多數(shù)由政府主導產(chǎn)生，官辦色彩較濃，但具有潛在政治性的自發(fā)性利益集團也日益增多村（居）委會、登記注冊的社團以及工會、婦聯(lián)、共青團等合法利益集團，從總體上說，是政府主導型的，自主性較弱，具有十分明顯的官辦性。這一特點導致的后果是，在社會利益沖突中，本應居于各利益主體之上的政府，卻因為社團等組織所應承擔的中間環(huán)節(jié)功能的缺失，變成矛盾沖突的一方，成為矛盾的焦點，直接承擔政治壓力和風險。與此形成鮮明對比的是，中國社會自發(fā)形成的民間利益集團正日益增多。一般而言，網(wǎng)絡(luò)性、自助性、興趣性以及臨時性的利益集團，都是自發(fā)形成的，而且越來越多。這類利益集團一般是通過自身的行動，促進利益目標的實現(xiàn)，不是政治性的“壓力”集團，也不為一定的政治目的服務，但在一定條件下，比較容易轉(zhuǎn)化為政治性利益集團。例如，當一個城市政府對私人轎車的政策（如環(huán)保標準、收費標準、道路規(guī)劃等）進行調(diào)整時，各種“車友會”

　　就可能變成反對某種政策方案的政治性壓力集團。

　　3）中國利益集團無論組織結(jié)構(gòu)還是職能角色都還不成熟，具有明顯的過渡性中國大多數(shù)合法利益集團，只有幾年或十幾年的歷史，它們本身正處在從官辦性的準利益集團組織向自主性利益集團組織轉(zhuǎn)變過程中，處在從“自在”的利益群體向“自為”的利益集團轉(zhuǎn)化過程中，無論其組織形式還是功能發(fā)揮，都還沒有定型。與西方國家相比，利益集團典型特征，如非政府性、自愿性、獨立性、自主性等，還不十分明顯。例如，在與政府的關(guān)系上，一方面，按照政府有關(guān)規(guī)定，所有社團組織，都必須與黨政機關(guān)脫鉤；另一方面，政府往往通過社團組織的掛靠機關(guān)，主導它們的重要活動。在自主性上，一方面，有些社團組織，基本上受政府主導和控制，缺乏應有的獨立性、自愿性和非政府性；另一方面，一些民間組織（農(nóng)村的廟會組織、城市的文體興趣組織），則完全是公民自發(fā)組建，甚至根本沒有向政府主管部門登記，也不受政府部門的領(lǐng)導和指導，享有高度的自主性和自愿性。在角色定位與功能發(fā)揮上，以工會為例，一方面（開始）強調(diào)，工會是職工群眾合法權(quán)益的代表者和維護者，另一方面更強調(diào)，工會是“國家政權(quán)的重要社會支柱”。與西方國家工人通過工會影響政府政策不同，中國則往往是政府通過工會貫徹政策。

　　4）利益集團之間存在著非對抗性矛盾，但矛盾的對抗性有增強趨勢非對抗性矛盾和矛盾的非對抗性是兩個不同的概念，前者描述的是矛盾的性質(zhì)，后者描述的是矛盾的激烈程度。

　　當前，除極少數(shù)非法利益集團外，中國現(xiàn)存的大多數(shù)利益集團，其根本利益是一致的，利益集團之間是一種合作互利，兼容共贏關(guān)系。但另一方面，有些利益集團之間，以及利益集團與公共利益之間，矛盾的對抗性有增強的趨勢。如在一些非公有制企業(yè)中，資方任意延長工人的勞動時間、克扣工資、體罰員工等，表明勞資雙方的利益矛盾，具有一定的對抗性。

　　日益增加的群體性事件也表明，利益集團與公共利益之間矛盾的對抗性有增強趨勢。

　　5）利益集團網(wǎng)絡(luò)化趨勢明顯這表現(xiàn)在，越來越多的利益集團，都有自己的主頁或網(wǎng)站，而且許多利益集團本身，就是依托網(wǎng)絡(luò)成立和運作的“虛擬利益集團”（這種利益集團可以被認為是現(xiàn)實社會利益集團的“電子克隆”），其發(fā)展速度和吸引力相當驚人。越來越多的利益集團，甚至以網(wǎng)絡(luò)作為自己組織的載體，依靠互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)傳播信息，吸收成員，與其他組織進行聯(lián)系，通過網(wǎng)絡(luò)平臺組織線下活動等。

　　6）許多非法利益集團借合法外殼存在或寄生在合法組織之中如在湖南省永州市東安縣，以蔣齊心為首的黑社會性質(zhì)組織團伙，從1996年起，采取非法手段，辦起了汽車長途客運公司、汽車修配廠、賓館等企業(yè)，還承包了加油站；到1999年，注冊成立了“東安齊心實業(yè)有限公司”，下設(shè)東安長途客運公司、修配廠、加油站、賓館等9個分公司，形成了一個披著合法外衣的“公司化”黑社會組織團伙。這些合法的外衣，為其獲取不法利益提供了便利條件，更使其有了各種形式的護身符和保護傘，具有極大的隱蔽性和破壞性。

　　7）部分利益集團將不斷分化重組在轉(zhuǎn)型期內(nèi)，一方面，一直享受優(yōu)越待遇的利益集團中，將會出現(xiàn)一部分“走投無路的集團”，并逐漸異化于體制之外；另一方面，將會產(chǎn)生出“顯現(xiàn)活力的集團”，并以明確的形式組合在體制之內(nèi)，進行參與、競爭、增殖，并產(chǎn)生多種變化。如得益于傳統(tǒng)計劃體制的、仍然教條主義地理解和解釋馬克思主義的利益群體，由于其不能與時俱進地理解、詮釋并發(fā)展馬克思主義，將越來越“走投無路”，并最終異化于主導體制之外，相反，那些受益于經(jīng)濟市場化的新興利益集團，特別是“資本集團”，正在開始“顯現(xiàn)活力”，并通過參選黨代表、人大代表、政協(xié)委員等方式，積極參與政治生活，發(fā)揮其政治影響力。

　　另外需要指出的是，具有相似利益需求的利益主體，并不必然會組織起來結(jié)成利益集團，如中國的農(nóng)民，目前尚缺乏有效的組織，以至于廣大農(nóng)民的切身、根本利益都乏人代表。某些利益主體也不一定只參加某一個利益集團，如部分私營企業(yè)主，他們既可能參加代表私營企業(yè)主切身利益的私營企業(yè)主協(xié)會，也可能參加其他的公民興趣性組織、慈善性機構(gòu)等。一些民營（私營）企業(yè)家參與組建的光彩事業(yè)促進會，即是明顯的例子。

　　中國社會利益集團對地方政府決策的影響

　　本文不僅注重得利于傳統(tǒng)計劃體制和市場化改革初期不規(guī)范體制的“既得利益集團”對地方政府決策的影響研究（這些“既得利益集團”并非存在于中國的最高層，而是存在于一些“特殊領(lǐng)域”、“特殊部門”之中），而且更加關(guān)注新形勢下自發(fā)形成的自為性社會利益集團對地方政府決策的影響，在此基礎(chǔ)上研究地方政府如何應對這種影響。利益集團到底會對地方政府的哪些決策施加影響？影響的方式有哪些？影響后果如何？這些問題是本論題的研究重點之一。

　　1.中國社會利益集團影響地方政府決策的內(nèi)容

　　從媒體公開報道的有關(guān)利益集團活動的案例，以及筆者經(jīng)實地調(diào)研所獲得的材料看，中國利益集團對地方政府決策的影響，主要集中于以下幾個方面：

　　1）地方政府干部人事任免地方政府機關(guān)的職位本身，不僅是一些利益集團試圖獲取的重要資源，也是實現(xiàn)其他利益的重要途徑。因此，利益集團影響地方政府的一個重要方面，就是影響干部人事的任免決策。一些地方實力派人物，或因經(jīng)濟實力，或因人脈關(guān)系，或兩者兼而有之，對地方基層政府的干部人事安排，也有著重要影響力。如據(jù)筆者參與的某課題組調(diào)研獲悉，南方某市區(qū)有兩位“大名鼎鼎”的區(qū)人大代表，分別是其所在居委會的主任及居委會所屬股份公司的董事長，是典型的地方實力派人物�；�于地緣、血緣和共同的經(jīng)濟利益，他們所在的每個居委會及公司，都是一個特殊的利益集團，而這兩位區(qū)人大代表，就是其所在利益集團的代言人。由于長期在當?shù)鼗鶎尤温�，有較高的地方聲望和廣泛的人際關(guān)系，又由于其是當?shù)亍巴林�”代表，能影響較多的區(qū)人大代表，因而他們常常能夠影響、乃至左右該區(qū)的黨政干部人事任免，甚至能夠左右處級重要干部人事任免。一名接受訪談的干部曾指出：“區(qū)里的干部一般不敢隨便得罪他們，不能說他們有能力想讓誰上誰就能上，但他們確有能力在需要由區(qū)人大通過投票決定干部任用時，不想讓誰上誰就上不成，該區(qū)黨政領(lǐng)導均對他們禮讓三分”。

　　2）地方政府公共投資地方政府為市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等所進行的公共投資決策，是一些利益集團競相角逐的重要領(lǐng)域。有些利益集團，總是想方設(shè)法要求建設(shè)對自己有利的政府公共投資項目（公園、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施），或是這些項目的規(guī)劃（規(guī)模、選址等）更符合自己的利益。如在一些大中型城市，由汽車及其配件制造商、經(jīng)銷商、汽車消費者群體等共同形成的利益集團，就可能極力要求所在地方政府，調(diào)整城市規(guī)劃思路，加快城市道路、停車廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，斥巨資為汽車修造二環(huán)、三環(huán)乃至四環(huán)、五環(huán)等道路工程等。

　　3）地方政府財政資金分配由地方政府財政部門負責的財政資金分配預算決策，也是一些利益集團競相角逐的重要領(lǐng)域。地方政府財政部門，在編制財政預算計劃時，常常會遇到這種情形，即各部門、各單位都強調(diào)自己工作的重要性，或通過主管領(lǐng)導打招呼，或借助上級文件依據(jù)，或通過編制發(fā)展規(guī)劃等，爭取獲得盡可能多的財政預算資金。這是政府內(nèi)客觀存在的特殊利益集團（各部門或單位都有自身的特殊利益，都可以視為利益集團），影響地方政府財政資金分配決策的典型。

　　4）地方政府財政稅收不少地方企業(yè)或企業(yè)集團，除了采用作假帳逃稅、偷稅、漏稅等非法手段謀取利益外，還往往與地方政府稅務部門公開“討價還價”，爭取少交稅。一些實力強大的企業(yè)（集團），甚至干脆要求地方政府減免稅負，給以稅收優(yōu)待，否則便揚言遷址公司。地方政府為了招商引資，也常常不得不許諾和出臺一些稅收優(yōu)惠政策。由一些納稅較多的從業(yè)職員組成的專

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